公路交通基础设施建设模式的思考(压缩版)

公路交通基础设施建设模式的思考作 者：李建勋 作者单位：山西路桥建设集团有限公司转型发展、跨越发展，已经成为山西十二五期间最强的 时代音符。率先转型、率先跨越，也已经成为全省交通运输 行业的共识。今年 6 月初、7 月底，省政府先后组织了省党 政代表团、省属大型企业学习考察团赴江苏、浙江、上海等 东部发达省市，学习取经，招商引资，在全省掀起了学习江 浙沪改革发展先进经验的热潮。在这一背景下，如何认真学 习和借鉴江浙沪等地区在公路交通基础设施建设方面取得 的成功经验，促进全省公路交通行业和公路建设企业率先转 型跨越发展，值得我们深入思考。一、省内外公路交通基础设施主要的建设模式。1981年，广东省向外商集资贷款 1.5亿港元建设广州至 珠海公路，成为公路建设投融资方式改革的先行者。1984年 12 月，国务院第 54 次常务会议制订出台了对二级以上高等 级公路建设实行“贷款修路、收费还贷”的收费公路政策 （2009 年 5 月 1 日国务院取消政府还贷二级公路收费），拓 宽了公路建设融资渠道。我们所讨论的各种公路基础设施建 设模式均建立在这一政策基础上 , 侧重于高速公路和收费 公路。从省内来看，高速公路和收费公路建设采取的建设模式 主要是：由公路交通主管部门统贷统还解决建设资金，组建 具有行政指令性质的建设管理处（指挥部）组织实施工程建 设，工程竣工后，建设管理处就地转为公路运营管理公司， 收取通行费偿还政府贷款。这一模式即为一般的“贷款修路， 收费还贷”模式。进入新世纪以来，省公路交通部门在创新 建设模式方面做出了积极尝试。十二五期间，省交通运输厅 又把“开放投资市场，拓宽融资渠道”列为重要的政策措施， 着力推动公路建设方式和投融资体制改革。从省外来看，以江浙沪为代表的东部发达省份，已经在 公路交通基础设施领域成功实践了 BOT、BT、代建制等建设 模式。以总投资超过 160 亿元的世界最长跨海大桥杭州 湾跨海大桥为例。该项目的建设模式可以简单概括为：由当 地政府与合作投资企业共同投资组建项目公司（其中，民间 资本占到了资本金的 50.26，后由于种种原因下调至 30%）， 项目公司按投资方授权全面负责工程的招投标和建设资金 的筹集，并对大桥的建设和运营进行综合管理和协调，大桥 进入运营期后，由项目公司按照合同约定的 30 年收费年限 和 80 元/辆的收费标准征收通行费，承担债权债务，取得投 资收益。这一模式即为BOT模式。2008年5月1日，杭州湾 跨海大桥建成通车，其融资模式被认为是国内公共基础设施 建设融资的成功范例。此外，厦门、上海、北京等地在推行 公路建设代建制方面也取得了一定成效。二、一般模式与新型模式的异同分析。通过对前述省内外公路基础设施建设模式的比较，我们 可以将其分为两种类型：一种是一般的“贷款修路，收费还 贷”模式，另一种是以BOT、BT和代建制等为主的在公路建 设筹融资、建设组织形式和运营管理方面寻求创新和突破的 新型模式。两种模式的区别主要有以下几个方面：1. 施工组织市场化程度有差异。一般模式下，公路建设 也要按照国家法律和行业有关规定成立项目公司，但在具体 实践中，往往由建设管理处（指挥部）直接组织项目建设， 以政府行为代替企业行为，由此带来诸多弊病。如：在招投 标阶段，业主处于强势地位，参建企业合法权益难以保证； 工程施工阶段，由于工期资金等的制约，业主与施工单位容 易产生矛盾，质量进度难以保证，由此产生的管理漏洞，为 腐败现象滋生提供了土壤。新型模式下，业主、承包商、供 应商的权利义务建立在可操作性更强的法律合同基础上。承 包商作为工程管理的责任主体，责任、权力、利益得到统一， 有利于实现各种生产要素的最优配臵。业主和公路交通主管 部门也能够集中精力进行监督监管，遏制各类不良现象，促 进公路基础设施建设市场的健康发展。2. 资金来源构成有差异。一般模式下，公路建设的项目 资本金、建设资金绝大部分由政府贷款解决，由此造成了沉 重的政府债务负担，甚至出现“以贷还贷”的恶性循环。据 有关研究显示，全国每年公路建设新增债务均保持在 1000 亿元左右，截至 2010 年底全国仅用于高速公路建设的债务 规模就达 11168.11 亿元（2011年6月 27日国家审计署全 国地方政府性债务审计结果）。具体到我省，十二五期间， 全省交通运输固定资产投资规模约 2600亿元，是“十一五” 完成投资的 1.5 倍，其中仅高速公路建设就需要新增投入 2000 亿元。巨大的投资需求造成了政府巨大的资金压力。此 外，宏观经济政策的波动和世界经济后危机时代的到来，也 对基础设施建设投入带来了更多的不稳定因素。在这一背景 下，BOT、BT等新模式中资金来源广、融资渠道宽、投资风 险分散的优势益发突出。在可预见的一个时期， BOT、 BT 等 已经被发达国家发展经验和东部先进地区成功实践所证明 了的建设模式将获得蓬勃的生命力。3.运营管理目标有差异。一般模式下，高速公路和收费 公路进入运营期后，原建设管理处就地转化运营管理公司， 确保公路畅通成为其主要目标和中心任务。管理公司的整个 制度体系、考核标准，乃至管理人员的奖惩任免，均以道路 管养质量为重点。管理公司没有经济自主权。从而，导致其 控制成本实现资源配臵最优化和经济效益最大化的动力不 足。