促进财政支出绩效评考究x

财政支出绩效评价是对财政支出的经济性、效率性和有效性进行 的科学、规范评价，并将绩效评价结果运用到财政资金分配。随着我国市场经济体制的建立，财政收支矛盾和财政风险逐步加 大，财政支出绩效理念开始在学术界和政府部门受到重视，规范公共 财政支出成为迫切之举。一、财政支出绩效评价的主要属性绩效评价作为公共财政的理财 思路之一，要求财政资金使用者纠正财政支出管理低效率、分散性、 无目的性，以绩效为评价手段，保证财政支出行为和支出结构的合规 性、合理性和有效性。1、财政支出绩效评价体系的完整性财政绩效管理包括政府绩效 评价体系、财政支出绩效评价体系和组织管理体系三部分内容。目前我国各级政府推行的财政支出绩效评价工作是财政绩效管 理的一个重要组成部分。从绩效预算评价体系中延伸出来的是绩效审计和绩效问责，它们 共同构成整个绩效评价体系。2、财政支出绩效评价的基础性研究预算绩效评价体系的目的是 明确绩效理念、提高资金效益、巩固改革根基。财政支出绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件。财政支出绩效评价要适应部门预算推进的现实，提升评价体系的 有效性和操作性，从而夯实绩效预算改革的基础。3、财政支出绩效评价的导向性绩效预算就是政府部门按所完成 的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上。财政支出绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实 现程度、预算执行结果的综合评价。导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求，拟合部 门预算管理流程，培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的 复合职能过渡的潜在能力，从而适应绩效预算改革的趋势，切合渐进 式改革的切实需求。二、现阶段财政支出绩效评价工作的主要问题1、绩效评价指标 体系不够科学规范指标体系中业务指标和财务指标的划分模式容易 导致反复从某一环节收集资料，评价指标侧重于合规性评价，缺少效 益评价。评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一基于科学、严密分 析而建立的的统一、完整的指标体系。2、绩效考评标准制定困难项目绩效目标表现多样，衡量方法有 根本的不同。对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往 往难以做出准确的判断；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标 要求的不断提高，其参考价值不断弱化；加之评价主体专业性局限， 因此财政部门很难对绩效评价标准建立有准确的结论。3、绩效考评数据库建设不健全目前关于财政绩效评价的数据资 料收集仍处于探索阶段，没有评价标准值测定及数据库建设，且现 有的标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，结影响结果的公 平性和可比性。4、缺乏完备的事前、事中考评机制现阶段我国财政支出绩效考 评主要采取事后考评，为采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。而我国公共投资部门虽然也提出对国家重点投资项目要从立项 决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理， 但至今尚未出台有关财政支出绩效评价工作规章办法，使之缺乏法律 约束和制度保障。5、现有考评制度存在重结果，轻投入、产出的矛盾我国现行试 点地区的财政支出绩效考评，仅还停留在绩效考评的初级静态管理阶 段，以对支出结果进行考评为主，看支出是否达到预期目标。缺乏重要的动态管理，包括对投入、过程、结果、效率等全方位 的综合考评，财政支出绩效管理难以达到相应效果。三、完善财政支出绩效评价的具体建议1、建立健全财政支出绩 效评价指标体系绩效目标管理的核心是绩效指标，但是预算支出的绩 效往往又很难衡量，因此应规范指标体系。一方面通过理论上的探索和研究和实践中逐步完善和健全，形成 一套完整的财政支出绩效评价的指标库。根据财政支出绩效评价的层次，分别建立财政支出项目绩效评价、 单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效 评价指标库；另一方面应以定量为主，定性为辅确立指标。从项目开始阶段就应结合定量分析和定性分析，要求部门做好统 计台账，增强绩效评价指标的可操作性，便于事后评价；三是制定共 性指标，包括财务管理、预算执行、民众评议等指标，增强评价结果在项目和部门之间的横向比较。