浅析环境规划与管理

浅析环境规划与管理摘要：随着我国经济的快速发展 ,由此产生的环境问题也日益凸显。处理这些环境 问题需要大 量的人力财力,已经成为制 约经济社 会可持续发展的瓶 颈。因此 ,完善我国 的环境管理体系 ,提高环境管理水平已经成为经济社会可持续发展的迫切需要。文章主 要从环境 规划与管 理两个 角 度进行分 析说明， 了解环 境 管理相关 概念， 分析环境 规 划 特点，提 出我国环 境管理 存 在的问题 ，最后给出对于 我国环境管 理的建议 ，文章 主 旨 在于为环境保护提供切实可行的方向。关键词：环境管理；环境规划；生态规律；问题； 建议1、环境管理相关概念1974年,联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)联合召开“资 源利 用、环境与发展战略方针” 专题讨论会 , 提出协调环境与发展目标的方法就是环境管理。 环境管理 的概念也 首次被 正式提出。 环境管理 定义为 ，依据国家 的环境政 策、法 规和 标准，从 环境与发 展综合决策入手，运用各种 管理手段，调控人们的各种 行为，限制 人类损害 环境质量 的活动以维护区域 正常的环 境秩序和环境安全 ，实现区 域社会可持 续发展的行为总体。我国学者叶文虎认为 :环境管理是通过对人们自身思想观念和行为 进行调整 , 以求达到人类社会发展与自然环境的承载能力相协调。现阶段,环境管理主要是运用行政 、法律、经济、教育和科学 技术手段 ,协调社会 经济发展同环境保护之间的关系 , 处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问 题的相互关 系,使社会经 济发展在满足 人们物质 和文化生活需要的 同时,防治环境污染 和维护生态平衡。它主要包括三方面的内容:环境计划的管理、环境质量的管理和环境技术的管理 , 涉及到多种环境要素和多个部门 , 具有高度的综合性。2、环境规划特点由于环境规划的相对独立性，因而具有鲜明的特点：2.1、综合性环境规划集经 济、社会和自然环 境三大系 统于一体，是一项复杂的系 统工程；环 境规划又是生态经济学、人类生态学、环境化学、环境物理学、环境工程、环境经济、 环境法学 以及系统 工程等 多种学科知 识、理论 和技术 的综合运用 ，因而其 学科综 合性 亦强。2.2 、整体性和地域性环境规划既体现国家或地域环境生态的整体性，又体现环境与经济、社会的整体 性，同时 具有很大 的地域 差 异性，即 体现地域 的自然 、 地理、经 济、社会 等特殊 性， 因而是整体性和地域性的有机结合。2.3、目的性和目标性目标选择是规 划的核 心。规划的 目的一般 具有如 下特点：预 见性和长 期性， 即着 眼于未来、长远，根据未来作安排；宏观指导性，即具有普遍指导意义，相对稳定性， 即在规划 期间不致 大起大 落 ；全面性 ，体现整 体利益 与 局部利益 、长期利 益与近 期利 益的协调以及各种利害关系的平衡；可分解性，即可分解实施。2.4 可操作性这是规划生命力的主要标志。可操作性具体 体现在首 先目标可行，即符合经济和 技术支撑 能力，经 过努力 可 以达到且 环境规划 目标能 被 分解成任 务，并且 均能分 解给 具体的承 担者，而 承担者 亦 有完成任 务的能力 ；其次 是 方案具体 而有弹性 ，即方 案建 立在可行 性基础上 ，便于 实 施并且留 有余地； 措施落 实 ，最重要 的是资金 和工程 配套 措施的落 实，并 与 其他建 设规划相匹 配，与现 行管理 制度和管理 方法相结 合，能 够 运 用法律的、经济的和行政的手段保证和促进规 划目标的实现，特 别是能运用目前行之 有效的三 项政策和 五项制 度对规划实 施监督检 查，促 进其落实与 实施；再 者应充 分估 计科技进 步带来的 环境效 益，保证目 标的先进 性；同 时环境规划 应与经济 社会发 展规 划紧密结合，以便于纳入国民经济计划中。3、我国环境管理存在的问题虽然我国 的环境 管理取 得了很大的进 步,但是随 着社会 经济的发 展,环境问 题也变 得更为复杂、严峻。在处理这些更复杂的环境问题 ,现阶段的环境管理体制仍然存在一 些问题 ,需要进一步完善。3.1 环境管理机构的设置不够健全、完善环境问题 具有很 强的地 域空间整体性 ,不受行政 区界线 的限制 ,如酸雨、流 域水污 染、沙尘暴 等均为跨 行政区 域的 ,然而现阶 段我国的 环境管理还停 留在地方 各自为 政, 缺乏统一 管理的阶 段。由 于地方政府 作为“经 济人” 往往表现为 把本行政 区的环 境成 本外部化的机会主义倾向,这种倾向使地方政府在处理跨行政区域的环境问题时容易 陷入囚徒困境。因此 ,建立区域性和流域性环境管理机构已经刻不容缓。虽然环保部成 立了华南、华东、东北、西南、西北和华北六大环保督察中心 ,负责承办跨省域和流域 的重大环境纠纷的协调处理工作 ,但是其并没有得到充分的立法支持和财政支持。而对 各大水系,只有水利部成 立了黄河水利 委员会和 长江水 利委员会 ,负责跨省的水 资源调 配和工程建设 ,环保部则没有专门的环保机构对黄河、长江等水系的污染事件就行管理 和防治。