应急管理专题

应急管理专题(1)：从地震灾害看中外应急机制(2008-06-19 12:22:25)四川汶川大地震发生以来，很多外国媒体对我们国家的应急救援表示了赞赏。我觉得， 这次我们的应急表现是非常出色的。这几天我一直在想，这次危机和前几次危机的处理特点 是什么？我总结为：这次我们政府快速反应、措施得当、效果明显，标志着我们国家突发事 件管理的体制和机制已经走向成熟。第一、反应迅速。第一时间迅速做出反应，迅速公布信息，减少不必要的社会恐慌，另 外也得到了国际上的支持。我们通过各种媒体渠道，在第一时间把这个让人感觉到震惊的消 息告诉全社会，而且，胡总书记立即作出批示，温总理在第一时间赶到灾区，我们的救援队 伍迅速开始行动，反应非常的迅速。第二、这次救援的人员非常专业，参与的部门非常协调，提高了这次救助反应的效率， 突出的表现就是政府部门、军队和社会其他的各个方面密切配合。另外中央政府和地方政府 密切配合。在这种配合的过程当中，达到了很好的救助效果。第三、我们党、我们政府、领导人表现出了非常好的亲和力。这是危机管理当中非常重 要的一个方面。通过这种亲和力凝聚了全党和全国人民，也吸引了国际社会的关注和支持。第四、我们在及时沟通信息、及时提供援助、及时提供各种物质支持的同时，启动了心 理援助。汶川地震发生不久，我认识的一些搞心理援助的朋友，都被通知要赴灾区。目前， 心理援助已成了灾区救援很重要的一部分，提高了我们这次应急管理的水平和质量。从这四个方面，我认为，这次应急处理标志着我们国家在突发事件管理的机制和体制建 设方面，走向了成熟，走向了一个新的阶段。发达国家处理突发事件的主要特点国外一些发达国家如美国和英国，突发事件管理起步比我们早。根据我的观察，他们主 要有6个方面的特点：分级管理、分级响应。如美国应对突出事件就是分级管理、分级响应。联邦政府和地方 政府有不同的责任，他们是根据突发事件的性质、规模、可能产生的影响分开来管的，这样 能提高管理效率。我们必须看到，美国是一个联邦制国家，如果地方政府发生了事情，首先 地方政府自己解决不了，要求联邦政府解决，那么联邦政府就会参与，这个是它的特点，也 是由它的体制决定的。相关部门协作，大家共同快速有效地采取措施。因为突发事件一般有综合性、跨地域的 特点，这就需要不同政府部门之间的合作。比如英国伦敦爆炸事件当中，警察、情报、交通、 文化等部门密切合作。增强全社会突发事件意识和能力。美国等国家不断进行全民训练，通过这种培训来提高 各种突发事件的管理水平。如美国“911 ”事件后，联邦紧急事务管理署通过市民服务队， 对全国的居民进行一些应急培训。培训的主要内容为：准备应急物资，要求每个家庭必须准 备三天的医疗设施、药物、饮水等；学习自救和互救技能等；必要的时候能够迅速参与一些 应急的事务。在美国“9-11事件发生过程当中，两个双子座都面临着倒塌的危险，很多 男士在楼梯上还要让女士先走，这表明他们的危机反应能力和训练有素。在没有发生这次大 地震之前，我在文汇报写过一篇关于提高全民应急意识和应急能力的文章，提高全民应急意 识和应急能力非常重要。美国参议员罗布特埃克斯说过一句话，突发事件第一反应者不是 警察也不是消防人员，最快的就是目击人。如果目击者做出第一反应，并由此启动应急管理， 应急处理就会快一些。重视预警分析和结果评估。这里有两点：一点是在突发事件没有发生之前我们要通过对 于各种信息的筛选，尽可能不让它发生，就是说在事件发生之前就把它控制住，把损失降到 最低程度。还有一点是突发事件发生后对结果进行全面评估。“911 ”事件之后，美国国会 专门成立了一个委员会，对“ 911 ”发生的原因、过程、产生的影响以及以后怎么采取措 施进行了评估，出了一个很长的报告。这就是说，一方面要注重事前管理，另一个方面在危 机过后要进一步总结和评估，所谓“前事不忘，后世之师”。重视常规管理。这个就是在日常的管理过程当中，尽可能避免问题发生。日本阪神大地 震发生后，他们发现这个地区80%死者都是死于建筑物，尤其是老朽的木质建筑。根据这 个教训，他们先后3次修订建筑标准法，就是提高建筑标准的抗震设计，这就为后来的 预防做好了准备。应急心理救助机制。西方一些发达国家有完善的应急心理救助机制。“911 ”事件就是 一个非常典型的例子。他们通过调查发现，在911 ”事件中受过影响的人存在心理问题， 联邦政府为此投入大约2000万美元的资金，动员社会各个方面的力量，包括社区、个人、 社会组织等等，进行心理恢复工作。我2005年去美国的时候，正好发生新奥尔良灾害。在 美国红十字会，我问了他们这方面的问题。他们说，政府也好，军队也好，可以把受灾的人 救出来，可以给他们吃的、住的。但是，对于那些失去了亲人和遭受损失的人们来说，他们 进入正常生活以后，周边的人和社会组织怎么关怀他们，让他们心理上得到更多的宽慰和安 抚，也是非常非常重要的，西方国家特别是美国、英国对此都比较关注。国外很注重应急志愿者的“平时培训”在四川这次地震灾后救援中，我们看到来自方方面面的志愿者发挥了很好的作用。在 2006年国务院颁布的突发事件管理条例里有一条：“研究制订动员和鼓励志愿者参与应 急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”。这几年，有关部门在这方面 做了积极努力，但是我们的努力与实际需要还是有一定距离，这个距离主要来自于我们对应 急志愿者的认识、培养等方面。