案例20义务教育财政支出绩效评价

中国义务教育支出绩效试点评价结果分析报告义务教育财政支出绩效评价，简称义务教育绩效评价，是政府和财政部门根 据“花钱买效果”的预算观,按绩效指标和程序,对义务教育支出的业绩和效果进 行评议和估价的制度。通过评价，有利于摸清地区义务教育“家底”，总结办学 经验，为政府提供均衡发展义务教育的财政政策参考。在财政部、教育部的支持下,我中心于 2005-2007 年开展了对全国四个地区、 江苏省和上海浦东新区等三次绩效评价试点，形成了比较完整的义务教育绩效指 标体系和评价方法，绩效评价的范围也从义务教育延伸到高等教育和职业教育。按内容，报告分为三部分，第一部分介绍义务教育绩效评价的目的和方法， 第二部分介绍三次评价的主要结果，第三部分讨论存在的问题及困难。一、教育绩效评价的目的和指标框架（一）义务教育支出绩效评价的目的资金是办好义务教育的基本条件。中国是穷国，却办了世界上最大的教育， 这就注定了资金将是制约义务教育的基本因素。义务教育法规定了教育是地方政 府的职能，80 年代以来，围绕着教育的办学体制和经费，国家进行了由民办转 公办、由乡级办学到以县为主的转变；在农村义务教育经费上，由农民分担到主 要由乡级政府负担，再到县级办学，中央、省、县三级分担经费、增长部分主要 由中央、省承担的转变。随着 2005 年农村义务教育由缴费制变为免费制，我们 用 30 年时间完成了西方需要 120-150 年，韩国也花了 50 年才完成的义务教育免 费制改革，这不能不说是一个奇迹。目的决定方法。由于教育绩效评价在中国刚起步，指标建设处于探索阶段， 为此，我们将评价目的规定为：1摸清中国义务教育支出与业绩现状随着政府对义务教育拨款逐年加大，产生了两个问题：1.政府对义务教育拨 款的持续增长，究竟是基于道义责任，还是为获得某种效果？若是后者，则需要 回答：政府拨款的效果是什么？它们与政府拨款相比是否值得？2.东部和城市地 区的财力相对充裕，教育经费较充足。他们的教育新增财力除用于硬件外，究竟 能多大程度上改善学校的教育业绩？换言之，我国教育是否存在着教育资金的边 际效用递减规律？义务教育法规定的教育拨款增长应与财政支出增长挂钩，并超 过财政支出增长的政策，对他们是否适用？由于部门预算对学校采用的是“教师工资+学校专项”的拨款模式，除了公 用经费是按在校生拨款外，学校的经费和业绩与拨款之间无其他联系。在这种情 况下，学校和教育部门根本无法回答上述两个问题。这就需要绩效评价来回答。2促进基础教育改革基础教育处于人生的基础阶段，良好的训练是必要的。在人类向知识经济时 代迈进的过程中，基础教育质量是全球关注的问题。美国1994 年的义务教育绩 效评价是从十年教改失败开始的。公立学校是义务教育的主要承担者，因此，提 升公立学校的教育质量意义重大。在我国，家长们节衣缩食送孩子们到私立学校 读书，是为了让孩子获得较好的教育。如果说，家长关心孩子们的教育是为了家 庭未来，那么，政府关心教育就是为了中国未来。在基本解决经费之后，义务教育的普及率和质量成为社会关注重点。在我国， 中共十七大提出了基本公共服务均等化方针，体现在教育上，教育均等化不仅指 普遍入学、教育基本设施配备标准化，更指学生都能获得良好训练，达到合格要 求。为此，在这方面有两个问题：1.中国教育质量的现状如何？2.如何建立有效 的教育质量提升机制？然而，我国教育存在着“公立学校等于低质量学校”、“投入高等于教育质量 高”、“校舍越好等于教育质量越高”以及“升学率高等于教育质量高”等误区。 这就需要通过绩效评价，如实地向政府、社会和公众报告我国基础教育质量状况， 提供提高教育质量的政策建议，促进城乡基本教育服务的均等化。然而，教育理论告诉我们，在决定教育质量的四因素中，第一位的是教师， 第二是教材，第三是教育设备和设施，最后是必不可少的教室条件。西方的教育 绩效评价实践证明，理顺政府与学校关系的核心是建立教育绩效责任体系，而绩 效评价是其基础。教育绩效评价的重要作用是显化、量化教育业绩，从而为建立 义务教育绩效责任体系提供条件。（二）教育绩效指标体系建设的框架搞好教育绩效评价，一是必须建立合理的绩效指标体系框架；二是必须有一 套好的绩效指标。针对上述两点，我们做了如下工作：1搞好绩效指标体系框架设计教育绩效评价来自于投入/产出原理，但在应用于评价上，却需要用“平面法”替代“立体法”。“立体法”是指按公式 1 建立的指标体系。效率二产出或结果投入公式 1此法将企业的业绩与投入紧密联系起来，显然，它比较适用于评价诸如企业 利润等单一业绩指标，而义务教育属于多业绩指标，且各业绩指标值无法简单相 加，因此无法适用。