公共行政学-行政职能

公 共 行 政 学 内 蒙 古 财 经 学 院 公 共 管 理 系 第 三 章 行 政 职 能 第 三 章 行 政 职 能 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容和 途 径 第 一 节 行 政 职 能 概 述 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 第 一 节 行 政 职 能 概 述一 、 行 政 职 能 的 概 念 和 特 征二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用 一 、 行 政 职 能 的 概 念 和 特 征（ 一 ） 行 政 职 能 的 概 念1 理 论 界 ， 人 们 习 惯 将 行 政 管 理 称 之 为 政 府职 能 ， 而 政 府 职 能 问 题 是 一 个 与 国 家 现 象 有着 同 样 悠 久 历 史 且 异 常 复 杂 的 问 题 ， 今 天 ，政 府 的 行 政 职 能 依 然 是 一 个 热 烈 争 议 中 的 课题 。2.具 有 代 表 性 的 两 种 观 点 ： 一 种 是 “ 行 政 职 能 是 指 政 府 为 实 现 国 家 利 益和 满 足 社 会 发 展 的 需 要 而 负 有 的 职 责 和 功用 。 ” 另 一 种 ： “ 所 谓 行 政 职 能 是 指 国 家 行政 机 关 依 法 管 理 国 家 、 社 会 生 活 诸 领 域 的 功能 和 作 用 。 主 要 涉 及 到 政 府 应 该 管 什 么 ， 怎么 管 ， 发 挥 什 么 作 用 的 问 题 。 ” 第 一 节 行 政 职 能 概 述 一 、 行 政 职 能 的 概 念 和 特 征3.行 政 职 能 的 定 义 ： 行 政 管 理 主 体 行 使 国 家 行 政 权 力 ， 依 法 对 国家 事 务 、 社 会 公 共 事 务 和 机 关 内 部 事 务 进 行 管理 所 发 挥 的 基 本 职 责 和 功 能 作 用 。 涉 及 到 行 使行 政 权 力 的 范 围 、 程 度 和 方 式 。 它 既 强 调 政 府的 任 务 、 责 任 ， 又 强 调 政 府 的 功 能 、 作 用 ， 是行 政 职 责 和 行 政 功 能 的 有 机 统 一 。 包 括 以 下 几个 层 面 的 含 义 ： （ 1） 行 政 职 能 的 实 施 者 是 政 府 组 织 体 系 （ 2） 行 政 职 能 是 国 家 职 能 的 表 现 和 具 体 执 行 （ 3） 行 政 职 能 与 其 他 国 家 职 能 紧 密 相 联 第 一 节 行 政 职 能 概 述 一 、 行 政 职 能 的 概 念 和 特 征（ 二 ） 行 政 职 能 的 特 征1 差 异 性 不 同 类 型 的 国 家 ， 行 政 职 能 有 着 不 同 的 阶 级属 性 。 同 时 ， 由 于 各 国 社 会 、 历 史 、 文 化 及 经 济发 展 状 况 等 国 情 方 面 的 差 异 ， 由 于 行 政 层 级 、 管理 主 体 和 客 体 等 方 面 的 不 同 ， 决 定 了 各 国 政 府 职能 的 范 围 、 重 点 有 所 不 同 。2 执 行 性 行 政 职 能 总 是 通 过 具 体 的 行 为 方 式 实 现 法 律 、政 策 、 方 针 和 决 策 精 神 ， 有 着 鲜 明 的 权 威 性 。 同时 ， 执 行 性 使 得 行 政 职 能 与 社 会 变 化 相 联 系 ， 可以 使 其 以 各 种 灵 活 机 动 的 方 式 渗 透 到 社 会 生 活 中去 解 决 这 些 问 题 。 第 一 节 行 政 职 能 概 述 一 、 行 政 职 能 的 概 念 和 特 征（ 二 ） 行 政 职 能 的 特 征3 动 态 性 在 不 同 的 国 家 、 同 一 个 国 家 的 不 同 阶 段 ， 行 政 职能 的 内 容 、 职 能 侧 重 点 和 职 能 的 实 现 方 式 都 在 不断 的 变 化 和 发 展 。4.多 样 性 从 性 质 上 可 分 为 政 治 职 能 和 社 会 职 能 ； 从 范 围 上可 分 为 对 外 职 能 和 对 内 职 能 ； 从 具 体 领 域 上 可 分为 政 治 、 经 济 、 文 化 教 育 、 社 会 服 务 等 基 本 职 能 ；从 运 行 过 程 上 可 分 为 决 策 、 组 织 、 协 调 、 控 制 等职 能 ； 从 管 理 层 次 上 有 高 、 中 、 低 层 次 的 政 府 职能 的 区 分 。 第 一 节 行 政 职 能 概 述 二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用（ 一 ） 行 政 职 能 体 现 着 国 家 行 政 管 理 的 性 质 和 方向 ， 是 行 政 活 动 的 前 提 和 依 据 。 行 政 职 能 是 国 家 职 能 的 具 体 体 现 ， 它 决 定 了 政 府 活动 的 性 质 和 方 向 、 范 围 和 内 容 。 因 此 只 有 准 确 地 界定 了 政 府 的 职 能 ， 才 能 为 政 府 活 动 提 供 依 据 和 前 提 。