美国在遇到突发事件时，会动用大量的应急志愿者，但是他们平时就很注重在公民里面 进行培训，通过社区或者相关机构，对居民做一些类似地震这样的技能培训，一旦需要的时 候政府就公开招募，受过培训的人就可以马上参加。如美国的消防志愿者，就是平时训练。 他们平时也上班，但是一旦有需要的时候，马上可以投入工作。为什么要进行培训呢？他们 有个说法特别好，公民提高自己的应急能力是应该承担的社会责任。所以，他们周末的时候 就会去参加这样的培训，培训一般是八个学时，还要经过考试，也不给你钱什么的，就是你 应该接受这样的教育。我们在这方面缺少培训，一旦有紧急需要的时候，虽然有大量需求，但不能得到满足。其实，每个公民都是一个潜在的志愿者。有人问我，这次震后救灾对志愿者有什么忠告？ 我觉得这次不能对志愿者要求什么，而是要对我们全体公民要求什么，就是要求我们作为公 民都应该具备应急意识和各种应急能力。一旦在突发事件需要的时候，我们都应该去做志愿 者，这样理解可能比较全面。你看一些发达国家，有各种各样的志愿者，有老年也有青年， 不同年龄都有责任去尽社会义务，这是我对这个问题的理解和回答。设立全国哀悼日是“以人为本”也是国际惯例这次抗震救灾，中国人民所表现出来的空前民族团结和在抗震救灾中表现出来的勇敢、 正义、关爱和负责任的精神，体现出了我们民族核心的价值，得到全世界的认可和赞扬。这 也标志着中国的软实力得到了很好的发挥。什么是软实力？就是一个民族、国家、组织机构 的文化价值、政策等，能够吸引别人，能够得到别人的认可和欣赏。我觉得这个非常重要， 我也把它理解为中国崛起重要的一部分。抗震救灾中，国务院把2008年5月19日至21日定为全国哀悼日，5月19日14时28 分起全国人民默哀3分钟。根据法律以国家最高行政机关发布政令的方式向自然灾害中遇难 的平民致哀，在中国历史上还是第一次。这个首先是体现了以人为本，以民为本。现在，国 内外普遍认为，这是我国第一次为百姓进行默哀，充分体现了十六大以来我们党以人为本的 理念。通过这样一种方式来表达人们的哀思，形成了更好的凝聚力，可以告慰死者，也可以抚 慰生者，这个非常重要。这种举国哀悼，我觉得是13亿人对死者的最高礼仪，从领导到百 姓，每个人心中都表达着他们心中的一种哀思。同时也向全世界展示中国，中国共产党提出 来的以人为本不是一句空话，而是实实在在的，是对生命的一种关爱。设立国家哀悼日也是国际惯例。如美国911 ”事件以后，就把9月14日设立为国家 的哀悼日，还有一些国家也是这样做的。在突发事件处理中“信息公开”可以稳定人心信息公开是国家应急机制的一个重要组成部分。我觉得，这次汶川地震，我们国家“信息公开”做的确实非常好，在第一时间公布地震 信息，接着各种媒体就开始直播灾区的情况。我们抗震救灾总指挥部开了十几次会议，每一 次会议都及时公布。另外每天都要发布死亡人数、失踪人数的信息、余震的信息等等，这充 分表现了信息公开。那么信息公开有什么好处呢？从以往的经验来看，信息公开首先可以稳 定民心，这次尽管经历这么大的灾害，我觉得老百姓心里都很踏实，都相信政府公布的这些 信息，这样就保持了社会的稳定，同时也避免了各种谣言的流传，因为恐慌大多是由于突发 事件中信息不通畅引起的。从国际经验来看也是这样。如美国“ 911 ”事件发生后不久，美国又遭受了其他方面 的袭击，比如说炭疽粉末邮件的袭击，在民众中造成一定的恐慌，美国政府没有因为刚刚发 生“9 11”事件就隐瞒事实真相，相反在第一时间向民众公布这方面的信息。当然，他们 也考虑到公布这样的信息可能带来的负面因素。这样，美国一方面非常出色地处理了“911” 事件，另外一方面也处理了“9 - 11”事件以后出现的新风险和危机。通过这个可以看出， 信息公开是有利于突发事件处理的。纽约市市长朱利安尼是处理突发事件一个很有名的高手。他在自己的书中写到，我一确 认飞机撞大楼是恐怖袭击后，我第一时间想到的就是应该跟纽约人民说什么，应该告诉他们 纽约发生了什么？这次政府及时告诉全国人民汶川发生了 8级大地震，而且也告诉民众还有 一些余震，甚至震后还有疫情发生的可能，这样大家心里就有准备。这次没有给谣言留什么 空间，而且我们国家也空前地团结。我觉得，我们可以总结这次成功进行信息公开的经验， 对于我们下一步更好地应对各种突发事件非常非常重要。另外，我还有一个想法，信息公开实际上表明的是政府对于公众的信任。政府向全社会 公开信息，就等于政府相信老百姓有这样的承受能力，相信老百姓能够跟政府共同应对这种 突发事件，这种相互信任非常重要。从理论上来讲，信任实际上是合作的基础，只有在信任 的基础上才会形成合作。所以，这次我们万众一心抗震救灾，原因之一就是因为在信息公开 基础上形成的信任。媒体在“高度关注”突发事件的同时还需注意“度”这次汶川地震，媒体反应迅速。我觉得应该充分肯定我们中国媒体在这次抗震救灾中的 表现，至少我个人挺感动的。一方面，我们的媒体从来没有像这次这样一天24小时关注灾 区，及时把信息向全社会反映。另一方面，我们在前线的记者深入到灾区，了解第一手情况， 第一时间反映出来。我们的记者也非常动感情，很多报道都打动了我们的观众。但是，看了媒体的报道，我也想到一个问题，不一定对，说出来跟大家一起讨论。