20规范干部选任初始提名_提高选人用人公信度

规范干部选任初始提名 提高选人用人公信度全建业（中共长沙县委党校 湖南 长沙410129）摘 要：规范干部选拔任用初始提名应从明确提名主体、认定提名资格、规范提名程序、落实提名责任、强化提名监督等五个方面着手，以期从源头遏制用人上的不正之风，确保提名人选的质量，提高选拔任用干部的公信度。关键词：初始提名；选拔任用干部；公信度中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：Regulate the Initial Nomination of Elected cadres to Improve Public Confidence in Selection and AppointmentQUAN Jian-ye(Changsha County Committee Party School of CPC, Changsha Hunan 410129, China)Regulate the initial nomination of cadre selection and appointment should be clear from the body, found eligible for nomination, the nomination process specification, the implementation of the nomination responsibility, and strengthen supervision of the nomination of five aspects, so as to curb the malpractices from the source, ensure the quality of nominations and improve public confidence in selecting and appointing cadres.Key words: initial nomination; selecting and appointing cadres; public trust初始提名是干部选拔任用的第一道关口，是选人用人的基础工作，也是提高选人用人公信度的关键所在。党的十七大报告明确提出：“要规范干部任用提名制度”。党的十七届四中全会进一步提出：“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。由此可见，初始提名在选拔任用干部中意义深远，其产生的效用要远远大于后续环节，直接影响到干部选拔任用的质量和水平。一般而言，干部一经提名，后续民主推荐、考察等环节，很大程度只是走过场，除非遇到特殊情况，否则都会一路绿灯。因此，如何规范初始提名，提高选拔任用干部公信度是我们面临的重大课题。一、初始提名在选拔任用干部中存在的问题及其原因（一）初始提名存在的问题1、概念难界定，认识有差异。当前，人们对初始提名概念的界定把握不准，对内涵的挖掘不深入、全面，对外延的概括不够具体和明确，是否应该把初始提名作为干部选拔任用的一个独立环节看法各异。有人认为，初始提名是一种提名推荐行为，作为一种参考依据，是否进入程序值得商榷；也有人认为，从理论上讲，任何组织和个人都有初始提名的权利，但是从实践的角度看，不同层级的干部，对干部、职位的了解和认识还有差异，因此，对于初始提名权重的划分难统一。还有人认为，各地初始提名都有自己的习惯和做法，如果削弱地方党委主要负责人的提名权，就是挑战党委权威，有违党管干部原则等等。认识上的差异，造成了各地选拔任用干部初始提名中的不同做法，虽说有深圳初始提名的制度化、鞍山“署名差额推荐、空岗平职交流”的探索，但全国仍有不少地方存在“推荐”变“交办”，“提名”即“提拔”的现象。2、标准难统一，提名易走样。一是提名人选资格不确定。胡锦涛总书记在今年“七一”讲话中再次强调德才兼备、以德为先的用人标准，要形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。