只 有 按 照 行 政 职 能 来 实 现 行 政 系 统 的 运 作 ， 才 能 保证 行 政 运 行 机 制 的 科 学 化 、 程 序 化 。 第 一 节 行 政 职 能 概 述 （ 二 ） 行 政 职 能 是 建 立 和 改 革 行 政 组 织 的 依 据 。 行 政 组 织 是 行 政 活 动 的 主 体 ， 行 政 组 织 设 置 得 科 学 、合 理 ， 行 政 活 动 才 能 有 效 地 进 行 和 发 挥 作 用 。 要 建立 精 简 、 效 能 、 统 一 的 行 政 机 构 ， 就 必 须 依 据 行 政职 能 来 设 置 。 行 政 组 织 设 置 的 规 模 、 层 次 、 数 量 等都 是 由 行 政 职 能 决 定 的 。 行 政 职 能 的 变 化 决 定 着 行政 组 织 机 构 也 必 然 随 其 做 相 应 的 变 化 。 行 政 组 织 机构 出 现 的 臃 肿 、 膨 胀 、 重 叠 问 题 ， 往 往 是 没 有 依 据职 能 去 设 置 或 调 整 行 政 机 构 所 致 。二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用 第 一 节 行 政 职 能 概 述 二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用（ 三 ） 行 政 职 能 是 确 定 行 政 管 理 活 动 内 容 和 方 式的 依 据 。 政 府 的 各 项 活 动 应 该 是 在 行 政 职 能 规 定 的 范 围 内 进行 ， 不 能 超 过 这 个 方 向 。 管 理 的 内 容 不 同 ， 其 管 理方 式 也 应 有 所 选 择 。 行 政 职 能 的 性 质 不 同 决 定 了 行政 活 动 的 方 式 变 化 。 不 同 的 部 门 因 其 行 政 职 能 不 同其 活 动 的 方 式 也 不 同 。 同 时 ， 对 同 一 对 象 的 管 理 ，不 同 时 期 由 于 政 府 职 能 的 不 同 ， 管 理 方 式 也 不 一 样 第 一 节 行 政 职 能 概 述 二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用（ 四 ） 行 政 职 能 是 政 府 组 织 管 理 活 动 科 学 化 的 重要 基 础 。 政 府 的 管 理 活 动 是 一 个 动 态 的 过 程 ， 研 究 和 确 定 行政 职 能 可 以 使 我 们 更 加 科 学 地 认 识 和 把 握 政 府 管 理过 程 ， 既 要 注 意 发 挥 管 理 过 程 中 各 项 职 能 应 有 的 作用 ， 也 要 认 真 检 查 各 个 环 节 之 间 的 关 系 ， 就 能 够 对薄 弱 环 节 及 时 予 以 加 强 和 调 整 ， 采 取 正 确 有 效 的 方法 ， 组 织 管 理 活 动 的 科 学 化 和 高 效 率 。 第 一 节 行 政 职 能 概 述 第 一 节 行 政 职 能 概 述 （ 五 ） 行 政 职 能 的 实 现 程 度 是 政 府 管 理 效 能 的 表征 和 检 验 标 尺 。 行 政 活 动 目 的 在 于 追 求 行 政 职 能 的 充 分 实 现 以 及 行政 目 标 的 达 成 。 评 价 一 个 行 政 系 统 的 工 作 效 率 的 高低 及 效 果 的 好 坏 ， 其 实 质 是 看 它 实 现 其 职 能 的 程 度 。政 府 的 行 政 职 能 受 到 多 方 面 制 约 ， 如 国 家 本 质 和 政府 制 度 ， 行 政 权 限 划 分 、 组 织 机 构 设 置 、 人 员 素 质 、经 费 、 行 政 决 策 等 等 方 面 的 制 约 ， 所 以 行 政 职 能 实施 的 结 果 是 检 验 政 府 管 理 效 能 的 检 验 标 尺 。 二 、 行 政 职 能 的 地 位 和 作 用 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容一 、 基 本 职 能二 、 政 府 的 运 行 职 能 一 、 基 本 职 能 （ 一 ）政治职能 阶 级 专 政 职 能保 卫 职 能 社 会 治 安 职 能 民 主 政 治 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 一 、 基 本 职 能 （ 二 ）经济职能 计 划 指 导 职 能培 育 、 完 善 市 场 机 制 职 能宏 观 调 控 职 能服 务 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 监 督 职 能 一 、 基 本 职 能 （ 三 ）文化职能 发 展 科 学 技 术 的 职 能发 展 教 育 的 职 能发 展 文 化 事 业 的 职 能发 展 医 疗 卫 生 事 业 的 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 发 展 体 育 事 业 的 职 能 一 、 基 本 职 能 （ 四 ）社会职能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 社 会 福 利社 会 救 济社 会 保 险社 会 服 务人 口 政 策 社 会 优 抚社 会 保 障环 境 保 护 二 、 政 府 的 运 行 职 能（ 一 ） 国 外 学 者 的 观 点1 五 项 职 能 说 1916年 ， 法 国 著 名 管 理 学 家 、 古 典 组 织 理 论的 奠 基 人 亨 利 法 约 尔 （ Henri Fayol） 在 其 代 表作 工 业 管 理 与 一 般 管 理 一 书 中 阐 述 了 行 政 管理 的 运 行 职 能 ， 他 指 出 “ 管 理 ， 就 是 实 行 计 划 、组 织 、 指 挥 、 协 调 和 控 制 。 ”2 七 项 职 能 说 1937年 ， 卢 瑟 古 立 克 （ Gulick Luther H）在 与 林 德 尔 厄 威 克 （ Urwick Lyndall） 共 同 出版 的 行 政 管 理 科 学 论 文 集 中 ， 提 出 著 名 的“ POSDCRB” (计 划 、 组 织 、 人 事 、 指 挥 、 协 调 、报 告 、 预 算 )七 项 职 能 说 。 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 二 、 政 府 的 运 行 职 能（ 二 ） 我 国 学 者 的 观 点 ： 在 我 国 ， 关 于 行 政 管 理 运 行 职 能 的 内 容 ， 总 的来 说 看 法 比 较 一 致 ， 基 本 认 同 四 项 职 能 说 。 政 府 职能 作 用 的 发 挥 是 一 个 过 程 ， 从 过 程 的 角 度 看 ， 政 府的 运 行 职 能 可 分 为 计 划 、 组 织 、 协 调 、 控 制 职 能 。 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 计 划 组 织 协 调 控 制 二 、 政 府 的 运 行 职 能1 计 划 职 能 计 划 职 能 是 指 体 现 行 政 管 理的 目 的 性 和 规 划 性 的 职 能 。 （ ） 调 查 研 究 ； （ ） 发 展 预 测 ； （ ） 总 体 设 计 ； （ ） 具 体 设 计 ； （ ） 方 案 选 择 ； （ ） 实 施 修 正 。 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 二 、 政 府 的 运 行 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 2 组 织 职 能 （ ） 首 先 要 根 据 职 能 设 置 相 应 的部 门 和 机 构 （ ） 根 据 各 部 门 的 具 体 职 能 的 分解 和 调 整 ， 延 伸 到 具 体 的 职 务 和 岗位 ， 定 编 定 员 ， 并 制 订 出 每 个 职位 的 权 力 和 责 任 。 二 、 政 府 的 运 行 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 3 协 调 职 能 协 调 职 能 是 指 行 政 管 理 过 程 中 平 衡 各 类 行 政关 系 、 调 节 各 种 利 益 因 素 的 职 能 。 （ ） 作 用 在 于 消 除 组 织 之 间 、 组 织 与 个 人之 间 、 组 织 成 员 之 间 的 矛 盾 ； （ ） 范 围 包 括 ： 协 调 行 政 系 统 各 部 门 之 间 、中 央 行 政 机 构 与 地 方 行 政 机 构 之 间 、 政 府 部门 与 企 事 业 单 位 之 间 、 行 政 活 动 各 环 节 之 间的 关 系 ； （ ） 方 法 ： 统 一 目 标 、 统 一 政 策 、 明 确 权责 、 完 善 体 制 、 有 力 的 监 督 、 充 分 的 沟 通 。 二 、 政 府 的 运 行 职 能 第 二 节 行 政 职 能 的 分 类 和 内 容 4 控 制 职 能 控 制 职 能 是 指 行 政 组 织 掌 握 行 政 目 标 实施 过 程 ， 防 止 和 纠 正 偏 离 目 标 行 为 的 职能 。 （ ） 确 立 可 行 的 控 制 标 准 ； （ ） 获 取 准 确 的 偏 差 信 息 ； （ ） 采 取 有 效 的 措 施 进 行 调 节 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 一 、 “ 守 夜 人 ” 的 政 府 职 能 论二 、 干 预 主 义 的 政 府 职 能 论三 、 有 选 择 地 干 预 “ 市 场 失 败 ”的 政 府 职 能 论 整 体 框 架 前 资 本 主 义 时 期资 本 主 义 社 会 时 期 奴 隶 社 会封 建 社 会自 由 资 本 主 义 时 期 垄 断 资 本 主 义 时 期 当 代 资 本 主 义 时 期 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 一 、 自 由 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 “ 守 夜 人 ” 的 政 府 职能 论洛 克 在 他 的 政 府 论 中 提 出 ， 政 府 的 主 要任 务 是 保 护 个 人 的 自 由 和 财 产 ， “ 政 府 除 了保 护 财 产 之 外 ， 没 有 其 它 目 的 ” 。 