有一 天，我在看救人报道的时候，看到我们媒体老是不断地去问一个虚弱的生还者，我想被救者 已经坚持了 100多个小时，不知道我们的采访者有没有想过他体力耗竭到什么程度，对他的 身体有没有什么影响。还有一天中午，我在电视上看到一个伤者，记者就直接采访他，其实 他应该问一下医生应不应该跟他谈话，但是他绕过医生直接问病人，我感觉不应该这样做。 我们的媒体在一些突发事件里面，是不是应该更专业一些？我想这个专业应该有一些训练， 应该充分考虑在危机的情况下，在突发性事件里面，一方面能更准确、更真实地反映突发事 件的发生过程，另一个方面能够保证整个应急工作更好地进行。前几天，我跟减灾学院的老 师们交流，他们现在开设一些有关应急的媒体专业，我说将来应急媒体专业里面，是不是应 该对这方面进行更好的训练？这样就会提高我们应急管理的质量和媒体应急报道的水平。还有就是网络媒体的责任问题，其实这个里面涉及到了一个突发事件的信息管理问题。 不少人认为，媒体应该绝对自由，其实我看西方也不是这样的。西方它有一个基本标准，就 是说你所有的媒体应该在有利于这个危机管理的前提下开展报道，政府也是要有所控制的。 我觉得网络应该有自己的准则，这个准则一方面应该提醒政府、公众提一些有价值的意见， 及时把民情传达给政府。另一个方面应该引导网民，朝着更有利于突发事件向好的方向发展。 这也就是网络在突发事件中应当承担社会责任。在突发事件中，媒体应该承担起社会责任， 就是及时反映社情民意、及时引导民众。“议题管理”是国外危机管理一个非常重要的内容有网友建议，应当把震区灾后重建纳入国家应急机制。从理论上讲，一个应急机制应该 包括好几个部分，首先是应急的事前管理，前面我们也讨论过，在危机没有发生之前是预防 管理，发生之后是危机的事后管理。第一个阶段是反应，就是对突发事件做出反应，第二个 阶段采取应急的手段，目的就是把灾害控制在最小的范围，然后进入平息阶段，最后是恢复 阶段。震区灾后重建是一个恢复的过程，这个在理论上没有什么问题，一个国家在考虑危机 管理的时候，肯定要考虑其反应、应急处理、恢复正常，这是必然的。近年来，我国各地大灾小灾不断，尤其是四川汶川地震更加提醒我们今后要进一步建立 城市危机处理系统。我们确实要增强危机管理，我觉得应该建立危机“议题管理”制度。什 么叫“议题管理”呢？就是通过媒体、通过社会讨论、通过各种调研、信息分析，把分散在 社会当中、大家想到的或者是大家认为可能会在今后一个时期影响到整个国家的一些突发性 事件的苗头都整理出来，形成一系列的议题。在国外，“议题管理”是危机管理一个非常重要的内容，通过对议题的梳理、鉴别来防 范各种危机。目前，我们国家这方面怎么样呢？应该说，从2003年非典以后，国家对整个 危机管理、突发事件的管理非常重视，中央也成立了相应的机构，另外全国人大在宪法里面 也增加了关于应急的条款，国务院也颁布了突发事件应急管理条例，包括各个城市、各 个地区也都制订了相应的应急预案等等。我觉得，政府也好、民众也好，对突发性事件的认 识都有很大提高。但是，在“议题管理”方面显然还有很多事情要做，特别是要加强预警。建立完善一个众志成城适应国家需要的应急机制下一步怎么做呢？我想可能有一些地方需要改进，可以从四个方面进行：一、要加强社会危机教育。今年年初的时候，我去广东。这次雪灾对广东影响比较大， 而且广东的反应也非常快。我当时跟广东的同事聊起来，当时我们几十万人挤在广场，如果 他们有一定的应急意识和能力，情况就不会是后来的那样，所以要加强社会危机教育。二、要改进我们的预警分析和评估。尽管地震的预测是一个世界难题，但是我觉得还是 要提高这方面的认识，提高我们对地震预测的能力。除了地震以外，其他各种突发性事件的 预测能力、预警能力都需要提高。三、对已发生的各种突发性事件，要进行影响评估，找出原因和问题，提出下一步的建 议。任何一个民族不论从哪里学习，都不如从自己的失败和教训中学习来得快，在应急管理 方面也是同样道理。四、加强日常工作。这个我前面已经讲过了，我举了日本的例子，就是类似地震这样的 东西，预防是最重要的，另外就是提高我们各种建筑的抗震标准和抗震能力，这是最关键的。我们整个国家的应急机制要真正地建立和完善起来，需要政府也需要全社会的参与。只 要我们从国家发展、社会稳定、人民安居乐业的高度着眼，我想我们一定能够建立起一个众 志成城、一个更适应我们国家需要的应急机制。应急管理专题（2）：汶川大地震应急管理十建议（2008-06-19 12:34:32）标签：教育分类：申论汶川大地震应急管理十建议2008年5月15日，清华大学应急管理研究基地就5月12日四川汶川大地震以来 的抗震救灾应急管理召开了专题研讨会，开展了阶段性评估。大家一致认为，独特的地理环 境，使得中华民族一直处在与各种自然灾害抗争之中，正是这种抗争造就了我们永不屈服的 民族精神。我国政府在此次抗震救灾的表现得到了国内外广泛赞誉，在社会动员能力、快速 反应能力、信息公开程度、以人为本理念等方面表现出色。与此同时，大家围绕目前的后续 抗震救灾、中期的灾后恢复重建和长期的制度、体制建设等问题谏言献策。（一）建议国务院应急管理专家组应全面启动专家会商机制，召集相关专家就抗震 救灾工作及时展开研讨和阶段性评估，并对随时产生的新问题进行汇总分析，并对抗震救灾 中的有关战略策略、方针政策涉及的关键问题及时进行研究和分析，并提出有针对性的政策 建议供国务院及有关方面决策参考，从而真正发挥专家组的作用，为抗震救灾做贡献。