但是在今天看来，品德的量化难度很大，在实际操作中，很多地方在初始提名时感性多于理性。由于不同提名主体的思想认识、学识水平、对干部的熟悉程度不一样，因而导致对提名人选的德才评价不一致。具体到某一岗位时，没有充分考虑工作需要，空缺岗位的现实情况，迁就照顾地确定提名人选，仅仅依靠个人对干部的了解程度而圈定人选，甚至违规提名亲属或身边的工作人员，将初始提名权当成实现自己利益的特权和工具。二是提名范围不明确。目前，在干部选拔任用初始提名中存在范围过窄的现象。为了维护“圈子”利益，往往根据自己的人设定提名资格，将提名人先限定在很小的范围。同时，一个职位空缺后，人选是从本单位内部产生，还是从外单位交流任职，没有一个让人信服的标准，这样就为主要领导确定意向人选留下了较大的操作空间。三是提名主体不确定。由于提名主体的多元性，使得在提名过程中，是要尊重党委主要领导意见，还是按照管人与管事相一致原则，又或是按照群众公认的原则，没有较详细的规定，具体操作难度大。3、程序不规范，操作不透明。在初始提名中，到底应包括哪些具体环节和内容，目前还没有明确的规定。在提名过程中，领导者通过谈话、电话等方式，有意无意的暗示提名，随意性很大，不仅不利于提名人选的筛选和甄别，而且对组织部门的工作也带来了很大的难度。比如说，一个单位出现职位空缺，究竟要在多长时间内推荐选拔，提名人选来自后备干部人才库还是从其它单位交流,各地基本上是沿袭一些不成文的习惯做法，且以“一把手”的工作习惯为转移，表现出较大的随意性和不确定性。操作程序的不规范就为领导干部，尤其是“一把手”左右提名人选提供了机会。早在2000多年前，孔子就意识到公信力就是生命力，而干部选拔任用的公信度直接关系到党和政府的公信力。公信度是一个“易碎品”，需要精心呵护，稍有不慎就会流失和受损。初始提名程序的不规范，操作的不透明，使得群众无法进行有效监督，选拔干部任用的公信度无从谈起。以民主推荐为例，由于结果不公开，群众只有填票投票的权利与义务，缺乏对过程、结果的知情，也就是说他们根本就不知道自己的投票表达出来的共同意愿对最终结果的影响是大、是小，还是根本就没作用。群众的不知情，使得监督成为一种形式，强烈的“被愚弄感”大大降低了群众参与推荐的热情，结果的真实度、可信度必然大幅降低。4、主体不明确，责任难追究。目前，已形成组织提名、个人署名推荐提名、个人自荐和群众联合推荐、竞岗式提名四种形式。这四种形式就决定了提名主体的多样性。提名主体的不明确，提名程序的不规范，署名推荐的落实不到位，操作的不透明导致了实际操作中推荐责任的模糊化。少数人在干部任用中掺杂个人意志，通过“走程序”的形式实现个人目的，程序上看似中规中矩，实质上体现个人意志，推荐者只行使提名权利，却不承担推荐责任，导致“个人以组织的名义行使权力，而责任却由组织来承担”现象的出现，不利于推进干部工作民主化,大大降低了干部选拔任用的公信度。（二）产生问题的原因分析目前，干部选拔任用初始提名存在的上述问题，既有主观因素的影响，又有体制、环境等客观实际的制约；既有历史原因，又有现实原因。概况起来，主要有四个方面。1、思想认识有偏差。一是对“党管干部”理解的偏差。部分领导干部在实际工作中曲解党管干部原则，认为党管干部就是党委管干部，党委管干部就是党委“一把手”管干部，甚至还有人认为规范初始提名，就是弱化党委用人权，甚至是挑战党委的权威。在这种思想指导之下，人们潜意识认为：谁该提拔重用了，而不是职位需要人了。因此，在初始提名的操作上，部分领导提前介入与酝酿，不是先定职位后选人，而是围绕人选找位置。二是对民主推荐理解的偏差。时下，在选人用人过程中存在拉票、贿票等现象，部分领导干部就以此为借口，为防止以票取人，而将民主推荐结果排除在初始提名的依据之外，虽说这种做法可以避免结果失真，但也为个别人以程序之形掩盖内容之实提供了可乘之机。三是个人自荐理解的偏差。毛遂自荐是我们党的优良传统，但是在人治思想仍然严重的今天，个人自荐被部分领导和组织人事部门曲解，认为自荐者狂妄自大，是一种不谦虚的表现，从而切断了提名渠道，扼杀了干部自我表现的积极性。2、民主氛围不浓厚。