平面法是指将投入和产出指标平面化，通过赋予不同分值和评价标准（标杆） 来评价公共支出效果。平面法的结构为:表 1 平面型的绩效指标结构指标类型分值标准一、投入指标二、产出和业绩指标三、能力指标由于平面法较好地解决了公共服务支出的多目标问题，因而比较适用于义务 教育评价，但它也有一个重要缺点，这就是无法将投入与产出有机联系起来，往 往“投入越多，总分值就越高”。为解决这一难题，就需要建立标准，通过标准 来淡化投入指标，而将重点转向业绩。2以“一观三论”来指导业绩指标设计如何设计业绩指标是教育绩效评价的难点。由于教育的业绩具有外部性，因 而很难采用内部指标，而教育的外部绩效有时是无形的，这就使得指标设计十分 困难。对此，我们提出了“一观三论”（花钱买服务的预算观、公共委托代理理 论、目标结果导向理论和为“顾客”服务理论）原理，试图先厘清原理，再依据这些原理来选取指标。（1）“花钱买服务”的预算观 政府花钱的目的是“购买”教育服务，而不是养人、养机构。这一预算观体 现于义务教育上，一是应达到普及教育的要求，使每个适龄儿童都有书读；二是 义务教育质量应达到要求，即不仅要“有书读”，而且要“读好书”。按照该预算 观，我们将义务教育绩效指标分成投入、结果和发展能力指标等三类。 投入指标 包括生均教育支出、贷款指标、学校布局指标等。其中，生均 教育支出（教育成本）是衡量投入的核心指标。学校规模有大小，只有总投入转化 为生均水平才具有可比性。除外，还有贷款等辅助指标。 结果（业绩）指标 由三方面的多项指标组成：A.教育效果：主要指学业测 试结果，它分为D等学生（不及格生）的比例和课程测试的平均成绩两个方面。按 西方惯例，测试对象为小学四年级和初中二年级学生。B.义务教育普及率。C. 教育的社会效果：包括教师满意率、家长满意率和教育事故等。 发展能力指标 用于评价中小学管理、设施满足教育需求程度的指标。发 展能力既是历年政府教育投入的结果，又是教育的基本条件，因此，这类指标有 助于我们了解评价对象的全面情况。此类指标的评价原则应当是基本教育条件能 满足教育的一般需要，具体包括：A.反映教育条件方面的指标，如实验室、房舍 达标等；B.反映学校布点合理性方面的指标，如每平方公里的学校数、每万人口 的学校数等；C.反映生均教育场地方面的指标，如生均占地面积、房舍面积等； D.反映教师方面的指标，如生师比、教职工比等；E.反映教育基础条件方面的指 标，如课程开设率等。（2）结果导向管理 这一理论的内容：一是绩效管理不同于现行的“过程管理”模式，而是一种 “结果管理”。从追求过程到追求结果是公共管理制度的创新，为此，绩效指标 的落脚点是结果，而不是过程。什么是结果？逻辑分析法模型认为，事物的运动过程可分为投入、过程、产 出、结果和影响等五个环节。结果也称为业绩，是指人们对产出的应用而产生的 后果。以不同的产出为对象，就形成了投入/产出评价、绩效评价和政绩评价等 （图 1）。绩效评价是对结果的评价，美国第一个绩效评价报告就命名为“从繁 文缛节到结果管理：创造高效能低成本的政府”，该报告提出了授能员工、追求 结果等四方面改革目标和 384 项建议。1 可见，结果是建设绩效指标的主要对象 和依据，是绩效指标取得成功的关键。二是绩效指标不只是测量教育部门的业绩，还起着对教育工作的导向作用。 凡是列入绩效指标的，是教育部门应当做，且应当做好的；凡是没有列入绩效指 标的，则他们可以决定做或不做。绩效指标应当采用结果导向管理，因为现行的政府行政属于“过程管理”模 式，若绩效评价也按这一思路，会产生以下问题：等于将其所做的事评价一遍， 不仅没有意义，而且会落入“就事论事”陷阱；过程具有连续性和不可恢复性， 因而评价是困难的；评价结论因人而异，易掺杂“人情”等因素。必须指出，当前在义务教育质量上，我国教育界存在种种分歧。我们认为：义务教育质量需要多方面考察，但首先应当指学生是否掌握了与该年级相适应 的，应掌握的知识点，亦即“应知、应会”，而不是掌握某本教材；教育质量 主要看效果，亦即结果，至于学校、教师采用何种教学法，在不违背教育法前提 下都是允许的。绩效评价不仅不妨碍，而且应激励各校保持自己的特色；虽然 学业测试未必是评价教育质量的最好办法，但中外实践表明，它是大面积评价教 育质量时唯一可行的方式，故而无不采用。当然我们也应看到，仅仅凭学业测试1亦即弋尔报告：Gore ,Al. Report of the National Performance Review: From Red Tape to Results - Creating a Government That Works Better & Costs Less R. Washington: the U.S. Government Printing Office, 1993 . 