（二）做好后续救灾和善后恢复阶段长期奋战的准备工作，并首先恢复灾区本身的 灾害救助体系。由于灾区很多城镇和居民区域都被夷为平地，灾后的恢复重建工程巨大，灾 民在临时帐篷中可能要滞留相当长的一段时间，当地气候条件复杂，逐渐进入雨季，后续的 灾难救援和恢复重建一定是一个持久战。特别是此次灾害对当地的应急管理系统直接造成了 破坏，一些专业应急管理部门，尤其是民政部门的人员伤亡惨重，因此迫切需要首先重视如 何在救灾过程中以及灾后重建阶段及时修补应急体系断裂问题，加快该体系自身的恢复重建 进程。（三）充分发挥已在救灾前线的专业心理救援专家对当地志愿者的培训作用，以便 在当地组织起更大规模的心理干预队伍，以满足灾区群众大量的心理抚慰需要。并且可以要 求当地相关部门制定工作机制，并组织社会力量建立心理抚慰基金，为灾后长期的心理抚慰 工作提供人力与资金保障。具体而言，第一，地震造成许多家庭破碎，对丧失家庭成员的民 众，尤其是地震中孤儿、孤残、孤老、丧失孩子的父母的心理抚慰工作需要长期开展下去。 第二，正在组织实施救援的专业心理救援队所能覆盖的范围有限、滞留的时间有限，因此， 需要及早组织当地的心理救援志愿者队伍，并请这些专家对他们进行快速而有效的专业培 训，便于灾后一对一心理抚慰工作的持续开展。第三，要充分利用社会上致力于慈善事业的 知名人士与基金组织，争取为灾后的心理抚慰与孤儿收养等工作储备基金。（四）充分研究此次地震会对即将到来的2008年奥运会造成的影响，提出应对措 施。第一，针对奥运火炬是否继续在四川传递的问题，建议相关部门不要再像前面那样承诺 一定继续举行，而应持“根据灾后恢复情况，再决定是否继续进行或是否修改川内传递路线” 的态度，以树立中国政府以灾区恢复重建为重和亲民爱民的良好形象。第二，可以考虑与国 际奥委会协商是否可以在奥运开幕式上或者其他有关环节中也设置默哀环节。这尽管与奥运 欢快的氛围不一致，但是非常符合国际惯例，从而可以让全世界的人们一起悼念这次大灾难 中的死难者。第三，应该考虑如何与国际奥委会各成员国和相关体育组织沟通，通报有关信 息，表明中国抗震救灾的决心和勇气，展示我国继续办好奥运会的信心，努力取得他们的理 解和支持。（五）充分研究建立政策性巨灾风险保障机制问题，提高巨灾风险应对能力。年初 冰雪灾害造成了 1516.5亿元的巨额经济损失，但由于没有巨灾保险体制，目前预计保险公 司仅可赔付35.19亿元。此次地震损失的最终评估结果尚未得出，但是财产险一般将海啸、 地震等巨灾风险列为除外责任条款，人身险一般不单独涉及地震内容，巨灾风险的共担机制 缺乏，最终影响恢复重建能力。国际上通行的做法是建立政府支持下的巨灾保险制度，在财 政、税收方面给与优惠，并通过再保险机制进行更广范围内的风险分摊。鉴于此，第一，按 照突发事件应对法的要求，尽快建立国家巨灾风险保险体系，提高灾害应对的国家能力。 第二，利用政府财政资金作为种子基金，通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保 险费用，建立巨灾保险基金。第三，考虑充分利用国内、国际再保险资源问题。充分利用国 内、国际再保险市场机制，将巨灾风险在更大的的范围内分散，使国家应对巨灾的基金获得 更高程度的保障。（六）研究应急储备物资的战略规划问题，建立高效的综合性战略储备相关体系。 第一，政府要根据各个地方的特点，全面结合自然灾害、经济危机、战争等公共需求，继续 建立适应各地需求的应急物资、战略物资储备库，丰富储备品种，为应急救援提供快捷的保 障。第二，调动各方力量共同参与国家战略物资储备。通过政府规制、行政合同、财政补贴、 税收优惠等措施，形成政府、NGO与相关企业的战略物资储备联盟，保证在巨灾时能够让 这些企业及时生产并提供所需的应急物资，以大大降低有关的储备成本、提高全民储备意识。（七）提高社会捐款使用情况的透明度。第一，增加捐款资金信息透明度。通过民 政部、慈善组织等权威渠道对捐款的数量、来源渠道、投向、资金使用情况进行定期公示。 第二，完善捐款使用情况的审计与评估机制。通过国家审计署审计、具有公信力的国际审计 机构等出具捐款绩效审计报告，保证善款善用。第三，根据以往捐赠中存在的问题，对企业 和应承担更多社会责任的名人的捐助践诺情况、到位率进行监督，增强慈善事业的可持续性。 第四，反思我国传统的社会捐助方式和渠道，逐渐培育起我国健康的募捐文化和理念。（八）切实贯彻“以人为本”的执政理念，积极探索改变地震预警信息发布方面的 传统观念。现在临震预报很难，但我们可以更加重视发布一定区域的中长期地震预报，以便 让社会各方对所在区域未来可能的地震风险及早认知并自发采取相应的准备举措。如果能比 较准确地做临震预报，也可以考虑采用类似天气预报的做法，对地震预测信息采用“几率为 百分之多少”的方式进行公示，或采取其他婉转的方式告知公众有关的临震风险及自救互救 知识。这样既可以大大减少我们防震减灾方面的脆弱性，也可以大大化解我们政府的有关责 任风险。（九）需要加快紧急状态立法的进程。本次灾害后，我们已经是全国动员，全党动 员，人民日报发表社论文章紧急行动起来！，并且有军事力量的大规模介入。但在这 种情况下，我们还没有宣布进入紧急状态。虽然我国宪法规定了紧急状态，我们的突发事 件应对法里面也有专门的规定条款，即当一般的应急预案不能解决问题的时候，可以宣布 进入紧急状态。