农业补贴政策的国际比较及启示

农业补贴政策的国际比较及启示孟 艳农业补贴是世界上许多国家农业政策体系中最主要、最常用的工具，各国农业补贴的政策目标、具体方式、规模水平存在诸多差异。本文运用经合组织提供的分类标准和最新统计数据对中国、巴西、美国、欧盟、日本、韩国的农业补贴状况进行比较分析， 本文涉及的数据全部来源于OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.研究发达国家农业补贴政策的发展轨迹和基本规律，并结合我国“三农”发展的现实需求，探讨国际实践经验对优化我国农业补贴政策的启示。一、各国农业补贴规模与结构的量化分析经过多年的持续改革和调整，世界各国基本上都形成了一套综合性的农业补贴政策体系，包含多种类型的补贴方式。为测度和评估农业补贴水平及政策效果，经合组织（OECD）构建了农业生产者补贴(PSE)、消费者补贴(CSE)、一般服务补贴( GSSE)、总补贴( TSE)等一系列指标体系。农业生产者补贴是各种农业政策措施引起的纳税人和消费者转移给农业生产者的货币价值；与之相关的指标农业生产者补贴百分比（PSE），是指向农业生产者转移的货币量占农业生产者总收入的比例。消费者补贴是各种农业政策向消费者转移的货币价值，该指标通常为负，因为政府实施农产品市场价格支持措施带来的税收效应通常大于政府发放给消费者的食品补贴。一般服务补贴是指为面向整个农业部门的服务项目所提供的补贴，包括研发、培训、基础设施、营销和推广、公共储备、金融服务等方面的补贴。总补贴是农业生产者补贴、消费者补贴、一般服务补贴三者之和。其中，PSE是衡量农业补贴规模的最重要的指标，它主要来源于预算转移补贴（Budgetary transfer）、市场价格支持（Market Price Support，MPS）、税收减免（Revenue forgone）。PSE分为市场价格支持和直接补贴两大类型。直接补贴分为挂钩直接补贴与非挂钩直接补贴。非挂钩直接补贴是指与农产品价格、产量、耕种面积、投入品使用、经营收入等不挂钩的直接补贴，又称脱钩补贴。MPS被认为对扭曲农产品生产和贸易具有扭曲效应，已被WTO列为“黄箱”类措施，需要加以限制和削减。直接补贴比MPS的市场扭曲效应要低, 收入转移效率更高, 尤其当直接补贴同农业生产经营目标脱钩之后，扭曲效应更低。（一）经合组织国家生产者补贴的总体水平80年代以来，OECD 国家向农业生产者转移的货币量处于相对平稳的状态，每年都在2000亿美元以上，但是，农业生产者补贴占农民总收入的比重已从80年代的37的水平下降到23（见表1），农民收入对政府支持措施的依赖程度呈下降趋势。2010年，OECD国家PSE的总规模高达2270亿美元，该水平远远高于发展中国家。表1 OECD国家生产者补贴的总体情况年份PSEPSE198688年2400亿美元37199698年2470亿美元30200608年2610亿美元23在PSE的主要来源中，MPS一直是最大的构成部分。198688年，MPS约为1834亿美元, 占PSE的77%，2008年，MPS的占比已经逐步下降，但仍占50以上。在PSE的主要类型中，具有扭曲效应的补贴（包括市场价格支持和与现期生产经营活动挂钩的直接补贴）已经从80年代中期的85下降到200608年的56。基于非现期参数的直接补贴所占比重由80年代中期的2上升到200608年的22，总体上，OECD国家农业补贴政策的变化让农民在生产方面具有了更多的选择权。（二）各国生产者补贴状况的量化比较根据表2数据，发达国家农业补贴指标普遍具有三个变化趋势：一是生产者补贴占农民总收入的比例呈下降趋势；二是生产者补贴中扭曲性措施所占比重呈下降趋势；三是农业总补贴占GDP的比重呈下降趋势。这些变化趋势实际上反映了20世纪90年代以后发达国家农业补贴政策的改革取向，即逐步减少对农业生产和价格的直接干预，更加注重提高农民收入，提升农业生产的可持续性和长期竞争力。