浅析２０世纪初美国联邦《纯净食品与药品法》出台的历史背景(1)

浅析世纪初美国联邦纯净食品与药品法出台的历史背景(1) 摘 要：19世纪80年代以来美国食品加工技术的提高和食品市场的扩大使政府对食品市场进行管制成为必要。这种管制最先表现为各州制定了纯净食品法。然而州管制既不足以保护消费者，也不足以保护食品生产者。于是，在科学界的呼吁和媒体的宣传下，觉醒消费者开始大力推动联邦政府对食品市场进行管制，大型食品生产者利益集团在这方面态度也十分积极，最后促成了1906年纯净食品与药物法的出台，开始了联邦管制食品市场的新时代。关键词：1906年美国纯净食品与药品法；市场管制；食品生产者利益集团；“扒粪”记者；消费者 1906年美国纯净食品与药品法的出台标志着联邦政府管制食品市场的开始。究竟是什么因素推动了纯净食品法的问世，则一直是美国学者所关注的热点。这方面的论文和书籍层出不穷，观点也常议常新。在过去很长的一个时期内，有的学者以国会为视角，分析国会对纯净食品法出台的辩论过程，另外一些学者则从研究美国科学界和政府的关系出发，围绕当时农业部化学家哈维华盛顿维利(Harvey Washington Wiley)和西奥多罗斯福总统的有关活动，探讨双方在推动纯净食品法过程中的合作与分歧。但是不管这些学者的研究角度如何，其结论基本上都是一致的，即认为1906年纯净食品与药品法是一部旨在保护消费者利益，并由消费者推动而出台的法律。然而，自上世纪80年代以来，一部分经济史学家和经济学家对这种观点提出了挑战。他们从市场手段失灵与政府管制的角度出发，将视野放宽到19世纪最后30年各州对食品市场进行管制的时期，发现消费者只是推动1906年食品与药品纯净法出台的一小部分力量，食品生产者利益集团才是推动该法出台的主要动力。这些利益集团之所以要寻求联邦政府对食品市场的管制：是因为州对食品市场的管制不力引起了它们的不满。 本文认为，食品技术的变革与食品市场的扩大使得政府管制成为必要，州管制的局限性迫使联邦政府对食品市场进行干预，在科学界的呼吁和媒体的宣传下觉醒的公众是推动联邦政府对食品市场进行管制的重要力量，大型食品生产者利益集团也是不可忽视的重要因素。 一、食品工业的变化与消费者和食品生产者的困境 19世纪80年代以来，美国食品生产加工技术的复杂化与食品市场的不断扩大，使广大消费者和大型食品生产者的利益都受到了巨大的影响。因此，他们开始寻求政府管制，力图在美国社会发生重大变化的时代能维护自身的利益， 从消费者的角度来看，他们之所以需要政府的食品管制，是因为他们在愈来愈依赖食品市场的情况下其辨别食品质量的能力却变得愈来愈弱。19世纪最后30年，美国的工业化和城市化进一步打破了长期以来自给自足的食品供应方式，扩大了食品市场的范围。人们开始更多地依靠市场提供的食品以满足自己的消费。而食品加工技术的发展和冷藏运输技术的改良不仅增加了食品的种类，而且打破了传统的区域性食品销售方式。奶油、果酒、威士忌等天然食品和饮料可以被人工合成出来。美国中西部生产的肉制品则能远销到纽约、波士顿等东部大城市。至于罐装食品加工业的大发展，更使原先受季节和地域限制的食品变成人们。日常餐桌上的美味。然而，在愈来愈复杂的食品生产技术面前，消费者对原本熟悉的食品加工过程变得陌生起来，他们逐渐失去了对食品质量的辨别能力。化学家艾伦理查德写道：“我们可以购买所有的商品，但是我们并不知道这些食品的加工过程，更不知道其质量的好坏。相对于我们的祖母来说，我们对每天的饮食简直一无所知。” 由于消费者无法了解食品加工过程和难以辨别食品质量，这就为食品生产企业提供了“掺假”的“机会”。他们或是利用劣质原料进行食品加工以降低成本，或是用人造食品替代天然食品进行经济欺诈。高利润使得食品“掺假”成为一种普遍的现象。参议院的调查显示，所谓“纯正的福蒙特槭糖”，只含有25的槭糖浆，其余大多用葡萄糖来代替；利用果汁加工剩下的果核和果皮勾兑上葡萄糖和化学色素加工成的果冻，被当作纯正的水果果冻在市场上出售。新泽西州乳制品委员会的一项调查表明，有许多商店将人工奶油称为奶油来销售。马萨诸塞州健康委员会在对3368食品进行调查的过程中，发现有390种食品存在“掺假”行为。宾夕法尼亚、俄亥俄等州的调查也得出了类似的调查结果。