3.2 环境管理成本高、资金不足目 前 ,我国环 境管理 实行的 是政府直 控型政 策 ,存在的 问题表现 在环境 管理政 策实 施成本高 ,而环保部门无力来承担。环境管理成本主要包括组建机构、增加人员、购买装备、上下联络、左右协调、开展监测、法律诉讼等 ,这些成本大部分都落在承担环境 政策职能的 环保部门 身上,由于各级环 保部门规 模和经 费是十分有 限的,所以面 对大量 违反环保法律法规的企业或对象,环保部门无法长期有效监管,由于这个特征,我国环 境政策需要耗费较多的财政资源 ,这与十分有限的财政支持能力形成突出矛盾。以有限 的政府力量监督数量庞大的污染行为,必然力不从心。3.3 环境法律体系不健全我国的环境法律体系包括自然资源归属、环境污染预防、环境资 源利用规划、环 境影响评价以及跨区域环境纠纷管辖及解决等内容,体现了预防、管理、监督、救济的法律控制思 维,但却散见 于不同的环境 法律法规 之中,且在具体控 制制度方 面存在 诸多 缺陷,导致实施 效果欠佳 。同时,我国现行 环境法律 体系只粗略规 定了地方 政府对 当地 环境负责 ,而具体到如何负责、 负责到何种程度、 失职后承担何种责任则没有明文规定。 这种情况极易造成地方政府环保工作的缺位与机会主义行为。4、对于我国环境管理的建议通过分析我国环境管理现状及其存在问题，根据我国国情，提出几点建议。4.1 健全环境管理机构设置高规格、高权威的环境管理机构并配置高规格、高权威的专门性协调和咨询 机构 ,明确协调的范围、具体内容和工作程序等。设置独立的政府环保部门, 健全环保部门的内设机构 ,要与环保部的设置对口 ,以确保政令畅通 ,提高工作效率。合理界定环 境管理部门与政府其他职能部门之间的关系,明确政府各职能部门在环境管理方面的职责、职能与职权 ,从而使环境管理协调、统一、高效。实行环境保护部门垂直管理,克服中央环境政策和目标在地方政府实行时的扭曲。另外,建立跨区域环境管理机构 ,负责跨省区和流域的环境事物 ,同时加强环境管理的国际合作机制的建设。4.2 完善环境保护法律体系以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范 , 尤其要 明确区域环境保护督察机构与环保部和各职能机构及各省级环保部门的关系,进一 步明确区域环境保护督察机构的执法权 ,以使其工作能合法有效地开展。针对目前环保执 法不严 ,违法不究 ,行政干预环保执法的现象 ,要加强执法监督和监察工作 ,可实行环境 稽查制度 ,规范执法行为 ,提高执法效果 ,对原有的环境管理制度之间 ,需加以改革和完 善。4.3 完善现行官员政绩考核体系官员政绩考核指标对地方官员行为具有极强的导向作用,通过完善官员考核体系 ,可以改变地方官员的效用函数 ,进而影响地方官员行为。目前的领导干部政绩考核体系 过于依赖GDP增长,而GDP增长只是一个数量概念，无法代表经济增长的质量，盲目追求 GDP 增长会引发不及资源环境成本的破坏式经济发展。因此 , 应进一步建立健全综合的 领导干部考核机制 ， 建立一套考核地方政府的环境指标体系 ， 以此作为考核地方官员政 绩的重要内容。现阶段 ， 此方面的一个重要举措是国务院批准了 “十一五”主要污染 物总量减排考核办法 ， 将减排指标跟地方官员的政绩直接挂钩。4.4 建立环境管理公众参与机制我国环境政策的发展方向应是根据市场经济发展的逻辑 ， 把政府直控型环境政策 转变为社会参与型环境政策。需要大量政府力量以外的社会实体从事环境监督和制约 工作 ， 这些实体可以是盈利性企业、非盈利组织和公民个人 。我国的环境政策特别是环 境法律 ， 要在强调公民应该承担环境保护责任的同时 ， 扩大他们享有的环境权益 ， 具体 而言主要包括知情权、监督权、索赔权、议事权等 ， 通过责权利的规定来激励公众对污 染环境的行为进行监督和制约 ， 以此鼓励群众关心环保、参与环保 ， 使公众参与成为环 境保护的一种基本力量。5结语近十几年来 ， 环境管理的观念与模式不断地得到发展与创新 ， 污染预防、清洁生产、 生态工业园的发展 ， 为从根本上解决环境问题提供了越来越多的可能。但是多年来形成 的以末端治 理为主的 管理方 式， 仍然是我国 环境管理 的主要方式 ， 其种 种弊端仍 然不可 避免， 这也是我 国生态环 境和环境保护 工作面对 巨大压 力的原因之 一。因此 ， 如何尽快 地转变传统 的环境管理思想和模式，找出适应我国的 有效的环境保 护与管理模式，是一 项迫切而有重要现实意义的工作。参考文献1 叶文虎 .环境管理学 .高等教育出版社 ， 2000:12.2 徐长久，万玉山，冯俊生，李定龙。我国环境规划现状及存在问题分析J。 煤炭技术， 2007 ，（3）3 林巍。环境规划与管理中冲突的分析与处理的研究 J 。给水排水， 1996 ， （4）4 白永秀，李 伟.我国环境管理体制改革3 年回顾 .中国城市经济 .2009， （1）：24-29.5 饶炳秋。浅谈环境规划J。环境，2006，（ S2）6 莫创荣， 张世喜， 陈新庚.我国环境管理中 经济手段的应用现状 和发展对 策. 环境保护科学 .2005，31（5） ：26-29.