之 后 ， 亚当 斯 密 于 1776年 在 他 发 表 的 国 富 论 中 ，第 一 个 从 经 济 的 角 度 界 定 了 政 府 的 职 责 。 他在 市 场 是 完 美 的 、 没 有 缺 陷 ， 竞 争 是 完 全 的 ，经 济 人 是 理 性 的 前 提 下 ， 构 筑 了 一 幅 经 济 人由 价 格 机 制 引 导 ， 经 济 自 发 有 序 运 行 的 完 美图 景 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 一 、 自 由 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 “ 守 夜 人 ” 的 政 府 职能 论斯 密 把 政 府 的 主 要 职 能 归 为 三 项 ：（ 1） 保 护 国 家 安 全 ， 使 其 不 受 外 来 侵 犯 ；（ 2） 保 护 社 会 上 的 个 人 安 全 ， 使 其 不 受 他人 的 侵 害 和 压 迫 ；（ 3） 建 设 和 维 护 某 些 私 人 无 力 办 或 不 愿 办的 公 共 事 业 和 公 共 设 施 。 斯 密 的 思 想 在 当 时 得 到 普 遍 认 可 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 一 、 自 由 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 “ 守 夜 人 ” 的 政 府 职能 论斯 密 斯 密 “ 守 夜 人 ” 的 政 府 职 能 论 的 提 出 有其 特 定 的 背 景 （ 1） 是 17、 18世 纪 资 产 阶 级 革 命 后 建 立 起 的 资 产阶 级 专 政 的 国 家 中 ， 新 生 产 力 的 代 表 者 资 产 阶 级 在行 使 国 家 权 力 中 受 到 封 建 力 量 的 限 制 。 （ 2） 西 方 市 场 经 济 发 育 的 初 期 阶 段 ， 生 产 力 不 发达 、 市 场 容 量 小 ， 市 场 缺 陷 还 未 暴 露 出 来 。 “ 守 夜人 ” 政 府 理 论 的 提 出 导 致 政 府 从 经 济 领 域 中 的 全 面撤 退 ， 为 市 场 经 济 的 发 育 扫 清 了 道 路 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 二 、 垄 断 资 本 主 义 时 期 干预 主 义 的 政 府 职 能 论从 19世 纪 中 叶 起 ， 市 场 自 身 的 缺 陷 逐 步 暴 露出 来 ， 资 本 主 义 所 固 有 的 矛 盾 日 益 尖 锐 ， 自由 主 义 的 统 治 方 法 已 不 适 应 这 时 的 统 治 要 求 ，1929 1933年 席 卷 资 本 主 义 世 界 的 经 济 危 机 。社 会 经 济 持 续 衰 退 ， 金 融 体 系 接 近 崩 溃 ， 失业 剧 增 ， 生 产 相 对 过 剩 ， 饥 饿 寒 冷 与 财 产 大幅 贬 值 。 人 们 不 得 不 承 认 市 场 调 节 的 严 重缺 陷 和 政 府 干 预 经 济 和 社 会 事 务 的 必 要 性 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 二 、 垄 断 资 本 主 义 时 期 干预 主 义 的 政 府 职 能 论从 19世 纪 中 叶 起 ， 市 场 自 身 的 缺 陷 逐 步 暴 露出 来 ， 资 本 主 义 所 固 有 的 矛 盾 日 益 尖 锐 ， 自由 主 义 的 统 治 方 法 已 不 适 应 这 时 的 统 治 要 求 ，1929 1933年 席 卷 资 本 主 义 世 界 的 经 济 危 机 。社 会 经 济 持 续 衰 退 ， 金 融 体 系 接 近 崩 溃 ， 失业 剧 增 ， 生 产 相 对 过 剩 ， 饥 饿 寒 冷 与 财 产 大幅 贬 值 。 人 们 不 得 不 承 认 市 场 调 节 的 严 重缺 陷 和 政 府 干 预 经 济 和 社 会 事 务 的 必 要 性 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 二 、 垄 断 资 本 主 义 时 期 干预 主 义 的 政 府 职 能 论凯 恩 斯 在 他 1936年 出 版 的 就 业 、 利 息 和 货币 通 论 一 书 中 提 出 ， 要 全 面 增 强 国 家 的 作用 ， 政 府 不 应 该 仅 仅 是 社 会 秩 序 的 消 极 保 护者 ， 而 且 还 应 该 是 社 会 秩 序 和 经 济 生 活 的 积极 干 预 者 。当 时 的 美 国 总 统 罗 斯 福 全 面 推 行 以 凯 恩 斯 理论 为 基 础 的 国 家 干 预 理 念 ， 进 行 了 一 系 列 改革 。 