一方面，在我国两千多年的封建专制统治下，缺乏真正意义上的民主文化，至今仍然有着“官本位”思想的残留，内心深处对当官、掌权有着盲目的追求，“论资排辈”、“家长制”思维在人们头脑中挥之难却，“伯乐相马”的干部选拔理念对今天的干部选拔任用影响至深。反腐专家任建明分析了“伯乐相马”的弊端：第一，具有很大的外部性，并且不会随伯乐数目的增减而发生实质性的改变；第二，这种模式存在很大的腐败机会和腐败动机，而且腐败行为一旦发生，还会使治理难度增大；第三，这种模式也不具备现实的可行性。由此可见，在选人用人过程中一旦缺少伯乐，人才和庸才就无法分辨出来。所以，在“官本位”思想的影响下，再加上市场经济过渡追求利益的价值观念，领导的提名权将会无限扩大，很容易滋生买官卖官、行贿受贿等腐败行为，最终的结果就是干部是否被提拔任用，不是取决于干部的德才，而是取决于主要领导人的主观意愿。另一方面，群众关心度不高。由于在干部推荐中，存在“与己无关”思想；在竞争上岗中，存在“人选早已内定”的看法；再加上，推荐结果的运用不到位，挫伤了群众参与的积极性，群众推荐提名难以体现。3、提名制度不健全。虽然党政领导干部选拔任用工作条例在干部任用程序中对民主推荐有所规定，但干部任用条例中并没有将“提名”作为干部选拔任用的一项工作单独进行规范和明确。实践证明，如果“初始提名”这一环节没做好，即使其它环节再严密，也会影响到干部选拔任用的质量。另外，初始提名的规范还需要一系列制度配套，如个人署名推荐、干部空缺职位公开、干部选拔作用责任追究等制度还没有建立起来，影响了规范初始提名工作的深入推进。4、相关监督不给力。在干部选拔任用的各个环节中，初始提名运作空间最大，干部群众知情最少，具有较强的隐蔽性。正是这种隐蔽性，使得不管是上级、同级还是下级，在目前的体制下都无法对干部初始提名权进行有效监督。一是上级难以监督。初始提名环节缺乏制度规范，只有习惯做法，没有正式的谈话记录或具体的会议纪要，上级组织部门难以进行检查。二是同级不敢监督。同级班子成员有参与和知情的优势，但在现行权力运行机制下，“一把手”对于单位各项事务有绝对的权威，这种情况下，同级班子成员往往慑于权威，难以发挥监督作用。三是下级无法监督。受知情权的限制，群众对干部选任的具体过程尤其是酝酿环节难以监督，对级别越高的干部，群众监督越难、越乏力。二、规范选拔任用干部初始提名的思考（一）明确提名主体是前提规范初始提名的前提就是要明确各提名主体，以解决“提谁的名”问题。一是规范“一把手”提名。毛主席讲：“领导干部就两件事，出主意，用干部”，由此可见，领导提名是职责所在。但初始提名权是公共权力而非特权，更不是领导自身拥有的垄断性、稀缺性政治资源。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”因此，在选拔任用干部中需要规范领导干部的初始提名权，尤其是规范“一把手”提名权。领导干部提名要做到做到“三提三不提”，即只提方向原则，不提具体职位;只提选任标准，不提具体人选；只提选拔要求，不提人选范围。二是强化组织部门提名。组织部门是代表党组织履行干部管理的职能部门，在干部选拔任用初始提名工作中承担着不可替代的作用，其本身就应该是提名主体。组织部门在行使提名权时，需要尊重党委主要领导的意见，但更重要的是，要根据领导班子建设需要和领导岗位空缺情况，结合年度考核结果，通过召开部务会或部长办公会集体讨论，提出合适建议人选;要通过健全制度，限制和规范领导干部提名权，防止“领导意图凌驾于组织部门之上”现象的出现。三是落实群众推荐提名。党的群众路线决定初始提名必须坚持群众举荐。群众的眼睛是雪亮的，党员干部的德才如何，群众最有发言权，因此，提名主体除了向人大代表、政协委员、农村支部书记延伸以外，需要进一步拓宽了干部群众参与提名的范围，要充分尊重和保障群众推荐提名权。但在落实群众提名权时，需要把握知情度和关联度，防止“不知情人投不知情票”、“以票取人”的现象。四是完善差额初始提名。就要让群众推荐的提名人选与领导干部、“常委会”等少数人提名的人选具有同等的法律地位，不能只让领导干部提名人选进入考察、公示等环节。只有通过初始提名产生差额人选，才能有比较，分出高下，才能实现优中选优。五是推广公推公选提名。