。该报 告共提出了384 项建议和删减法规、简化程序；顾客至上，民众优先；授能员工、追求结果；提高效能、 降低成本等政府绩效管理改革的四项原则。成绩尚不足以全面反映教育质量，为此，需要家长满意率等指标加以修正。（3）公共委托代理最早提出“政府权力来自公共委托代理”的是17世纪英国政治家J洛克。 他在批判封建制度“君权神授”的基础上，提出了政府权力来自“受委托的权力” 的社会契约，目的是保障人的各种自然权利：他的自由、他的财产和人人平等2。 政府是人民福祉的受托人，这是不言而喻的，但人们只用于解释政治，而没有应 用于公共管理，以至于说不清政府与部门关系。我们认为，在拨款关系上，部门 是公共事务的受托人，政府是委托人，预算是委托费用，这是设计教育绩效指标 的前提。然而，由于代理人可能会从自利出发，在委托代理下利用信息不对称， 产生“逆向选择”与“道德风险”等问题。因此，政府应当建立以结果为基础的 监督机制，这就产生了绩效评价的必要性。将这一原理应用于义务教育绩效指标 设计，我们坚持以下两点：分清教育绩效评价的两个层次。这就是政府对教育 局，教育局对学校两个委托层次，按照“谁出钱，谁对效果承担责任”原则，形 成财政一教育、教育一学校两个评价层次。当然，两个层次的许多绩效指标是重 合的。区分两类绩效指标。亦即公共支出分为经常性支出、项目性支出两类， 由于目的不同，因而必须分成经常性支出评价和项目性支出评价等。（4）为“顾客”服务在这里，“顾客”指公共服务的受益人。绩效评价要回答“花钱是否值得”， 就必须回答受益人是否满意。当然，由于公共服务业绩既取决于部门自身努力， 又取决于投入，因此，我们主张将满意率列为重要指标，但并非唯一指标，更不 宜采用“一票否决”。在义务教育绩效评价中，这一理论主要体现于：一是根据 部门的职能来设定问卷内容，通过对家长和教师的满意率调查来了解其真实想 法；二是设计“生均图书周转次数”等与业绩相关的指标；三是与受益者无关的 冗余服务不列入业绩。（三）建立科学的教育绩效评价流程和方法公信力是绩效评价的生命。在指标体系建立后，科学、规范的绩效评价流程 和方法就十分重要。在这方面，我们的体会是要搞好四个体系的建设：一是要有 一个科学、合理的数据流程和报表体系，二是要有一个客观、公正、透明的数据采集和汇总体系；三是要建立一个业绩标准体系；四是要建立专家评价体系。1建立一个科学、合理的数据流程和报表体系在建设科学、合理的数据流程和报表体系上，我们的体会是应当将绩效评价 与指导管理相结合，即绩效评价结果不只是说明公共资金的效果，而且应当反映 出各学校的指标差异度，为教育部门改进工作提供依据。因此，一是要区分评价 指标和基础指标，评价指标是用于说明业绩状态的相对值指标，它为编写绩效评 价报告和专家评价提供依据。基础指标是学校填报，用于反映业绩实际的绝对值 指标。它们为评价指标提供依据；二是分清绝对指标的三种来源，它们分别为： A.由学校填报的业绩指标；B.由中介机构产生的满意率问卷调查指标；C.由学业 水平测试产生的学生成绩分析指标。两者的关系如图 3 所示：图2教育绩效评价的数据类型和流程2搞好基础数据的采集、核查和汇总为持续评价公共支出绩效，西方国家大多形成了规模庞大的评价信息数据 库，它们还广泛地应用于纵向、横向分析。而我国的绩效评价工作刚刚起步，有 些信息现行的统计数据无法支撑，而且，既有的教育统计存在着某些失真。为此， 搞好教育绩效评价，就必须建立一个基于学校申报，由教育主管部门和中介机构 核查的绩效评价基础数据体系。按指标项统计，义务教育绩效指标体系共设有一级指标15项，二级指标21 项（附件1），若加上基础表，则有近千项指标。如此多的指标和由此而形成的海 量数据，不仅支撑了绩效评价报告，也是教育改革的重要依据。但是，由于义务 教育所涉学校和学生规模非常大，数据收集、逐级汇总以及统计分析工作必须借 助于网络和数据库系统。对此，我们的做法：（1）依托计算机来处理数据，建立 必要的数据勾稽关系，以检查申报质量。通过计算机软件开发，促使绩效评价指 标“版本”化和定型化；（2）建立数据分析常模，将数据分析纳入计算机程序。3搞好学业水平测试和“两个满意率”问卷调查教育机构产出的是学生，其“合格产品”是学业质量合格的学生。因此，学 业测试是不可缺少的环节。为确保测试具有公信力和成绩可比，我们与有关师范 大学合作，科学命题；二是在试点地区财政、教育部门支持下，对考务工作进行 严密设计和组织部署。问卷调查是最能表达公共利益享用者和需求者真实意愿的有效途径。