但到目前为止，我们有一种倾向是，把这种紧急状态等同于戒严状态（注： 其实两者并不完全相同）。实际上，现在就是一个紧急状态，政府又不去宣布，而是用党和 政府号召的方式来代替。这从长远来讲并不规范。像这次大地震，更加规范化的应对则是， 国家完全可以宣布某些地区和行业进入紧急状态，以便于规范应用有关的动员权力和对付干 扰行为的特别强制措施，以规范有效地抗震救灾和保护人们群众和社会的利益。（十）立足传统文化，根据现实需要，借鉴国际惯例，建立国家仪式制度，提高民 族凝聚力。此次地震灾害凸显我国作为礼仪之邦，在国家仪式制度上的缺位。我国古代有着 非常丰富的国家仪式制度，尤其是是应对自然灾害方面的典制更是比较完善。当今世界各国 也将国家仪式作为激励国民精神的一个重要手段，形成了系统性的现代国家仪式制度。我国 应完善包括国家公祭、国葬、大典的举行及其规格；追悼日、庆典日的宣布及其行为规范; 国家勋誉的授予、颁布等国家行为在内的各项规定，形成系统的国家仪式制度，以培养国民 认同，增强民族凝聚力，提升民族精神。（转载于清华大学危机管理研究通讯）应急管理专题（3）：日本防震减灾的启示（2008-06-19 12:37:57）标签：教育分类：申论汶川大地震，瞬间夺去了数万同胞的生命。人们在悲痛万分、泪别逝者的同时，也 把目光投向了今后的防震减灾工作。他石攻玉，日本在防震、抗震、灾后重建等方面，有很 多经验值得借鉴。大自然没有偏袒日本，送给日本一个“地震之国”的别称。据2007年日本防灾 白皮书统计，从1997年至2006年，在仅占世界0.25%的国土面积上，日本共发生了里氏 6.0级以上地震187次，占全世界的20.7%。历史上，日本曾发生过伤亡惨重的关东、阪神 等大地震，然而，日本又“得益于此”，因为地震不仅提高了日本国民的危机意识，还催生 了一整套结构完整、功能齐全、运转高效的防震减灾机制。第一，依法应对地震灾害。1978年6月，日本政府制定了大规模地震文寸策特别 措置法，该法作为世界上第一部强调通过地震预测达到直接防灾目的的法律，对地震的预 警、应对手段、发布警戒宣言的程序以及相关部门责任等作了详细规定。此外，与地震 相关的法律还有灾害救助法（1947年）建筑基准法（1950年）灾害对策基本法（1961 年）地震保险法（1965年）地震财特法（1980年）地震防灾对策特别措置法（1995 年）建筑物耐震改修促进法（1995年）受灾者生活再建法（1998年）等。实践证明， 权威的法律不仅成为指导抗震减灾的依据，还避免了由于政府部门责任失位、隐瞒灾情而造 成的损失，同时也保障了公众的“知情权”。第二，不断修改和完善建筑标准法，确保建筑物结构安全。1995年，日本发生阪 神大地震，造成6433人身亡，其中83.3%的遇难者是由于建筑物倒塌所致。为此，日本对 建筑标准法进行修改，通过法律形式严格规定了各种建筑物的抗灾标准，并对建筑的辅助设 施如煤气、上下水管道等的抗震性提出了严格的要求。2005年9月，中央防灾会议制定建 筑物耐震化紧急对策方针，要求在未来10年里，将房屋住宅的耐震率由目前的75%提高 到90%。此外，在有关提高学校的耐震性能方面，政府明确要求“学校的耐震性决不能因 地区间财力水平的差异，而导致学校安全性能出现差距”。为此，从2006年开始，政府以提 高学校耐震率为重点，出资创立了 “建造安全、放心学校补助金”制度。第三，运用高科技手段“防地震于未然。近年来，日本政府为提高地震预测水平 以及灾后重建的能力，不断加大对高科技防震的投入，并根据数字化、信息化、网络化等高 新技术所具有的特点，为防震减灾开辟高速通道。首先，利用卫星、固定摄像、远距离小型 图像传送仪以及飞船（UAV）等技术，确保对地震等突发事件的图像、影像、当地情报的收 集。其次，构建操作性强的重要情报汇集系统（灵活运用地图信息以及GIS、GPS等技术）、 受灾预测（包括NBC恐怖袭击等）系统、救助与搜索（包括生理反应感知及机器人救助等） 支持系统。第三，率先开发出可能在短时间内实现快速通报地震信息的地震速报系统。该系 统可以在地震发生时，立即检测到首先传到地表的地震波中的纵波（也叫P波，导致地面 上下震动的地震波），根据P波的波形能在瞬间完成对地震规模和震源的估测，同时还能在 检测到P波后的4秒钟内将这一估测结果通报到铁路公司等单位。这一系统的开发成功， 为有关部门或者单位在最短的时间内采取应对地震灾害的措施争取了时间。第四，把是否具有应急管理方面的经验作为政府各级负责人提拔升迁和政绩考核 的指标之一。日本国民对各种灾害的认知度很高，那些因救灾不力、行动迟缓、指挥混乱的 政府官员常常遭到舆论的抨击，有人甚至引咎辞职。因此，日本的执政环境要求政治家们特 别是基层负责人必须重视提高处理突发事件的能力。如日本政府从2005年开始推行“灾害 指挥”首长特训制度。要求所有自治体的负责人都要进行灾情模拟训练，并根据“防灾3IS 地图信息管理软件”上不断出现的灾情练习下达命令，练习自己启动应急电源，使用无线电 与外界联系等技能。通过这种实际和模拟演练，各级政府官员不仅学到了应对突发事件的本 领，同时也增加了竞选资本。第五，地震保险帮助人们顺利渡过难关。1966年，日本建立了地震保险体制并颁 布了相关法律。依据该制度，日本各保险公司共同成立了日本地震再保险股份有限公司。