这些“掺假”食品或是对人体健康产生不良影响，或是以隐蔽的方式给消费者造成经济损失，结果都对消费者利益构成严重威胁，使消费者防不胜防。所有这些食品质量问题单靠消费者用嘴吃、用眼看、用鼻闻是难以发现的，它们只有靠先进实验设备才能鉴定出来。在鉴定食品是否“掺假”方面，政府更有优势。第49届国会在1885年就已经有议员要求政府对食品生产进行管制。他们认为：“通常的情况下，消费者会依靠自己的智慧来保护自身的利益。他们通过实践可以避免买到低劣的产品，这是自，由放任原则的最好体现。但是，掺假食品是一个例外，普通消费者不可能发现食品质量是否低劣，必须利用科学的检测方法来检验，因此政府必须出面干预。” 从大型食品生产者的度来看；他们之所以需要政府的食醋管制，是因为大型食品生产的发展受到了劣质食品生产的冲击。由于食品生产技术的变革和市场的，扩大，食品生产加工业和当时很多其他工业部门一样，在结构上也进行了重组，形成了一些能将大规模生产和大规模销售结合起来的大型食品加工企业，例如，伴随着冷藏技术的普及与铁路网的形成。中西部的肉类加工与包装业迅速发展，1885年，中西部地区崛起了四大肉类加工集团。这几家肉类集团设于芝加哥、圣路易斯等地区，它们集屠宰，冷藏和包装于一体，其肉制品能够远销劐纽约、波士顿等东部大城市。美国发酵法联合公司则以其大规模生产的价格低廉、发酵速度快的明矾发酵粉，改变了以往人们使用塔塔发酵粉的习惯，其他的诸如斯威夫特全国饼干公司、亨氏食品公司也已经形成自己的品牌，其市场占有率不断提高。这些食品生产企业在革新其加工技术的同时，也在组织上和制度上进行了调整，逐渐形成包含多个经营单位并由管理人员管理的现代意义上的大企业。 但是，现代大型食品企业的迅速发展却受到了传统食品：生产者和生产劣质食品的企业的干扰。 一方面，传统食品生产者面对现代大型食品企业的竞争，发展步履维艰，为了改善自身日益不利的市场地位。他们或是利用卑劣的手段攻击现代大型食品生产商，并与之开展贸易大战，或是要求政府通过偏袒他们的法律。伊利诺伊农场主互惠联合会对这些“掺假”食品颇为不满，他们以人人平等的原则为口号，反对特权利益的膨胀，认为，“掺假食品的加工与销售会迫使他们这些善良、诚实的农场主降低销售价格。州政府或者联邦政府不能以牺牲一个利益集团来扶植另一个利益集团或阶层”，要求对生产“掺假”食品的企业征税。 另一方面，生产劣质食品的企业利用廉价的劣质原料进行生产，其成本微乎其微，致使现代大型食品生产企业在价格竞争中深受其害。作为信誉象往的商标虽然能够使消费者辨认出食品生产者和销售商，但是由手消费者在购买食品后无法靠自己准确判断食品质量，因此信誉机制并不能保证他们一定就会购买有品牌信誉的食品，从而难以有效解决食品“掺假”问题。来自北卡罗来纳州的参议员波特J麦考密克就曾举例说：“如果一个罐装豆制品生产者在纽约或者在其公司所在的州转一圈，就会发现他们自己的产品和其他品牌极其相似。但是他很快又会发现他们使用的糖原料的成本达到1000万美元，而他的竞争对手使用焦炭糖，其成本只有750美元。显然，他不是生产同样产品但是原料不同的厂家的对手。”这样一来，生产高质量食品的现代大型食品生产者就无法靠自身的力量去抵制劣质食品的价格冲击，自然在利润上要大受影响。因此，处于上升时期的现代大型食品企业对政府管制的诉求最为强烈，就不奇怪了。 二、州法对食品市场进行管制的局限性 由于食品工业生产技术的复杂化和食品市场的不断扩大所带来的这一系列问题，美国各州自1880年以后就开始陆续出台各类专项纯净食品法，对食品市场进行管理。但是由于各州纯净食品法形式多样，执行标准不一，它们很难对消费者和现代大型食品生产者提供有效的保护。 各州的纯净食品法基本上都采取一种所谓“精确商标”的管理制度。例如，生产和销售槭糖的厂家必须注明是否使用了葡萄糖；乳制品厂商必须在商品说明上标明是否对纯乳进行了提炼加工等等。这实质上是要求食品生产者必须注明食品是否存在“掺假”行为，以给消费者提供一种参照，树立消费者对商品的信心。对于生产“掺假”食品的企业，各州或是处以罚金或是向这些企业征税。在马萨诸塞州，卫生委员会和州乳制品委员会作为专门食品市场的管理机构，聘用监管员、化学家和公共卫生官员，专门采集、分析食品和乳制品样品，将违反法律的食品生产者或销售者送上法庭并处以罚金500美元。