2、进一步规范核算制度，全面反映政府绩效进一步推进财政支 出绩效评价，需要规范的会计核算制度做后盾，绩效评价中对项目资 金投入、支出等会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性以 及会计核算法的真实准确、规范化都有更深刻更严格的要求。目前，我国和很多国家的预算会计使用的收付实现制的会计方法 存在的严重问题是它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年 度的支出，同时也不能使用年限内分摊资本性项目的购买成本，为此， 我们也应修改现行会计方法，实行部分的权责发生制，建立政府财务 状况报告制度，以便于更全面地反映政府的绩效和成本。同时推行会计集中核算制，已对单位的重点、重大项目支出进行 项目核算，使收支项目核算更完整、更透明，以确保政府绩效及预算 执行的公开性和透明度。3、应用合适的绩效预算评价分析方法项目考评阶段，选择合适 的项目考评方式有利于提高考评结果的科学性。结合项目类别和具体情况选取成本一效益分析法、最低费用选择 法和公共垄断产业定价法。对于可以用货币计量的公共支出效益可应用成本一效益分析法； 对于那些效益无法用货币计量的公共支出项目，则可选择最低费用选 择法；对那些自然产生垄断、市场调控难以到达的行业如水、电、气 等可采用定价法，由政府定价。同时适当考虑其它地区、不同国家的同项支出比较法，比出优势、比出差距，定量分析。综合各种分析方法取得绩效评价结果具有可比性和准确性，便于 结果的拓展运用。4、建立配套管理机制，规范财政支出绩效评价各环节一是在现 有基础上改革预算编制制度。尝试编制多年滚动预算。针对国家五年计划目标，各部门建立了发展规划以及年度工作计 划。将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标。在此基础上，还可以推动中长期滚动式预算的实行。各部门可以从本年开始进行准备，编制出后三年的绩效计划，并 将计划与部门预算挂钩，在第三年终做出当年绩效评估情况的报告， 并依此对以后的预算进行调整；二是建立风险约束机制。财政支出绩效评价工作大量借助中介机构的力量，为绩效评价工 作带来一定风险。建议建立规范的中介机构管理办法。对于委托考评的中介机构要规定相关的资质和实力，并通过公开 招标择优选取。同时，通过制度化的资信评价，采取工作效益挂钩等办法牵制中 介机构行为，使中介机构既相互竞争，又相互约束，间接加强对邀请 专家进行约束。5、加强考评事前、事中程序管理，推进绩效管理模式创新一是在事前绩效审核环节，将绩效目标的申报、审核融入预算管理过程中，作为预算批复的必要条件，绩效目标评审未通过，原则上不能下拨资 金。可通过引入第三方评审的方式提高绩效目标编报的科学性和规 范性，使项目预期绩效与预算安排相结合，促进项目按既定绩效目标 实施。二是事中绩效跟踪环节，对绩效目标进一步完善，使财政资金的 投人更加合理、规范。同时关注财政资金投入情况，对项目目标完成情况、项目效益与 预期目标偏差等情况进行跟踪，监督绩效目标实现的各项政策、措施 的落实情况，保证项目按绩效预定目标完成。三是加强绩效评价的结果应用。政府应根据考评结果，对绩效好的部门给予奖励，对于指标完成 不好的部门，则予以公告，并且削减直到取消这项预算。根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门要按照各部门工作绩 效的考核结果编制下一年度预算，并提交人大审议。通过执行有约束、支出有考评的科学、规范的财政支出绩效评价 制度，切实提升政府管理的绩效。四、需要把握好的三个关键问题1、把握支出管理绩效取向问题 长期以来，财政支出安排过程中，虽然逐步建立了项目前期论证、投 资评审、招标采购等审批执行程序，调整支出结构、保障重点需要也 取得了一定成效，但以资金使用绩效为导向的财政预算管理体制远未 建立起来，重分配、轻管理，重支出、轻绩效的问题没有得到根本性 解决，与财政科学化精细化管理要求相差甚远。同时，随着公共财政改革的逐步深化，社会公众对政府提供公共 服务的科学性、有效性和规范性要求越来越高，对绩效管理工作形成 了新的压力。因此，必须全面把握经济社会发展的总体需要，深入推进公共财 政改革，科学合理地安排管理财政资金。2、把握绩效评价总体进程问题根据工作主体和评价对象的不同， 通常将财政支出绩效评价分为项目评价和部门评价，而支出项目作为 主管部门和项目单位管理活动的主要载体，种类多、分布广、差异大、 实践难。因此，做好项目评价对于衡量一个部门、一个单位管理使用财政 资金的水平和效果具有重要的参考价值。近年来，我国财政支出绩效评价工作从个别项目评价逐步发展到 多个项目评价，从主要对单一项目的评价逐步发展到主要对大类项目 的评价，从对评价结果的项目对应逐步发展到对评价结果的部门对应， 范围不断拓展，层次不断深化，财政部门对绩效评价工作的认识也不 断提高。另一方面，从财政管理的最终需要看，项目评价过渡到部门评价、 并最终实现二者的有机统一是必然趋势。因此，当前应该从项目绩效评价入手，通过对大类项目的评价反 映部门支出绩效，通过强化结果应用约束部门管理行为；按照逐步扩