此 外，为了减轻保险公司的地震保险风险，日本实行了独特的地震再保险险种，形成由保险公 司、再保险公司和政府共同分担责任的结构。在该结构中，政府承担着最后地震险赔付责任。 从2007年1月起，日本开始实施“住宅地震保险保费减税制度”，使国民购买地震保险的人 数不断增加。目前，日本全国的地震投保率平均为20%，个人和家庭受灾后都能从保险中 得到自救的资金。比如2005年3月，日本福冈县以西海域发生里氏7级地震，造成少数人 员伤亡。地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了158亿日元（约合1.5亿美元）的保险 金。应急管理专题（4）：美国的突发事件应急处理机制（2008-06-19 12:41:26）标签：教育分类：申论2007年11月1日起施行的中华人民共和国突发事件应对法对预防和减少突发 事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保 护人民生命财产安全将起到至关重要的作用。在突发事件应急处理方面，美国的一些做法和 经验很值得我们借鉴。美国联邦政府对应付和处理全国性范围内各种灾害事故重视较早，这一点甚至可以追 溯到1803年的国会法，人们一般认为它是处理灾害问题的第一次立法尝试。随后，美国 通过了近百个法案处理诸如飓风、地震、洪水和其他自然灾害造成的灾难。但是，这种分散 的对不同的灾害提供援助的做法有它自身的问题，即缺乏一个有效、协调、迅速的反应机制。1979年，卡特总统发布行政命令，成立“联邦应急事务管理总署”（FEMA），将原先 许多分散的处理与灾害有关的职权统一起来行使。2001年布什总统任命乔M 奥尔鲍夫为 联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了 “911”事件，这使联邦应急事务管理总 署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。2003年3月，联邦应急事务管理总署吸收 了 22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部分。汤姆里奇领导的国土安全 部将突发事件、包括自然灾害和人为事件的协调责任，提高到关系国家安全的重要地位上。目前，联邦应急事务管理部署是国土安全四大部门之一，其下的应急准备与复原局(EPRD) 有约2500名全职雇员，并有5000多的后备人员。在美国，突发紧急事件主要包括自然和人为的两大类，如灾害和紧急事务等，也包括紧 急状态宣布等。相应地，有关立法也主要包括这几个方面：一是关于灾害应急处理的立法。早在1950年，美国就制定了灾害救助和紧急援助法， 它是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害发生时的救助原则， 还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持方式，适用于除地震以外的其他 突发性自然灾害。由于该法案由罗伯特斯坦福提议制定，故也称罗伯特斯坦福法o1977 年10月，国会又通过了国家地震灾害减轻法，目的在于“通过制定和实施一项有效的地 震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。该法规定建立国家地震灾害减轻计 划(NEHRP)o 1990年11月制定的国家地震灾害减轻计划法对减灾机构的职责、计划 的目标和目的作了详尽规定，包括：改善对灾害的了解、描述和预测；完善建筑法规和土地 利用计划；通过灾后调查和教育降低危险；提高建筑物的设计和建造技术；促进研究结果的 应用。该法案指定联邦应急事务管理总署为计划主管机关，并赋予其规划、协调和报告的责 任。二是关于紧急状态的立法。1976年，国会通过全国紧急状态法，这是影响最大的应 对突发事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧 急状态期间的权力作出了详细规定。根据这项法案，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧 急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之 失效。全国紧急状态法还规定，紧急状态期间，因国家安全、社会经济生活以及外交政 策的执行受到外国威胁时，总统可以对外国或外国人有关的外汇进行管制，还可以对国际支 付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。此外，美国各州、市和地方的立法机 关也就危机处理立有不同的紧急状态立法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或 该市进入紧急状态。三是关于反恐方面的立法。反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。早在 1952年，美国国会就制定了移民与归化法；1984年制定了反对国际恐怖主义法。以 后还制定了法律实施通讯援助法、有效反恐法和化学品安全信息、场所安全和燃料 管理救济法等。