新型模式下，投资者在确保社会公众出行需要的基础上， 追求投资回报最大化，经济效益是其主要目标。因此，提高 管理绩效降低管理成本的内在动力大大增强，经营管理更加 符合市场规律，由此产生的效益又将进一步壮大企业的经济 实力，从而形成良性循环，为公路基础设施建设提供持久稳 定的投资来源。毋庸臵疑，我们所讲的一般意义上的公路建设模式为我 省公路交通事业的腾飞发挥了巨大作用。“太旧精神”和“大 运精神”过去、现在、将来都将是鼓舞我们前进的精神财富 和动力源泉。新形势下，认真学习江浙沪等发达地区的成功 经验，推动我省公路交通事业率先转型跨越发展，就是对这 一精神财富的继承和发扬。三、探索适合我省实际的公路建设新模式。 江浙沪等地区采取的新型公路建设模式中，有 BOT、BT、 代建制等。这些建设模式在实际应用方面仍有一些差别。1.关于 BOT。BOT 是英语 Build （建设）、Operate （运 营）和Transfer （移交）的缩写，即：建设-运营-转让，是 一种国际间广为采用的政府利用非政府投资的融资模式，上 世纪 90 年代进入我国。国内基础设施建设领域采取这一模 式的多为东部发达省份。主要原因是，改革开放以来，江浙 沪地区民营经济发展迅速，民间资本已经成为经济建设的一 支重要力量。民营企业在发展规模、经济实力、经营水平方 面已经达到了较为先进的水平，具备单独或者联合开展 BOT 项目的实力。省内在晋侯高速公路翼（城）侯（马）段采取 过 BOT 模式，由中国交通建设集团主要出资建设，已于 2007 年 10 月竣工。2关于BT。BT模式是BOT模式的一种变形，是Build （建设）和Transfer （转让）两个英文单词的缩写。BT模 式一般具有以下特点：一是 BT 是一种投资方式，不是招标的方式，更不是直 接发包的方式。这一点明显区别于BOT模式，有利于大规模 公路基础设施建设的顺利开展。二是BT项目筹资渠道广、形式多样。BT项目利用的是 非政府资金。所谓非政府资金，是指不由政府直接投入而由 建筑商自己筹集的资金，这种资金既可以是自有资金也可以 是其他渠道获得的资金，既可以是外资也可以是内资，既可 以是国有经济的资金也可以是民营经济的资金。三是项目的投资者和建设者是同一主体，均为建筑商。 建筑商是国际通行提法，通常指我们所说的施工单位。这是 因为，如果业主把项目交给投资商，再由投资商发包给建筑 商，那么项目的建设成本将会加大，政府的回购价将会更高。 并且，多一个环节就意味着建设周期将会更长。四是 BT 项目在规定的时间建成后立即有偿转让。这是 BT模式与BOT模式最大的区别。BT项目建成后，投资者要 将项目有偿转让给政府，以尽快收回投资并赚取一定的利润；而BOT项目建成后，投资者要通过一个固定的期限进行经营，以收回投资并赚取一定的利润，收费期满后将项目无 偿转让给政府。3.关于代建制和总承包。代建制是指一种政府投资的代 理方式。实行代建制的工程项目必须得到发改委的批准，并 且发改委要全面监管代建制的实施，因而代建制的实施条件 和程序较为苛刻。实施总承包的工程项目对施工企业的资质 等级、经济实力、勘察设计能力、科技进步水平等要求均较 为严格。由于这两种建设模式对企业融资均没有强制要求， 所以对这两种模式不做过多讨论。通过比较，我们不难发现， BOT 模式之所以在江浙沪等 地区能够得以快速发展，首先得益于其雄厚的民间资本，其 次得益于相对较为成熟和超前的市场环境。2003年2月，建 设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导 意见（建市200330 号文）出台后， BT 模式在全国公路交 通基础设施建设领域得到了迅速推广。此后，虽然产生了一 些争论，但总体上仍处于健康发展状态，并产生了一些成功 实践的实例。如：贵州毕威高速公路、重庆市成青旅游快速 通道温江段、河南焦作至桐柏高速公路巩（义）登（封）段 等。省内，也在推进 BT 模式方面做出了积极努力，拟建的 西纵高速公路右玉至平鲁段等 11 条高速公路项目建设将采 取BOT或BT模式。BT 模式运作公路基础设施建设的明显优势在于：一是缓 解经济欠发达的中西部地区基础设施建设资金等不足的困 难；二是激发社会资本对基础建设的投资热情，降低政府投 资风险；三是利于大量项目同时上马，发挥规模效益；四是 使交通主管部门从直接管理建设项目的事务性工作中解脱 出来，集中精力加监督监管；五是避免了施工企业巨额投入 无法收回的风险，利于企业发展和社会稳定。十二五期间，我省交通运输行业面临的转型跨越发展任 务仍十分艰巨。当前形势下，立足行业发展和省内公路施工 企业实际，大面积采用 BT 模式推进公路交通基础设施建设 将是一个比较合理的选择。随着全省经济社会的快速发展和 行业市场的进一步成熟规范，在一些经济发展较好的地区和 车流量比较集中的路段也可以采取 BOT 模式。此次省属企业 赴江浙沪考察期间，签署了一批招商引资合作协议。从引资 额度来看，包括现代物流业在内的整个省内交通运输业达成 的投资意向仅 30 余亿元。这表明，山西公路交通建设企业 “走出去、引进来”的空间还很大。袁纯清书记在全省领导 干部大会上指出，“在发展理念、发展速度、发展模式上不 停歇地解放思想， 以人一之我百之，人十之我千之的精 神，敢于背水一战、跨越发展”。或许，这正是对全省公路 交通行业率先转型、率先跨越的最好注解。