同时，由于发达国家已经拥有非常发达的农业生产能力，在世界粮食市场上处于优势地位，因此，发达国家对农业的支持力度比以往有所下降。但是，即使采用当前的总补贴水平来衡量，发达国家对农业的补贴力度仍然大于发展中国家。从国别角度比较，发达国家农业补贴的结构差异非常大，例如，美国、欧盟、日本、韩国生产者补贴中扭曲性措施所占的比重分别为21、29、87、90，这表明，这些国家都进行了削减价格支持措施的改革，但改革的力度显然不同，对于农业资源相对稀缺的国家而言，价格补贴仍然保持绝对主导的地位。加入发展中国家进行比较分析，从发展阶段来看，发展中国家农业补贴政策仍处于初期阶段，主要是改变过去采用工农价格剪刀差支持工业化的作法，逐步提高农业补贴在农民总收入的比重。例如，巴西在199597年仍处于农业支持工业的发展阶段，生产者补贴占农民总收入的比重为3。经过90年代中期以来十多年的发展，生产者补贴占农民总收入的比重提高到5，中国当前的水平为11，远远低于欧盟、韩国、日本的水平。目前，发展中国家农业补贴的方式也比较多样化，价格支持等扭曲性措施所占的比重高于欧美国家，但远低于日本和韩国。巴西的价格支持措施通常以地区为目标导向，主要支持小型农户以及远离消费市场和港口的农场。巴西农业补贴措施的一个突出特征是存在非常广泛的信贷支持措施，在信贷市场上，政府通过利率补贴和信贷干预措施支持农业，要求银行至少把活期存款的29用于发放农业贷款。在中国的农业生产者补贴来源中，纳税人提供的转移稳步提高，消费者提供的转移波动非常大，2008年，由于国际粮价上涨在国内的不完全传导等因素，价格支持措施变为负值，但总体上，价格支持措施呈上升趋势，预算提供的补贴主要采取了直接补贴的形式，有利于增加农民收入。表2 代表性国家农业补贴指标的量化比较国家时期%PSEPSE中的扭曲措施占比GSSE/TSETSE/GDP美国19868822%55%23%1.3%19959712%59%-0.9%2008109%21%37%0.8%欧盟19868839%92%-2.5%19959734%63%-1.5%20081022%29%11%0.8%日本1986886495%-2.4%1995975898%-1.8%2008104987%17%1.1%韩国19868870%99%-9.2%19959767%96%-4.9%20081047%90%14%2.2%中国198688-%-1995973%59%-1.5%20081011%51%23%2.3%巴西198688-%199597-3%-0.18%2008105%58%22%0.55%二、发达国家农业补贴政策的发展轨迹和特征各国农业补贴状况的巨大差异，与经济发展水平、农业自然资源、农业补贴政策等因素密切相关，尤其是农业补贴政策的差异和变化直接决定了各国农业补贴的规模和结构。从各国农业补贴政策的历史进程来看，越是经济发达的国家，对农业部门实施保护和补贴政策的时间越早。欧美国家实施农业补贴的时间至少可以追溯到20世纪30年代，日韩等国在60、70年代开始实施农业补贴政策，中国、巴西等发展中国家在90年代才开始实施农业补贴政策，因此，发达国家的农业补贴政策通常比发展中国家更为完善和系统。研究发达国家农业补贴政策的发展轨迹和影响因素，对于理解各国农业补贴政策的差异、探讨发展中国家农业补贴政策的改革取向具有启发意义。根据农业补贴目标和方式的变化，发达国家农业补贴政策的演化过程可划分为两个阶段： （一）20世纪90年代以前价格补贴为主导的农业补贴政策 从20世纪30年代开始，发达经济国家先后建立了以价格支持为主导的农业补贴政策体系，所谓价格支持政策是指政府将农产品维持在一定价格或价格水平上的政策，该政策体系的目标主要是保护农业利润，促进粮食生产，市场价格支持补贴(MPS)是农业补贴的主要类型。 早在30年代的新政时期，美国就通过一系列的农业立法给予农场主各种优惠，通过价格支持和生产控制方式来缓解农产品过剩的问题，保证农业稳定发展。