欧 洲 世 界 20世 纪 30年 代 后 普 遍 推 行 的 福利 计 划 都 是 凯 恩 斯 干 预 主 义 理 论 在 实 践 中 操作 的 结 果 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 三 、 当 代 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 有 选 择 地 干 预 “ 市 场失 败 ” 的 政 府 职 能 论伴 随 着 政 府 职 能 的 大 规 模 扩 张 , 政 府 规 模 也急 剧 膨 胀 , 政 府 开 支 特 别 是 社 会 福 利 开 支 占国 民 收 入 的 比 重 急 剧 上 升 , 政 府 财 政 负 担 也越 来 越 重 , 并 在 经 济 衰 退 的 70年 代 形 成 了 严重 的 财 政 危 机 。 巨 额 财 政 赤 字 和 超 负 荷 的 社会 经 济 管 理 职 能 使 人 们 对 政 府 的 功 能 和 运 行方 式 的 合 理 性 和 有 效 性 产 生 了 怀 疑 。 在 这 种情 况 下 , 政 府 不 再 是 解 决 问 题 的 途 径 , 而 成了 问 题 本 身 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 三 、 当 代 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 有 选 择 地 干 预 “ 市 场失 败 ” 的 政 府 职 能 论有 选 择 地 干 预 “ 市 场 失 败 ” 的 政 府 职 能 论以 科 斯 的 产 权 理 论 和 布 坎 南 的 公 共 选 择 理论 为 主 要 代 表 。只 要 产 权 明 确 界 定 ， 自 愿 的 交 易 总 能 产 生最 优 的 结 果 。 这 就 是 著 名 的 科 斯 定 理 。公 共 选 择 理 论 认 为 ， “ 市 场 失 败 ” 并 不 是政 府 干 预 的 根 据 ， 因 为 政 府 干 预 和 市 场 经济 一 样 也 有 局 限 性 和 缺 陷 ， 存 在 着 “ 政 府失 败 ” 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 三 、 当 代 资 本 主 义 时 期 的 行 政职 能 有 选 择 地 干 预 “ 市 场失 败 ” 的 政 府 职 能 论有 选 择 地 干 预 “ 市 场 失 败 ” 的 政 府 职 能 论主 要 观 点 是 ： （ 1） 市 场 有 失 灵 ， 政 府 也 有失 败 。 政 府 的 失 败 既 表 现 为 对 经 济 干 预 过度 造 成 的 市 场 进 一 步 失 灵 ， 又 表 现 为 对 经济 干 预 不 足 而 使 市 场 不 能 有 效 运 行 ； （ 2）政 府 只 能 干 预 市 场 的 长 久 性 （ 根 本 性 ） 失败 ， 不 能 干 预 市 场 的 暂 时 性 （ 非 根 本 性 ）失 败 ； （ 3） 政 府 要 利 用 市 场 去 干 预 经 济 。 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 四 、 当 代 西 方 国 家 行 政 职 能 的发 展 趋 势1.行 政 职 能 逐 渐 扩 大 2.政 治 职 能 相 对 减 弱 3.社 会 公 共 事 务 管 理 职 能 社 会 化 4.政 府 宏 观 调 控 、 综 合 协 调 职 能 的 强 化 第 三 节 西 方 国 家 关 于 政 府 职 能 的 理 论 与 实 践 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内容 和 途 径 一 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 必 然 性二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内容三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径 一 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 必 然 性（ 一 ） 行 政 职 能 的 转 变 是 现 代 公 共 行 政 改 革和 发 展 的 历 史 潮 流 进 入 20世 纪 80年 代 ,西 方 社 会 乃 至 整 个世 界 开 始 发 生 根 本 性 的 变 化 :一 方 面 ,信 息 技术 的 发 展 和 应 用 深 刻 地 改 变 着 人 类 社 会 ,经济 全 球 化 的 势 头 越 来 越 强 。 另 一 方 面 社 会 也出 现 多 元 化 的 趋 势 。 