明尼苏达州议会给该州的乳制品和食品委员会拨款15万美元，要求其对该州食品进行采样、分析，对违法者要么处以不低于500美元的罚款，要么判刑一年，或者两罪并罚。 那么，各州的纯净食品法能否真正起到保护消费者和生产者的作用呢?学者马克劳对此作了深入研究，结果发现各州的纯净食品法在保护消费者和生产者方面有很大的差异。有些州虽然制定了纯净食品法，但是却没有设立一个执行机构去实施这项法律，因此严重影响到州法对食品市场的管制。最为典型的是亚利桑那州。该州纯净食品法虽然规定任何生产、销售“掺假”食品、饮料和药品的做法都应受到惩治，但是却没有设立一个行政机构去执行这项法律。西南部很多州与亚利桑那州大同小异，由于没有执行机构，纯净食品法只是一纸空文而已。 至于那些设立了专门行政机构以执行纯净食品法的州，劳则对这些州纯净食品法的执行力度做了分析。他根据美国劳动局在1903年发布的关于33个州食品消费的调查统计，选取两大类食品作为分析样本。一类是诸如牛奶、奶酪和糖等较容易替代的食品，这种替代较多的属于新型食品对传统食品的替代；另一类是茶叶和咖啡等不易找到替代品的食品，这类食品的市场往往被劣质食品所抢占。劳假设如果州法确实达到了保护“纯净”食品的作用，那么食品标记的精确性就会提高，纯净食品的消费量在一定程度上会增加。通过比较各州消费者对蜜糖、奶油、奶酪、牛奶、咖啡和茶叶等食品的在法律颁布前后的人均消费量，劳发现，在乳制品管制比较好的州，传统的奶油销售量增加了，这既有可能是因为消费者对食品质量的信心增加了，也有可能是因为市场管制减少了替代品(如人造奶油)的销售量。劳还发现，茶叶和咖啡的人均销售量也有了提高，这可以说明州法确实在一定程度上打击了劣质食品，保护了消费者的利益。但是总体上讲，州法在保护消费者利益方面漏洞很大，有相当多的消费者还得不到法律的保护。正是这些消费者的自我保护意识在被科学家和媒体唤起之后，成了推动联邦纯净食品法出台的主要力量之一。 对于那些现代大型食品生产企业来说，州法非但没有起到保护作用，反而在一定程度上给它们带来了不必要的麻烦。伴随着铁路的修建和全国大市场的形成，州际食品贸易进一步的增加，结果与各州五花八门的纯净食品法发生了严重的矛盾。一方面，各州纯净食品法的管制范围有限。一个州的纯净食品法只能管理在其本州内生产和销售的食品企业。对于那些在一州生产而运送到另一州销售，且包装无破损的食品生产者和销售者，司法部门无权管理。于是，一部分劣质食品生产者便钻法律的漏洞，在一州生产、加工、包装劣质食品，运送到其他州销售，以逃避州纯净食品法的管制。另一方面，各州纯净食品法在内容上也不统一。芝加哥一家大型的果汁厂厂主希望出台一部全国统一的纯净食品法，这样才会有全国统一的标准。“如果就像现在的情形，每个州有各自的法律，我们不得不在食品包装和说明上采用不同的样式以适应各州法律的要求，这非常复杂而且令人烦恼。”参议员艾伦克兰普顿(Allen Crampton)针对州法给食品生产者带来的麻烦在国会辩论中也提到，“一个食品生产者如果要在全国销售自己的产品，它必须将食品按照各州纯净食品法不同的要求进行包装”。州法五花八门的要求给食品生产者和销售商增加了成本，他们对州法的谴责越来越强烈，迫切需要联邦政府出面对食品市场进行管制。 此外，州法也不能适应国际食品贸易的发展。19世纪中期，欧洲各国相继制定并完善了各自的纯净食品与药品法。1855年左右，法国、西班牙和普鲁士等国相继出台了有关纯净食品的法律。1860年，英国议会通过了食品与药品掺假法，规定“任何销售掺假的不纯净食品或是劣质的危害身体健康的食品皆为非法”。到19世纪80年代后期，以政府的名义监管食品的供给已经成为世界各民族国家的惯例。可是直到zo世纪初，美国还没有一部全国统一的食品与药品管理法来规范出口食品质量，州法对此自然难以有所作为。特别是在美国食品质量低劣的恶名传到欧洲后，德国、法国等国家开始限制或禁止美国加工食品尤其是肉制品登岸。这严重威胁到许多食品出口企业的生存和试图进入食品出口市场的企业的未来。它们乃强烈要求出台一部全国性的食品法，希望能在欧洲食品市场上重塑美国食品工业的形象，维护自身的贸易地位。共2页: 1论文出处(作者):孙超