为保证 调查的科学性和可操作性，问卷设计采取固定题与开放题相结合的方式，在确保 设计准确和规范的前提下，力求简单明了。考虑到如果问卷作假，就有可能扭曲 “顾客”意愿，给决策者提供虚假信息，失去评价初衷。因此，试点在科学设计 问卷的基础上，坚持不低于20%的抽样比例，并追踪问卷的发放和回收过程，以 确保问卷结果的真实性和有效性。4建立评价标准体系标准的建立是评价判断的参考依据和评价结论得出的必要前提。义务教育支 出绩效评价在我国是一项全新的工作，很多带有显著绩效特征的指标缺乏现成的 历史参照数据，因此，建立合理标准值体系相当困难。为实现科学评价，中心在 尽量实现定量（标准值）表述的前提下，建立起包括行业标准、计划标准、历史 标准、经验标准在内的系统评价参照标准体系。同时，指标权重高低对被评价人具有很强的导向性，赋予指标不同权重是决 定指标重要性，进而影响评价结论的关键。义务教育支出评价采用“德尔菲法” 确定指标权重。具体做法是由相关专家和从事财政管理的实际工作者，采取调查 问卷形式，独立将 100 分总权数分配给各项指标，然后综合分析专家意见，确定 每项指标权重。绩效评价是“以结果为导向”的评价，因此义务教育产出与结果 类指标所占权重最大。5建立委托专家评分的制度应当指出，义务教育绩效不只是财政部门，而且是政府领导、人大、政协等 部门关心的事，在义务教育绩效评价委托代理制下，如何发挥各方面专家的作用， 共同为政府出主意也是需要解决的问题。在实践中，我们邀请了人大、政协、政 府和党委的政策研究部门的有关人员为专家，由他们对义务教育评价结果进行打 分，并通过绩效评价报告。这些做法，不仅提高了绩效评价的公信力，而且报告 更符合实际，提出的建议更具有政策价值。二、义务教育绩效评价的部分结果分析实践是检验绩效评价结果的标准，在有关财政、教育部门的支持下，中心按 上述绩效指标和评价标准，进行了连续三年的绩效评价试点。虽然试点地区不同， 遇到的矛盾和问题也不同，但仍然可以归结为以下四个方面： （一）绩效评价结果基本符合义务教育实际能否客观公正地反映教育的实绩，事关绩效评价指标体系的生命。从地区看， 实绩也就是用指标体现的，并最终体现于分值的不同地区的义务教育差异度。通 过三年的绩效评价试点，我们认为，指标体系基本上达到了这一要求。 表 2 三次教育绩效评价试点情况地区时间基本情况无锡、郑州、 银川、庄浪 等三市一县2005.5 2006.62943所学校参加数据填报；753所抽样学校参加课程测试，测试学生为 23.7万人次；参加测试学校均参加问卷调查，共回收教师问卷13022 份，家长问卷62195份。江苏全省2006.52007.87786所学校参加数据填报；349所抽样学校参加课程测试，测试学生为 18万人次；参加测试学校均参加问卷调查，共回收家长问卷94544份， 教师问卷29722份。浦东新区2007.92008.2182所学校参加数据填报;8所抽样学校参加课程测试，测试学生达4172 人次；抽样36所学校进彳丁问卷调查，回收豕长问卷5685份，教师问卷 2713 份。一是从 2005 年的四个试点地区（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市、甘肃庄浪县），共计 753 所学校和 78908 名学生（学校的覆盖率为 25.59%，义务教育学生的覆盖率为 4%）参与的数学、阅读和科学三门课程的测试结果来看，四 地区的平均成绩:小学为74.13分,初中为75.53分；等学生比例小学为16.09%, 初中为16.97%3。分地区看，东部无锡市的平均成绩初中为81.06分，小学为82.02 分，D等比例分别为4.03%和3.87%。庄浪县为国家级贫困县，各项指标较低。 分城乡看，农村学生的D等比例较高。二是从2005-2007年的两个满意率调查结果看,各试点地区义务教育发展总 体上是好的，均达到“基本合格”以上。如表3 和表4所示，2005 年三市一县 试点的教师满意率和家长满意率分别达到75.6%和73.1%，均为“基本满意”；2006 年江苏试点的教师满意率和家长满意率全省平均为84.84%和83.3%，均达到“满 意”程度。