时 代 的 变 化 对 政 府 管 理提 出 了 新 的 要 求 ,要 求 政 府 必 须 更 加 灵 活 、高 效 ,要 具 有 更 强 的 应 变 力 和 创 造 力 ,能 够 更快 捷 地 为 公 众 提 供 所 需 的 各 种 服 务 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 一 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 必 然 性（ 二 ） 行 政 职 能 的 转 变 是 经 济 体 制 改 革 和 社会 主 义 市 场 经 济 发 展 的 必 然 要 求 随 着 我 国 经 济 体 制 改 革 的 深 入 和 对 外 开放 的 不 断 扩 大 ， 宏 观 调 控 体 系 框 架 的 初 步 建立 ， 特 别 是 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 确 立 和发 展 ， 市 场 在 资 源 配 置 中 的 基 础 性 作 用 明 显增 强 。 当 前 中 国 正 处 于 加 快 发 展 的 关 键 时 期 ，改 革 攻 坚 任 务 艰 巨 ， 对 外 开 放 面 临 新 形 势 。这 对 加 强 政 府 自 身 建 设 和 推 进 政 府 管 理 创 新提 出 了 更 高 要 求 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 一 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 必 然 性（ 三 ） 行 政 职 能 的 转 变 是 实 现 行 政 职 能 体 系合 理 配 置 的 根 本 途 径 我 国 在 计 划 经 济 体 制 下 形 成 的 行 政 职 能体 系 ， 是 以 高 度 集 中 统 一 为 特 色 的 职 能 体 系 ，随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 确 立 和 发 展 ，这 一 模 式 逐 渐 暴 露 出 其 固 有 的 弊 端 ， 主 要 表现 在 ： 政 治 统 治 职 能 过 强 ， 社 会 管 理 职 能 太弱 ； 微 观 管 理 功 能 过 强 ， 宏 观 管 理 功 能 太 弱 ；政 企 不 分 ， 政 事 不 分 ， 职 能 内 容 庞 杂 ， 运 行紊 乱 ； 内 部 职 能 分 解 过 细 ， 职 能 交 叉 重 复 。只 有 切 实 转 变 政 府 职 能 ， 理 顺 关 系 ， 才 可 能实 现 政 府 职 能 体 系 的 合 理 配 置 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 一 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 必 然 性（ 四 ） 行 政 职 能 的 转 变 是 机 构 改 革 的 重 要 前提 和 基 础 政 府 机 构 改 革 并 不 是 简 单 的 撤 减 、 合 并 ，而 是 要 转 变 政 府 行 政 职 能 ， 在 转 变 职 能 的 基础 上 ， 该 撤 减 合 并 的 撤 减 合 并 ， 该 增 设 加 强的 增 设 加 强 。 由 于 没 有 转 变 职 能 ， 政 府 还 是在 直 接 管 理 企 业 ， 指 挥 企 业 的 生 产 和 经 营 ，还 在 管 那 些 管 不 好 、 管 不 了 、 不 该 管 的 事 情 ，使 得 精 简 下 来 的 人 员 又 重 新 回 到 政 府 机 关 ，撤 并 了 的 机 构 又 重 新 恢 复 ， 冲 抵 了 改 革 的 成效 。 这 是 导 致 机 构 周 而 复 始 恶 性 膨 胀 的 重 要原 因 之 一 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 一 ） 职 能 重 心 的 转 变 1956年 我 国 在 完 成 了 社 会 主 义 的 基 本 改 造之 后 ， 党 和 国 家 的 工 作 重 心 本 应 该 转 移 到 以经 济 建 设 为 中 心 的 轨 道 上 来 。 但 由 于 错 误 思想 的 影 响 和 对 马 克 思 主 义 关 于 社 会 主 义 个 别结 论 理 解 的 偏 差 ， 导 致 了 我 国 在 长 达 20多 年的 时 间 里 ， 一 直 是 重 政 治 统 治 职 能 ， 轻 社 会管 理 职 能 ； 重 阶 级 斗 争 ， 轻 经 济 建 设 。 党 的十 一 届 三 中 全 会 明 确 提 出 了 把 党 和 国 家 的 工作 重 点 转 移 到 经 济 建 设 上 来 。 实 现 了 政 府 职能 重 心 的 根 本 转 变 ， 开 创 了 我 国 行 政 管 理 的新 局 面 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 二 ） 职 能 方 式 的 转 变 1、 由 运 用 行 政 手 段 为 主 转 变 为 运 用 经 济 手段 为 主 ， 经 济 手 段 、 法 律 手 段 和 必 要 的 行 政手 段 相 结 合 。 2、 由 微 观 管 理 、 直 接 管 理 为 主 转 向 宏 观 管理 、 间 接 管 理 为 主 。 