公推公选是干部人事制度改革的一个新亮点,即是一种全新的干部选拔任用方式，也是干部选拔任用初始提名的主要方式之一。这种公选推荐提名选拔任用干部的方式，更能反映干部任用工作中的公平、公正和公开原则。（二）认定提名资格是基础哪些人有资格作为初始提名人选？这是初始提名首先必须解决的一个问题。在初始提名中有必要形成一个初始提名资格准入机制，以解决“提谁的名”的问题。一是“库”中精英。也就是说公务员要想晋升，必须通过笔试、面试等环节获得晋升资格，将优秀人才聚集到干部提拔、交流人才库中，确保后备干部库的“蓄水量”，并将后备干部作为初始提名的首要来源。二是群众公认者。要优先提名德才兼备、群众公认的人，特别是那些勇于开拓创新、破解难题有本事；坚持科学发展、好中有快有贡献；长期扎根基层、服务群众有功劳；立足本职岗位、踏实肯干有潜力的人。三是专业人才。对于专业性强，又未获得准入资格的，提名任用一律按“破格”对待，遵从“破格”选任规定。（三）规范提名程序是关键完善初始提名，提高选拔任用干部公信度需要规范提名程序，扩大提名推荐中的民主化程度，以解决“如何提名”的问题。首先，公开相关信息。要及时发布空缺职位及推荐提名公告，向推荐主体公布空缺职位、选拔条件、提名要求、职位人选等，让普通群众有充足时间进行筛选酝酿，以增强推荐的公开性、针对性和可操作性。其次，进行推荐提名。通过组织提名、领导提名、群众民主推荐和个人自荐方式，初步确定推荐提名人选。再次，筛选提名人选。根据第一次公推确定的初步人选，组织部门分别到提名人选单位和推荐任职单位再次进行较小范围的民主提名推荐，每个职位按照31的比例，实行差额初始提名。最后，公示初始提名人选。通过网络、电视、党报党刊对初始提名人选进行公示，无异议后，到目标单位开展推荐考察等后续工作。（四）落实提名责任是根本责任追究是约束提名权、抵制不正之风、保证提名质量的最后一道防线。当前，初始提名环节出现的诸多问题，一个重要原因就是缺乏监督和约束，尤其是对于主要领导提名权缺乏有力的责任追究，导致了权力的滥用。因此，规范初始提名，应按照“谁提名谁负责”的原则，明确责任追究方式，畅通监督渠道，让责任追究有章可循、有据可查、有人负责。一是要明确提名主体的责任。初始提名要遵循权责一致原则，谁提名谁负责。二是要明确责任追究内容。以下情形需要追究提名责任人的责任：临时动议、突击提拔的；提拔人员在被提名之前有严重问题的；提名人选不能胜任工作的；权钱交易，违规提名的。三是要明确责任追究的方法。中央党校教授林喆认为“推荐环节是一个关键，今后在干部任免时，要写入推荐人的姓名，承担连带责任。”因此，任何提名主体在提名时，必须写出书面推荐材料并署名,提出推荐理由和使用建议，经组织部门审核后，按照规定程序进行民主推荐。（五）强化提名监督是保证一是公示提名主体和提名人选。林喆曾说过：“用人制度的重点部位、重点环节就是提名这个环节，提名者和被提名者都应该公布于众，并设立举报箱，让群众监督。”因此，要借助网站、电视、报刊等媒体公示提名人选、提名责任人和提名理由，落实好群众的监督权。二是公开提名程序。坚持“程序违规即视全程无效”原则，发挥举报电话的作用，强化过程监督，切实提高群众监督的力度和份量。三是畅通监督渠道。提名人选提拔任用后,其提名推荐表和干部考察材料、研究讨论的会议记录等原始材料,都应作为干部工作档案材料一并存档，当群众需要时，可通过履行相关手续进行查阅，发挥群众的监督权。参考文献：1任建明.伯乐相马与规则赛马党政领导干部选拔任用制度改革初评和建议J.明鉴,2003(02)2陈成.规范干部选拔任用初始提名工作的对策建议J.领导科学，2008（09）3杜晓、赵晨熙.中央整治换届不正之风跑官被指是权力玩弄制度N.法制日报.2011-2-124邹小云.以完善的初始提名机制助推科学用人J.领导科学.2007(10)5杨宝连.层级式提名在干部选拔任用中的运用J.领导科学.2009(05)6郑宪丰.委任制公务员领导职务初始提名制度研究D.吉林大学.2011（4）责任编辑：姚茂权作者简介：全建业(1980-)，男,中共长沙县委党校讲师。研究方向：公共管理专业。联系电话：15802633757；EMAIL：FIXFLASH126.COM