表 3 三市一县的生均成本、满意率、学业测试成绩4教师满 率（）家长 满意/、学初中地区生均成平均D等比例（）生均成平均D等比例（）率(%)本（元）成绩数学语文科学本（元）成绩数学语文科学无锡87.478.23721.082.025.23.82.64555.081.064.13.84.2郑州74.969.41272.274.0115.019.013.01559.076.7122.023.015.0银川74.374.21503.173.5615.014.09.02060.075.1020.012.019.0庄浪65.670.7656.870.9338.029.040.0858.868.7425.017.028.0注：测试成绩等级为：人级（100-85分）；B级（85-70分）；C级（70-60分）；D级（60分以下）表4:江苏省 14 市的生均经常性支出、满意率、学业测试成绩5地区教师 满意 率家长 满意 率小学生 均经常 性支出初中生 均经常 性支出学业测试成绩数学阅读与写作科学D等 比例平均 成绩D等比 例平均 成绩D等比 例平均 成绩全省平均84.8483.32558.22743.49.4777.648.2876.097.6979.83苏南苏州75.678.04940.65944.110.877.49.675.117.978.89常熟88.177.44661.16157.46.8277.176.075.865.4677.43无锡94.484.94460.65355.96.678.815.078.456.080.47南京85.880.24018.24392.95.979.494.179.353.782.38常州91.889.73571.94161.410.476.248.474.336.079.67镇江92.384.93025.73341.416.473.6812.073.7511.277.49苏南通86.383.12642.03105.47.378.326.377.166.679.953测试成绩的不同等级确定为：A级（100-85分）；B级（85-70分）；C级（70-60分）；D级（60分以下） 4资料来源：上海财大中国教育支出绩效评价（研究）中心2004 年中国义务教育支出绩效（试点地区）评价 报告2005.3。5资料来源：上海财大中国教育支出绩效评价（研究）中心江苏省2005年度义务教育财政支出绩效评价报告 2007.8。中扬州80.582.12562.52898.88.878.368.476.886.980.41泰州80.484.02295.82539.77.278.697.076.245.579.89苏北盐城87.186.62366.82220.810.079.4110.276.199.880.19淮安86.785.01687.81684.19.878.769.675.868.880.08连云港81.881.31407.61615.511.775.6610.673.8811.378.20宿迁76.183.11423.61564.87.081.727.879.056.284.06徐州82.284.91657.31261.513.874.8510.575.3210.278.80上述结果至少说明：一是中国的义务教育是有成效的，通过政府的连续投入和体制改革，我国用 较短的时间，实现了 9 年制教育的全国普及和由农民、家长分担到政府免费，这 是一大奇迹。广大家长、教师对这些政策是普遍认可的，对中国的义务教育政策 总体上是满意的。二是无论从东、中、西部的经济实力、教育投入、教育质量和绩效现状看， 绩效评价结果与现实状况总体上是一致的，这也说明了这套评价指标能够全面、 真实地反映出不同地区政府的义务教育业绩，并具有导向价值。二）消除地区、城乡质量差异是义务教育均等化的方向我们认为，评价义务教育质量不只指学业测试的平均成绩，更要看测试成绩 的D等学生，即不合格成绩学生的比例。美国2001年颁布的“蓝丝带法案”6就 是适应知识经济时代要求，将教育均等化由学校配置标准化、拨款的标准化提高 到了学生获得教育服务的最低均等要求上，显然，这才是教育公平的核心问题。表 5 表明，我国的地区间、城乡间义务教育质量差异巨大。以 2005年的三 市一县评价结果为例，初中生的D等比例，最高的甘肃省庄浪县达到23%,也就 是说，有四分之一的孩子名为初中毕业，实际为小学文化程度，而无锡市仅为 4%。表5也表明，江苏省地区间义务教育的质量较大，三门课程平均的D等比例， 小学城市为 6.2%，农村为8.93%，初中城市为8.49%，农村为10.46%。而省内十 四市之间的学业测试成绩差异相对较大，以科学为例，全省平均的 D 等比例为6“蓝丝带法案”即“不让一个学生落后”法案NO Child Left Behind Act（2001）.该法案要求在20052006 学年终，三至八年级的全部学生每年都必须参加阅读和数学的标准化成就测试。另外，在高中还要再参加 一次。之后，再增加其他课程。根据这些考试成绩，学校可以判断学生是否为取得合格的学年成绩（Adequate Yearly Progress，AYP）做出了努力，这些成绩标志着学生是否熟练掌握了考试科目的内容。