二战后，美国政府对农业生产和流通领域的干预进一步加强，政府对小麦、玉米等多数粮食作物以及棉花、羊毛、牛奶等农畜产品长期实行价格支持政策。19801983年，美国农业部每年用于价格支持及其有关项目的开支平均高达77.6亿美元，相当于同一时期农场总收入的49。长期稳定的价格支持措施保证了美国农业生产的平稳增长，对美国逐步确立农业强国和世界第一出口大国的地位发挥了重要作用。二战后，欧洲经济受到严重伤害，农业生产力大幅倒退，粮食不能自给自足，为了保护和支持农业发展，1962年，欧盟开始实施共同农业政策，该政策的核心是价格支持制度，通过价格补贴、出口补贴等补贴措施刺激农业扩大生产。欧盟共同农业政策极大地促进了农业生产，60年代末期，欧盟诸国农业生产迅速恢复，农业生产力大幅度提高，主要农产品也供过于求，70年代到80年代，欧盟开始向其它国家出口粮食等农产品。日本、韩国和我国台湾地区也分别于20世纪50年代、70年代建立了以价格补贴为核心的农业支持政策体系，例如，日本对大部分农产品都设置了不同形式和不同标准的价格补贴，大米作为日本的主食，所得到的价格补贴所占份额最大，基本占到对全部农产品价格补贴的70%以上，政府给予农户高额的种米补贴与市场上大米的销售价格甚至形成了购销倒挂。日本政府对农业生产实施的保护政策和投入的大量补贴收到了明显效果，有效地稳定了国内粮食供应，从20世纪60年代末起，日本不仅实现了大米自给，而且还出现了剩余，长期保持着大量库存。而且，在农业保护政策的支持下，到70年代中期，日本已基本完成农业现代化。（二）20世纪90年代以后直接补贴比例不断提高的农业补贴政策如前所述，以价格支持为主的农业补贴政策对于保护农业生产的积极性，提高农业生产力、保障粮食安全等都发挥了显著成效，但也带来了沉重的财政负担，例如，1960年日本政府用于农业补贴的预算仅1370亿日元，到1980年则达到3.09万亿日元。同时，以价格支持为核心的直接农业补贴政策还在不同程度上扭曲了农业生产和贸易活动，农产品贸易摩擦不断。20世纪80年代后期，欧美等发达国家粮食过剩问题日益突出，世界农产品市场贸易摩擦日益严重。为了纠正农业生产和贸易的扭曲状况，始于1986年的乌拉圭回合多边贸易谈判达成农产品协定，要求成员国逐步实质性削减农业支持和保护政策，建立一个以市场为导向的农产品贸易体制。同期，随着农产品供给问题的解决，发达国家农业政策的目标转向维护农民收入稳定。这样，在国际规则约束和国内改革需求的共同推动下，从20世纪90年代起，发达经济体开始对农业补贴政策进行改革，逐步减少了通过农业补贴对主要农产品在生产领域和价格领域的直接干预，开始向以市场化为导向的农业补贴政策转变。目前，主要发达国家正处于新一轮农业补贴政策改革之中，要逐步由价格支持向直接补贴转型；在直接补贴中不断降低挂钩补贴比例，另外，农业补贴政策也开始逐步向“绿箱”政策演化，重视能够优化农业生产结构的补贴和能够改善宏观生态环境的补贴。发达国家农业补贴政策改革的主要特征有：第一，逐步从价格支持向直接增加农民收入的补贴转型，从而减少直接价格补贴政策对农产品市场供求的扭曲效应以及带来的社会资源配置效率的损失。例如，1992年，欧盟共同农业政策大幅削减价格支持措施，使农产品价格更加接近世界市场价格，对谷物的价格支持措施减少了45，在削减价格补贴的同时，通过增加直接收入补贴给予农民补偿。美国从实施1985年农业法案开始逐步削减价格支持措施，1996年农业法案实施以后改革步伐迅速加快，采用了生产灵活性合同补贴的方式来代替以前长期实行的主要农产品价格差价补贴，2002年，美国政府又用固定比例直接补贴的方式代替了前期的生产灵活性合同补贴。第二，补贴重点从农产品转向农业生产要素，注重提高农业生产能力。虽然发达国家的农业生产能力已居于世界前列，但为了保持农业的可持续发展和领先地位，各国政府仍非常重视在农业生产要素领域的投入。例如，美国为了使农民有能力购置生产资料及最新式的农业机械以提高农业劳动生产率，20世纪50年代以来一直向农业生产者提供低息贷款。