“9 - 11”事件发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。如2001年9 月18日制定2001年紧急补充拨款法，规定对2001年财政年度进行紧急补充拨款，以应 对“911”事件的应急反应和受害者救助及处理袭击事件的其他后果；同一天还制定了使 用军事力量授权法，该法授权总统采取一切必要和适当的军事力量，以对付其认为是“911” 事件后有计划、有组织或协助进行恐怖主义袭击的任何国家、组织和个人的恐怖主义活动； 以后还制定了空中运输安全和体系动员法、航空运输安全法、提高边境安全和完善入 境签证法、公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法和恐怖主义风险保险法等。 特别是2002年11月25日颁布的国土安全法，规定在联邦政府中设立国土安全部，并重 构和加强了联邦政府有关行政部门，以便更好地对付恐怖主义的威胁。此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，数量相当可观，内 容十分详尽。经过几十年的运作和完善，美国终于形成了一套比较快速和有效的应急处理体系和机 制，同时注重日常演练，从而保证了一旦发生紧急事件时能够在人员救助、社会稳定、防范 事态扩大、恢复正常的社会和经济生活秩序中发挥作用。从实施的效果看，这套应急处理体 系主要有以下几个特点：一是反应迅速，能够及时稳定社会和人心。由于这套运作体系的机制合理，灵敏度高， 一旦发生天灾人祸，可以迅速采取规范化的统一模式，高效加以处理。2003年8月中旬， 美国东北部和中西部一些地区发生了该国历史上最大规模的停电事故，数千万人的工作生活 秩序被打乱，许多人被封闭在高楼、电梯、地铁里，电脑系统失灵，通讯中断，人们回家进 不了家门。事故发生后几分钟内，白宫、国土安全部、联邦调查局和五角大楼等很快进入应 急状态，美国联邦政府一级应急机制马上投入运转，虽然一些州发生了停电，常规通信手段 无法工作，但“ 911 ”事件后建立的特别应急通信体系在关键时刻发挥了作用，使联邦政 府机构能和停电地区官员保持联络畅通。国土安全部等在45分钟内就确定事故并非由恐怖 袭击造成，并很快通过各种渠道向社会发布，起到了安抚人心的作用。二是有现成预案，注重日常演练，可保临阵不乱。在联邦一级有相应的法案和制度，对 各部门的职责和遇到紧急情况该如何动作都有明确的要求和操作模式，所以一旦有事就能做 到心中有数，忙而不乱。在州和地方一级，作为应付紧急事件的主要实施者和组织者，更是 注重对可能发生的突发性情况进行分析研究并确定相应的预案，同时对照预案加强日常演 练。在美国，有许多志愿者参加各种救援组织，他们不拿报酬，热心公益事业，市、县的相 关部门（如警察、消防等）定期组织志愿者进行相关知识和技能的培训，并开展模拟演练，确 保一有情况出现时他们就知道自己该怎么做。三是有利于最大限度地发挥联邦政府各部门的专长，有效利用资源和人力。每个职能由 特定机构领导，并指定若干辅助机构，这种组织结构方式使执行各职能的领导机构专长得到 发挥，在遇到不同灾难及紧急事件时，可视情况启动全部或部分职能。如袭击美国东部的代 号为“伊萨贝尔”的飓风，是自1952年以来美国本土所遭受的最大的飓风，一开始气象专 家判断只是东南部的某个州遭到袭击，但随着风势的增强和受害范围的扩大，整个东部沿海 地区都遭到飓风的影响，于是总统宣布为全国性灾害，启动联邦应急计划，增加救灾拨款， 从而把灾害对社会生活的影响降到了最低程度。四是把快速反应和经济应急、信息应急、心理应急结合起来，全方位、全过程应付突发 事件。天灾人祸、恐怖袭击等突发事件的破坏性是多方面的，不仅可以动摇国家安全，导致 社会动荡，造成经济衰退，也会使公众产生恐惧不安的心理。美国在处置突发事件中积累了 丰富的经验，其国家应急体系除协调各政府部门的应急行动、合理调配资源外，另一个重要 使命就是展开经济救助。通常情况下，在总统宣布灾难和紧急状态出现后，相应的经济救助 计划也随之启动，保险公司会及时评估受损失情况，受影响的个人可向政府和保险公司申请 各类补助和救济。据统计，“911 ”事件后两周内，联邦政府批准的个人灾难住房援助总额 超过400万美元，失业救济总额达1000万美元。五是注意总结经验，不断提高处置突发事件的能力和水平。美国是一个危机感比较强的 国家，习惯于从每一次突发事件中吸取教训，并采取有针对性的改进措施，因此能够在多个 领域形成比较完善的应急体系和机制，几乎涉及各种可能发生的人为的、非人为的灾害事故。 美国应急体系通过上述独特的组织结构，成功地将公共卫生应急网络、放射性和有毒污染物应急网络，以及生物恐怖袭击应急网络等“子网”有机联系在一起，形成整体的国家应急网， 具有立体化的特征。应急管理专题（5）：世界各国抗灾应急机制（2008-06-19 12:48:29）标签：教育分类：申论印尼发展规划有防灾印度尼西亚是一个地震等自然灾害多发的国家，正如印尼亚齐与尼亚斯重建机构负 责人卢迪在接受记者采访时所介绍的那样，印尼的众多岛屿均处在地震带上，“都很不安稳”。 经历多次地震灾难的“万岛之国”，在灾害管理方面有许多值得借鉴的地方。印尼政府曾因灾后救援不及时和低效率，广受民众诟病。印尼全国救灾管理中心曾 一度隶属于副总统秘书处，只在灾害发生后才发挥有限的协调作用。