对于测试结果 不合格的学生，学校应当给予帮助，直到合格为止。参见伍尔福克：教育心理学，中国轻工业出版社2008 年 7 月 P.15。7.69%，最低的南京市为3.7%，而最高的连云港市为11.3%，相差近三倍。浦东新区的学业测试结果也表明，D等学生比例高的都是农村学校（图3）。表 52005 年江苏省义务教育学业水平测试成绩的城乡分布指标合计小学初中小计城市县镇农村小计城市县镇农村数学D等比例9.479.447.0010.4210.089.499.416.2310.78阅读与写作D等比例8.287.685.436.798.78.928.834.5410.65科学D等比例7.697.316.176.178.018.17.234.819.95三门课程平均D等比例8.488.146.27.798.938.848.495.1910.46这一事实表明，我国在义务教育质量上，地区间的差异大于城乡差异，这既 与不同地区的教育投入有关，也与各地教育行政部门对教育质量的重视程度，以 及采取的措施有关。看来，在解决义务教育经费后，提高教育质量将是深化教育 改革的主攻方向。（三）教育投入不足仍然是中西部地区的重要问题经费对于义务教育的规模和普及程度的限制作用是明显的。应当指出，2005 年以来，国家通过建立中央和省级分担经费的机制，中西部地区农村义务教育经 费不足问题有了明显改善，但由于转移支付的标准较低，加上城市教育经费快速 增长，因而城乡教育经费的二元化问题仍然存在。从表4不难看出,“三市一县”初中生均成本最高的无锡市达到4555.0元/ 生，而最低的庄浪县仅为858.8元/生，二者的差异率近 4倍。表 6表明，无论 从生均经常性经费支出，还是从生均公用经费支出指标看，江苏省地区间的差异 程度均大于城乡差异程度。从义务教育财政拨款占当年财政一般预算支出的比重 指标看，存在最低 8%和最高 24%的幅度差距。从生均基本支出占人均 GDP 的百分 比看，存在最低7.14%和最高 20.14%的幅度差距（详见附件 3 之附表 1）。说明各 地区的义务教育发展水平存在较大差距。如图 4 所示，而对 14 个城市的生均经 常性经费的基尼系数计算结果为 42.17，镇江、扬州等十市 72.4%的义务教育学 生只占用了全省 45.63%的教育资源，而苏州、无锡、常州和南京等四市 27.6% 的义务教育学生却占用了全省 54.37%的教育资源。基尼系数说明，江苏省不均 等程度较严重。若按县统计分析，则基尼系数会更大。表 6 2005 年江苏省义务教育经费支出的城乡差异、地区差异指标名称小学初中小计城乡差异 程度地区间最高差异 程度小计城乡差异 程度地区间最咼差 异程度生均经常性经费支出（元）2558.21.5943.512743.42.2393.93生均公用经费支出（元）451.12.2844.22657.42.3673.42注：1.城乡差异程度指同一地区城市与农村的经费支出差异程度，其公式为：城乡差异度=城市/农村。2.地区间最高差异程度指同一指标的全省不同地区的最高差异程度，其公式为： 地区间最高差异度= 指标值最高的城市/最低的城市。各图4 2005年江苏省义务教育生均支出基尼系数市 1生0.9均0.8支0.7出0.6/ Z水0.5平0.40.30.20.1000.10.20.30.40.50.60.70.80.91各市在校生人数占全省在校生人数比例造成义务教育城乡经费的二元结构与现行的地方供给经费，中央和省定额补贴的财政制度有关。这一制度既造成了农村教育经费相对短缺，也造成了城市教 育资金的边际效率下降。例如，浦东新区 2006 年的生均成本平均达 10339.4元/ 生（其中，小学为 9214.8 元，初中为 12106.9 元）；生均公用经费支出指标为 2803.7 元/生（其中，小学为 2681.4 元，初中为 2995.9 元）。但是，浦东的高 投入并未获得相应的教育质量效果，只要看看图 3，我们就可以获得这一结论。四）教育管理制度不适应是重大难题为什么我国沿海城市的教育高投入却未获得相应的回报？绩效评价的结果 表明，除了教育资金的边际效用递减规律外，浪费也是重要原因。这主要表现于：1教师超编和缺编并存，发达地区和城市学校的超编问题突出从师生比指标看，按教育部标准，小学为 1：21，初中为 1：19。如表 7 所 示，“三市一县”的评价结果表明，各地的城市中小学生师比均明显低于农村学 校。其中，东部无锡市的城市小学和初中生师比分别为1:17.61 和1：14.9，均 低于国家标准,存在教师超编的问题；而西部庄浪县的农村小学和初中生师比分 别为1：23.3 和1：21.5，均高于国家标准，存在教师缺编的问题。