3、 由 重 视 计 划 、 排 斥 市 场 转 向 把 计 划 与 市场 有 机 地 结 合 起 来 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 三 ） 职 能 关 系 的 转 变 1、 中 央 与 地 方 、 上 级 与 下 级 政 府 之 间 的 职能 关 系 理 顺 中 央 与 地 方 、 上 级 与 下 级 政 府 之 间的 职 能 关 系 ， 在 具 体 内 容 上 ， 就 是 指 各 级 政府 之 间 的 合 理 分 权 ， 把 过 分 集 中 于 上 级 政 府的 权 力 下 放 给 下 级 政 府 ， 做 到 权 、 责 、 利 相一 致 ； 在 指 导 原 则 上 ， 就 是 既 要 维 护 国 家 政令 的 统 一 ， 防 止 地 方 割 据 ， 发 挥 中 央 政 府 的宏 观 调 控 职 能 ， 又 要 保 证 地 方 、 基 层 能 够 因地 制 宜 ， 有 利 于 调 动 地 方 和 基 层 的 积 极 性 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 三 ） 职 能 关 系 的 转 变 2、 政 企 关 系 理 顺 政 企 关 系 的 基 本 原 则 是 权 力 下 放 ，政 企 分 开 。 是 把 所 有 权 和 经 营 权 分 开 ， 即通 过 承 包 制 、 股 份 制 、 生 产 经 营 责 任 制 等 方式 ， 调 整 所 有 制 形 式 ， 使 所 有 权 和 经 营 权 分离 ， 把 生 产 经 营 权 还 给 企 业 ， 调 动 企 业 的 积极 性 。 是 把 政 府 的 国 有 资 产 所 有 者 职 能 和行 政 管 理 职 能 分 开 ， 理 顺 产 权 关 系 。 是 实行 国 有 资 产 分 级 管 理 制 ， 最 终 建 立 起 政 府 以经 济 、 法 律 、 行 政 等 综 合 手 段 控 制 市 场 ， 市场 引 导 企 业 的 宏 观 调 控 体 系 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 三 ） 职 能 关 系 的 转 变 3、 政 府 与 市 场 的 关 系 在 市 场 经 济 体 制 下 ， 政 府 与 市 场 相 互 关系 的 总 原 则 是 ： 市 场 机 制 能 够 解 决 的 ， 就 让市 场 解 决 ， 政 府 只 管 市 场 做 不 好 和 做 不 了 的事 ， 政 府 引 导 市 场 ， 市 场 调 节 企 业 。 在 社 会主 义 市 场 经 济 体 制 下 ， 政 府 与 市 场 的 关 系 表现 为 ： 社 会 主 义 市 场 经 济 的 顺 利 发 展 ， 客 观上 要 求 把 市 场 对 社 会 经 济 运 行 和 资 源 配 置 的基 础 性 作 用 与 政 府 宏 观 调 控 的 指 导 性 作 用 有机 结 合 起 来 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 三 ） 职 能 关 系 的 转 变 4、 政 府 与 社 会 的 关 系 要 求 政 府 的 社 会 管 理 实 现 三 大 转 变 ： 在 管 理范 围 上 ， 改 变 原 来 由 政 府 包 办 一 切 社 会 事 务 的 做 法 ，向 社 会 提 供 “ 公 共 物 品 ” ； 在 管 理 模 式 上 ， 从“ 大 政 府 、 小 社 会 ” 转 变 为 “ 小 政 府 、 大 社 会 ” ； 在 管 理 方 法 上 ， 从 传 统 的 以 行 政 方 法 为 主 转 变 为间 接 的 以 法 律 方 法 为 主 。 为 了 实 现 这 三 大 转 变 ， 有效 地 处 理 好 政 府 与 社 会 的 关 系 ， 在 具 体 措 施 上 ， 政府 必 须 培 养 社 会 的 自 治 能 力 ， 大 力 培 育 社 会 中 介 组织 ， 加 快 社 会 保 障 制 度 的 改 革 ， 建 立 起 与 市 场 经 济体 制 相 适 应 的 社 会 保 障 体 系 ； 确 立 政 府 与 社 会 的 良性 互 动 关 系 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 二 、 我 国 行 政 职 能 转 变 的 基 本 内 容（ 三 ） 职 能 关 系 的 转 变 5、 政 府 内 部 各 职 能 部 门 之 间 的 关 系 进 行 科 学 的 职 能 分 解 和 职 能 分 析 ，严 格 按 照 权 责 一 致 、 分 工 明 确 的 原 则 ，明 确 各 部 门 的 职 责 分 工 ， 建 立 严 格 的 工作 责 任 制 和 岗 位 责 任 制 ， 从 制 度 上 解 决职 能 不 清 、 人 浮 于 事 、 多 头 领 导 、 政 出多 门 的 弊 端 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径（ 一 ） 规 范 政 府 行 为 ， 全 面 推 进 依 法 行 政 在 传 统 思 想 和 计 划 经 济 观 念 的 影 响 下 ,政府 拥 有 对 市 场 和 社 会 的 绝 对 权 力 ,再 加 上 法制 的 不 健 全 ,政 府 职 能 部 门 存 在 着 大 量 “人 治 ”现 象 ,不 仅 扭 曲 了 社 会 资 源 的 配 置 ,抑 制 了 市场 应 有 的 公 平 竞 争 ,而 且 成 为 腐 败 的 重 要 根源 。 (1)加 强 制 度 建 设 ,做 好 立 法 工 作 。 (2)切实 履 行 法 定 职 责 ,加 强 和 改 进 行 政 执 法 。 依法 行 政 的 核 心 是 依 法 治 吏 、 依 法 治 权 。 (3)完 善 行 政 监 督 制 度 ,使 行 政 过 程 发 生 在 法 律和 人 民 的 密 切 监 督 之 下 ,加 强 政 府 官 员 的 法律 意 识 教 育 ,确 保 行 政 权 力 的 正 确 行 使 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径（ 二 ） 优 化 办 事 流 程 ， 深 化 行 政 审 批 制 度 改革 不 合 理 、 低 效 率 的 项 目 审 批 制 度 ， 已 成 为影 响 我 国 投 资 环 境 、 影 响 企 业 竞 争 能 力 的 严重 问 题 。 （ 1） 一 要 搞 好 行 政 审 批 项 目 的 审 核和 处 理 工 作 ； （ 2） 二 要 缩 短 审 批 环 节 和 审 批周 期 ； （ 3） 要 公 开 审 批 标 准 ， 规 范 审 批 程 序 ；（ 4） 要 明 确 审 批 责 任 ， 健 全 监 督 机 制 ， 对 审批 行 为 进 行 必 要 的 监 督 ； （ 5） 要 改 革 审 批 部门 普 遍 存 在 着 的 重 审 批 、 轻 监 管 ， 重 权 力 、轻 责 任 现 象 。 进 一 步 完 善 行 政 项 目 评 估 机 制 、审 查 论 证 机 制 以 及 审 批 许 可 事 项 的 监 督 管 理机 制 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径（ 三 ） 完 善 决 策 机 制 ， 推 进 民 主 科 学 决 策 要 建 立 健 全 有 效 调 节 社 会 利 益 关 系 的机 制 和 政 策 。 要 以 适 应 经 济 和 社 会 发 展 的需 要 为 导 向 来 完 善 公 共 政 策 ,健 全 全 重 大 事项 集 体 决 策 、 专 家 咨 询 、 社 会 公 示 与 听 证 、决 策 咨 询 评 估 制 度 ,建 立 健 全 决 策 反 馈 纠 偏机 制 和 决 策 责 任 追 究 制 度 。 研 究 建 立 政 府绩 效 管 理 制 度 ,完 善 政 府 绩 效 评 估 体 系 ,实 行行 政 问 责 制 度 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径（ 四 ） 推 进 政 务 公 开 ， 扩 大 公 众 参 与 度 各 类 行 政 管 理 和 公 共 服 务 事 项 ,除 涉 及国 家 秘 密 和 依 法 受 到 保 护 的 商 业 秘 密 以 及个 人 隐 私 以 外 ,都 应 向 社 会 公 开 。 要 建 立 健全 政 务 信 息 发 布 制 度 ,提 高 政 务 信 息 质 量 ,及 时 发 布 政 务 信 息 。 要 加 快 发 展 电 子 政 务 。 各 级 政 府 要 不 断 强 化 人 本 理 念 ,充 分 尊重 人 民 群 众 的 独 立 人 格 和 民 主 权 利 ,广 泛 听取 相 关 群 众 利 益 群 体 的 意 见 ,疏 通 和 拓 宽 公众 参 与 的 渠 道 ,并 加 强 与 群 众 利 益 密 切 相 关的 重 大 事 项 专 家 咨 询 和 论 证 制 度 、 社 会 公示 制 度 、 听 证 制 度 等 一 系 列 制 度 建 设 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 三 、 我 国 行 政 职 能 的 转 变 途 径（ 五 ） 加 强 政 府 公 务 员 队 伍 建 设 ,提 高 政 府公 共 服 务 能 力 公 务 员 素 质 直 接 决 定 公 务 员 为 人 民 服务 的 水 平 。 各 级 政 府 要 健 全 规 范 权 力 和 有效 监 督 权 力 的 制 度 ,并 认 真 遵 守 和 落 实 ,做 到用 制 度 管 理 按 制 度 办 事 、 靠 制 度 管 人 ,使 权力 得 以 正 确 、 合 理 、 有 效 地 运 行 。 要 认 真贯 彻 中 华 人 民 共 和 国 公 务 员 法 ,完 善 公务 员 考 试 录 用 制 度 。 公 务 员 要 保 持 良 好 的思 想 、 工 作 作 风 ;勤 于 学 习 ,努 力 提 高 自 身 的文 化 素 质 ,增 强 公 共 服 务 能 力 和 水 平 。 第 四 节 中 国 政 府 职 能 转 变 的 内 容 和 途 径 本 章 思 考 题 ： 行 政 职 能 的 内 涵 及 其 特 征 政 府 行 政 职 能 的 历 史 演 变 行 政 的 基 本 职 能 行 政 的 运 行 职 能 我 国 政 府 职 能 转 变 的 必 然 性 和 内 容 途 径