另外，为了提高农业科学的研究水平，美国政府决定从2002年起的6年内，增加13亿美元用于农业科学技术的研发。第三，高度重视环境保护和食品安全。例如，欧盟2003年6月正式确定了农业补贴与环境保护完全挂钩的最新的农业补贴政策，从而使环境保护成为农业补贴政策的核心，目前，欧盟仍在实施的农业补贴措施中的很大一部分都是以环境保护和食品安全为目的的。第四，价格补贴一直发挥基础性作用，在重点产品领域和农业资源相对不充裕的国家，价格支持补贴仍然处于主导地位。发达国家始终没有放弃价格支持措施。美国的营销贷款支持、欧盟的干预价格、韩国的政府收购价格等形式上虽然存在不同，其实都是政府对农产品设定最低保护价的不同方式，并且价格补贴一直是各国农业补贴政策体系的核心。第五，由对农业生产的补贴向构建宜居环境、实现农村地区全面发展的方向发展。欧盟制定的 2000年欧盟议程中，提出要建设多功能新农村，农村要从农产品的生产地转变成为集居住、疗养、观光旅游和休闲的综合性场所。为此，欧盟政府要加大对农村基础设施的建设和补贴，对自然环境恶劣的农村进行专项补贴或整改。概括而言，20世纪90年代以来，在世界贸易组织倡导下，发达国家农业补贴从价格补贴转向有挂钩的直接补贴，再从有挂钩的直接补贴转向脱钩补贴，这也成为国际范围内农业补贴政策改革的共同方向，但是，由于经济发展水平和农业先天条件的差异，各国改革的速度和程度并不同步，世界各国农业补贴政策和状况仍然是多样化的。三、发达国家农业补贴政策变迁对我国的启示我国是农业大国，农业从业人口占到总人口的一半以上，促进农业发展和保护农民利益是关系国计民生的重大任务。近年来，财政对农业补贴的投入力度不断加强，对农业增产和农民增收都发挥了积极作用，但是，我国农业补贴的规模和政策安排仍然处于初级阶段，发达国家农业补贴政策的现状和发展轨迹对我国具有如下启示：1农业补贴水平与经济发达程度成正比例，应进一步提高我国农业补贴总水平对农业进行补贴需要以经济实力作为保障，发达国家农业补贴的历史非常悠久，补贴水平的下降是农业发展到生产过剩阶段之后才出现的，而且即使经过多年的逐步下调，总体补贴水平仍然高于发展中国家。我国农业补贴政策起步晚，对农业的汲取转向对农业的给予落后于发达国家数十年，目前，农业补贴水平（PSE）仅是欧盟的一半、日本和韩国的五分之一，因此，我国需要正视农业生产能力落后的现实国情，在遵守国际规则的同时，大力强化农业补贴政策体系，逐步提高农业补贴的规模。 2农产品属于战略品，发达国家农业补贴政策始终重视保护和提高农业生产力，我国农业补贴政策需要向农业现代化目标倾斜20世纪90年代以前，发达国家农业补贴的主要目标是保障农产品的供给能力，通过价格补贴引导农民扩大生产能力，当供给能力出现过剩以后，农业补贴政策对农业生产能力的支持重点由“量”向“质”转化，转向补贴农业生产要素，包括土地、农业生产基础设施、农业机械、农业科技、农业人才培养等领域，提高农业生产的技术含量、应变能力和现代化水平。我国要实现从农业大国向农业强国的跃升，在农业补贴政策方面需要向农业现代化目标倾斜，增加向农业大户、农业大省、农业大垦区的补贴投入力度，注重发挥农业生产的规模效应，进一步提升我国农业生产的效率和发展后劲。3、重视发挥价格支持措施的作用，保护农民利益，调动农业生产的积极性价格支持和直接补贴都有稳定粮食供给和增加农民收入的功能，但价格支持侧重于稳定供给，直接补贴侧重于增加收入，在多大程度上使用价格支持和直接补贴, 取决于一国的所处的经济发展阶段和政策目标。90年代以前，发达国家农业补贴政策普遍以价格支持措施为主导，90年代推行市场化导向的农业补贴政策改革以后，处于工业化后期的发达国家，仍然实施工业反哺农业，城市支持乡村的农业补贴政策，在欧美等农业资源丰富的国家，价格支持措施比例大大下降，仍然发挥基础性作用，而在日韩等农业资源相对缺乏的国家则坚持把价格支持措施作为主导，价格支持措施的补贴力度远远高于我国目前的水平。