表 7 2004 年度“三市一县”的“生师比”指标值地区小学初中平均城市县镇农村平均城市县镇农村无锡17.6117.1116.9819.7414.913.0315.816.9郑州20.2122.0920.3319.3820.2918.7622.0320.61银川19.3221.3118.0118.2417.2517.1817.2617.36庄浪23.3021.3323.4521.5021.3621.52江苏省2005年师生比指标，全省城市小学为 1：17.06，低于国标和省标（1： 19），其中，最低的南京市为 1：14.56，说明教师超编比较严重。农村小学师生 比为 1：18.7，接近于省标（1：19），但该项指标最高的宿迁市为 1：22.42，教 师缺编问题突出。农村初中的师生比，全省为1：18.93，基本达到教育部1：19 的标准，但高于省标1：13.5，其中，徐州市为1：24.40，说明该市农村初中教 师缺编问题突出，而该市的城市初中师生比为 1：12.78，属于较严重超编。浦东新区2006 年的小学师生比为 1：14.5，初中1：13.7，明显低于国家平 均水平。这说明，大约有富裕教师 2000 人,仅此一项，每年的财政支出就近亿元。此外，从教职工比指标看，2006年浦东区平均为11.5：1，其中小学为 12.2： 1；初中为 10.8：1，均远远低于教育部制定的中小学教职工编制7。这说明浦东 新区还存在一定程度的教职工超编问题。这一现状造成大量教育经费用于了“养 人”，不利于教育支出效益的优化。应当指出，城市中小学教师超编的同时，农村教师严重缺编的现象也比较普 遍。教师超编造成“有人无课上”，虚耗了财政，却无助于义务教育质量提高； 而教师缺编造成了“有课无人课”，尤其是科学、英语、体育、音乐等课程，影 响了义务教育质量。2部分学校计算机配置标准过高，造成浪费随着城市的财政收入快速增长，城市中小学的经费增长较快，由于在部门预 算下，工资由财政统发，正常情况下其他项目的支出是有限的，为此，中小学新 增的教育经费主要用于配置计算机等方面。在苏南的部分城市初中的计算机配置 达到了 5-7 人/台。例如，浦东新区 2006 年的生机比平均为 9.5：1，即平均每 9.5 个学生拥有一台计算机，其中，小学为11.46：1，初中为7.75；1，高于上 海市小学 15：1、初中10：1 的配置标准。除了学生上网外，这些计算机大部分 闲置。从教师满意率问卷结果看，浦东新区初中城区有 14.56%的教师表示硬件 配置超出需要。而对农村学校来说，大多数缺乏计算机。3流动人口子女就学问题尚未获得解决尽管近年来城市公立中小学因学生减少而萎缩，并有大量富裕教师，但并不 等于农民工子女可以就读。尽管国家多次发布农民工子女应当由城市公立学校接 受，但财政体制要求这部分经费由地方负担，这就造成经费不落实，加上校方担 心他们拖累教学质量，以及家长有意见等，往往通过学校收借读费等方式，将他 们排斥在外。即使上海市浦东新区，据统计，2007年也只是吸收了 60%的农民工 子女进入公立中小学。7按教育部标准，城市小学为 19：1，农村小学为 23：1；城市初中为 13.5：1，农村初中为 18：1。数据来 源：国办发 2001 年 74 号文，国务院：关于制定中小学教职工编制标准的意见。4师资培训环节比较薄弱农村教师因缺编而造成的教学任务重，加上生活和工作条件较差，因而往往 不安心工作，教师流失较多，而留下的教师也往往得不到培训，业务水平较差， 这也是造成农村学校教学质量低的重要原因。在2005年绩效评价中，“三市一县” 的中西部地区教师培训的满意率得分较低，庄浪县该项指标的“满意”人数仅占 32%，这也反映了这一现状(表8)。表8 2004年教师满意率调查问卷分项统计 单位：%地区对学校管理 的满意率(%)对教师培训满意 率(%)对工资按时发 放的满意率(%)对工资足额 发放的满意率()对社会保障 的满意率(%)对办公条件 的满意率(%)1231234123123123123无锡市593837424209271861218992325612郑州市573495242607820237303373225155233银川市5937446361196228862307532818234532庄浪县563953251134275420314524473617154838注：问卷中“1”为“满意”的比例；“2”为“比较满意”的比例；“3”为“不满意”的比例。三、小结通过2005年、2006年和2007年对义务教育财政支出绩效评价的三次试点， 我们形成了以下规律性认识：1教育绩效评价是教育改革的要求，也是服务型政府建设的重要内容。