2007年，印尼政府出 台了灾害管理法，规定全国救灾管理中心升格为独立的政府机构，担负救灾指挥和执行 功能。该法还规定在突发事件发生后，各级政府部门根据事件的不同类型和严重程度应采取 的对应措施。同一年，印尼政府还发起了全国防灾减灾行动计划，该计划的实施有助于协调相关 部门有效参与防灾救灾工作。全国防灾减灾行动计划被纳入国家中长期发展规划，涉及地震 灾害的监控、早期预警系统配置等内容，而且规定灾后紧急救援所需的资金全部来自中央和 地方政府的年度预算。印尼政府还大力推广以社区为单位的防灾救灾行动，宣传自防自救，其中最为人称 道的是“自然灾害志愿者”项目。该项目由印尼社会事务部发起，成员多具备一定的技术知 识。目前，这个项目的志愿者已有两万人，几乎遍布全国各地。他们一方面向社区或乡村宣 传防灾救灾意识和技能，另一方面成为地震等灾害发生后的先遣队，及时参与抢险救灾。在一些通信等基础设施很不发达的地区，发生灾难之后政府援助常常不能及时到 位。针对这种情况，政府大力鼓励社区自救，包括使用土办法预测自然灾害等。印尼的贫困 人口大约占一半，长期以来，他们都把养家糊口放在第一位，对平常时有发生的小地震已习 以为常，所以防震意识比较淡薄。经过政府这几年的宣传教育，他们的防震、防灾意识已有 所提高。卢迪还告诉记者，对于地震、海啸等自然灾害，人们是无法准确预测的，但是可以 做到有备无患。2007年12月，为了纪念2004年底印度洋海啸罹难者，印尼总统苏西洛亲 自主持了一次大规模的防震、防海啸演习。这种演习主要是让民众提高警惕性，一方面要警 惕地震，另一方面也要警惕地震引发的泥石流、火灾、疫病等种种次生灾害，以及帮助广大 民众懂得，如何在灾难来临的时候有效应对，及时逃生。另外，印尼还与多个国家在利用卫星监测地震等领域展开合作，同时健全灾害信息 搜集和传播系统，以提高精确度，保证及时有效地展开抢险救灾。（孙天仁）西班牙应急部队作用大在2006年10月12日西班牙国庆日检阅队伍中，出现了一支由头戴黄色贝雷帽、 身着黑制服的官兵组成的新型部队，这就是西班牙武装部队中的应急部队。这是根据2006年4月颁布的皇家法令而创建的一支保护公民人身和财产安全的专 门部队，其任务不是打仗，而是应对严重自然灾害和重大突发事故。其应对的自然灾害包括 地震、雪灾、洪灾、滑坡和森林大火，重大事故包括核、化学、放射性物质等的泄漏以及突 发重大环境污染、恐怖袭击或暴力行为等不测事件造成的严重破坏。应急部队现有近4000人，都是经过严格选拔的，并全部经过应对重大自然灾害和 突发事件的理论培训和实战训练。部队配备有先进的抗灾救援装备，如水陆两用飞机、直升 机、救生艇、各种车辆、重型工程机械、除雪机、水净化机、防核防化设备以及警犬等。优 秀的人才、精良的装备，使这支应急部队具有反应快、能力强等应对重大灾害和事故的强大 战斗力。这支部队分散驻扎在全国7个基地，一旦某地发生紧急状况，便可就近以最快的速 度到达现场，对灾害或事故进行有效处置。如今，它已经成为西班牙抗灾救援、处置突发事 故的一支“尖兵”，2007年以来已多次参加国内外的抗灾救援：在国内，参加了加纳利、科 尔多瓦、特内里费和卡斯特利翁等地的森林大火扑救，以及阿里坎特地区的抗洪救灾；在国 外，参与了扑灭希腊和意大利境内森林大火的行动。（张金江）英国防灾救灾重长效英国是地处欧洲西部的岛国，与欧洲大陆隔海相望。由于特殊的地理、气候等条件， 极其严重的自然灾害并不多见。比如地震，英国有记录以来最强烈的地震是发生在1931年 的里氏6.1级地震。今年2月底英格兰东北部发生里氏5.3级地震，就成为过去25年来最强 烈的地震。去年夏天，英国两大河流泰晤士河和塞文河水位暴涨，英格兰中西部地区以及威 尔士大部分地区遭遇了60年来最为严重的洪涝灾害，10多个郡的居民生活一度受到严重 影响，但没有造成重大人员伤亡。虽说英国的自然灾害较少，且不是特别严重，但英国的防灾、救灾措施不少，而且 极其注重长效。一是信息畅通。去年的洪灾一出现，全国的新闻媒体便迅速跟进，铺天盖地报道最 新灾情，这不仅有利于受灾地区的救灾行动，更及时提醒其他地区人员避免进入灾区，进而 减轻灾区压力，也防止了不必要的损失。二是反应迅速。洪灾出现，政府迅速启动应急机制，增派救援人员火速赶往灾区， 展开救护。同时在第一时间开通救援热线电话，不间断地通过媒体向社会公布，并且通过媒 体指导受灾地区居民如何实行自救和互救，甚至包括如何在洪水造成污染的情况下采取措施 获得洁净水。三是善后处理得法。无论是地震、洪水，还是常见的风灾，英国善后处理有一套完 善的机制。除了政府拨款和社会捐助外，更重要的是依靠商业保险。据英国保险业估计，英 国去年洪灾后，保险公司向灾区居民家庭及商业企业理赔金额高达15亿英镑。平时鼓励买 保险，受灾后获取赔偿，不失为保证长期平安的可行之道。四是建立多渠道应急机制。任何国家、社会都难免发生天灾人祸。为防不测，最重 要的是建立多渠道的应急机制。在英国，除了政府建立常备应急机制外，一些大型公司，甚 至社区都有相应的应急措施。记者曾采访过英国石油公司旗下的威奇法姆油田，据那里的工 作人员介绍，为防不测，公司号召职员充当志愿者，平时在工作之余进行适当培训，一旦有 事随时能组建应急小组，在第一时间处理突发事件。依靠这种自上而下的常备应急机制，才 能真正做到“迅速而有效”。（来源人民日报）