因此，为继续稳定农产品供给，调动农业生产的积极性，我国需要进一步重视发挥价格支持措施的作用，借鉴美国、欧盟、日本等国家的经验，对农产品的销售价格、生产成本、投入品价格统筹比较，保持工农产品之间具有合适的比价，通盘考虑农产品生产者与消费者之间的利益平衡。4、补贴方式需要与补贴目标和基本国情相协调，不断优化直接补贴的政策效力和政策导向发达国家农业补贴政策的重点目标已经从保障供给转向增加农民收入，在补贴方式上更多采取直接补贴方式，世界贸易组织提出的农业补贴国际规则也将与环境保护、生产质量等挂钩的直接补贴以及为了保障农民生活的非挂钩直接补贴等列入“绿箱”范围，倡导各国更多采用直接补贴尤其是非挂钩直接补贴。因此，国际规则更贴近于发达国家的农业发展状况和需求，对于发展中国家是否适用则需要分析具体的基本国情，实施与基本国情相宜的目标和补贴方式。我国现行农业补贴政策兼有保障供给和增加农民收入的双重目标。近年来，直接补贴增长迅速，但我国农业人口远远多于发达国家，而且作为发展中国家，财力相对有限，因此，通过直接补贴方式提高农民收入将是一个长期的渐进过程，现阶段，为避免财政资金投入的过于分散化，建议归并直接补贴的种类，使直接补贴的目标相对集中，以更好地发挥政策效力。OECD在2011年农业政策监测和评估报告中指出，中国相当高比例的预算转移被用于提供更低的农业投入品，包括化肥，这类补贴方式对环境具有副作用，建议减少这类补贴。其实，发达国家在这方面有过历史的教训，二战后，为了提高主要农产品的产量，缓解粮食不能自给自足的危机，欧盟的前身欧共体各国开始实施集约化生产方式，在集中大量土地通过机械化方式提高效率外，为提高产量、减少病虫害，在农业生产过程中大量使用化肥、杀虫剂、除草剂等，这些措施虽然迅速解决了欧洲粮食短缺问题，却对环境造成了重大影响。目前，环保已成为发达国家农业补贴政策的重要挂钩指标，还建立了专门的生态补贴。为实现农业可持续发展，我国可以适当增加与环保目标直接挂钩的补贴方式，引导农民更多使用有机肥料、生物农药和机械除草，减少化肥、农药和除草剂在农产品的残留，减少环境污染，提高农产品质量。5、构建系统化的农业补贴体系，不断提高一般服务补贴的投入规模目前，发达国家农业补贴政策体系既包括稳定产量、支持农民收入等传统目标，也包括保证食品安全和营养、鼓励环境保护和支持乡村发展等现代目标，为满足这些多元化的目标，不仅需要价格支持措施、收入补贴等传统补贴方式，还需要不断创新补贴方式，更多采取生态补贴、环保补贴以及一般服务补贴。发达国家的一般服务补贴涉及农业基础设施投资、农业科研教育和推广、农业信息服务、金融信贷支持、农业保险支持等方式，例如，美国作为世界上最大的农产品出口国，它对于一般服务补贴的投入比例高达农业总补贴的37。巴西等发展中国家也实施了具有广泛影响力的农业信贷政策。今后，我国需要继续提高对农业基础设施投资、农业科研教育和推广、农业信息服务、金融信贷支持、农业保险支持、农村环境保护等领域的补贴水平，形成系统化的农业补贴政策体系，为全面提升农业生产效率和农村发展能力创造良好的条件。主要参考文献：1. 姜亦华，“美、欧、日的农业补贴及其启示”，世界经济与政治论坛，2002年第6期。2. 朱满德、刘超，“经济发展与农业补贴政策调整日韩模式的经验”，价格理论与实践，2011年第1期。3. OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.4. OECD (2010), OECDs Producer Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support (The PSE Manual), www.oecd.org/dataoecd/52/5/46193164.pdf.5. OECD (2009), Agricultural Support: How Is It Measured and What Does It Mean? www.oecd.org/dataoecd/23/7/44924550.pdf.10