通 过三次评价的实践，表明了中心所研制的中国义务教育支出绩效指标体系较 好地诠释了义务教育财政投入与业绩的关系，全面地、客观地反映中国教育业绩， 回答了“花钱是否值得”。同时，它能够客观、公正地区分不同地区的教育差异 因而不仅具有绩效评价价值，而且具有政策研究价值和管理导向价值。同时也表明，“教育绩效指标难题”实质上是我国政府转型中的难题，应用 “一观三论”原理，它们是可以破解的。2尽管通过绩效评价，反映出我国义务教育存在不少问题，但按标杆法给 定的标准，即使中西部农村教育，分值也在74分以上，城市则达到80-90分。 这表明，我国义务教育总体绩效是好的，各级政府是重视的，进步是快速的。3通过教育绩效评价揭示的以上三方面问题，我们可以将其归结为三大原 因：一是财政体制和机制性原因。例如，城乡教育经费既不足又浪费问题，与现 行的义务教育经费地方负担，中央对中西部地区农村教育给予定额补助的财政政 策有关；由于中西部地区县级财政普遍困难，因而每年能用于义务教育的新增财 力很少，而东部地区财政收入增长快速，因而义务教育的财力相对充裕；二是教 育部门的指导思想和管理制度原因，尤其是对提高教育质量的意义认识不足，将 提高教育质量与加重学生负担混为一谈，加上措施不力而造成的；三是行政制度， 尤其是人事管理等方面的制度原因，使大量冗余教师无法消化。这说明，我们只有转变观念，搞好义务教育的绩效管理，才能普遍提高教育 质量，实现教育均等化。4虽然通过三次试点，在建设义务教育绩效指标方面积累了一定经验，但 在实施过程中，我们也遇到了很大困难：（1）有些地方和学校对绩效评价的认识 不足，将它看作是“找岔子”，因而不支持，不配合，甚至弄虚作假；（2）虽然 通过概率方式，我们已经缩小了学业测试的范围，但是由于按教育部规定，为了 减轻中小学生负担，义务教育不得考试，因此在学业测试上仍存在一定的制度困 难。国外义务教育绩效评价经验表明，唯有通过测试，才能弄清质量现状，这就 是说，若不改变现行制度，则绩效评价就无法实施；（3）义务教育绩效评价的经 费困难。对一个县来说，搞一次绩效评价至少要花 20 万元，对中西部地区而言， 这笔经费是困难的；（4）尚缺乏支撑体系，尤其是需要建设支撑海量数据运行的 大型数据库，在这方面尚需要较大数量的资金投入。总之，义务教育绩效评价是一项开创性工作，既是制度创新，也是管理创新， 同时也是一项具有挑战性的工作。目前，国内尚无经验可借鉴，虽然我们在绩效 指标建设和评价方法方面进行了一些探索，但无论从理论和实践看，均处于初级 阶段。上述介绍，从某种意义上说仍属于经验性、个案性的，还需要在实践中不 断加以检验和修正。级级三级指标行次权值评分指标值A、义务教育资源投入：经费收支1A1义务教育拨款占当年财政一般预算支出（%）2A2生均教育基本成本（万兀/人）3A3生均公用经费（万元/人）4B、义务教育产出与结果5B1入学率和完成率6B11义务教育毛入学率（）7B12义务教育完成率（）8B2毕业生9B21按应毕业学生计算的净流失率（）10B22毕业学生去向11其中：升学率（）12B3素质教育13B31平均每百人在校生获奖人次（人次）14B32重大教育事故发生数（起）15B33体育成绩测试合格率（）16B4课程水平测试17B41参加课程测试学生占应参加学生（）18B42课程评价结果191数学：20平均分21D等比例222.阅读和写作23平均分24D等比例253.科学26平均分27D等比例28B5社会效果测定29B51家长满意率（）30B52教师满意率（）31C、义务教育发展能力32C1基本情况33C11每平方公里学校数（所）34C12平均每万人口学校数（所）35C13每 学校平均在校生数（人）36C14义务教育生均成本占人均国内生产总值37C2教育条件38C21生均占有教育场地面积（平方米/人）39C22生均教育房舍建筑面积（平方米/人）40C23计算机生机比41C3班级与课程42C31班级平均学生数（人/班）43C32省级课程开设率（%）44C33平均每个教师承担的周课时数（课时/人）45C4学生46C41年平均实际在校生人数/计划人数（）47C5教师48C51教师职称结构49其中：高级教师所占比例50中级教师所占比例51C52人均培训时数（小时/人）52C53生师比53C54教职工比54C6设备和设施利用率（）55C61设备利用率561.计算机房572.实验室583.语音室59C62年生均图书流通次数（次/人）60评分结果61本表包括：一级指标3项；二级指标14项，三级指标28项。三级指标的权值由专 家组确定。