行政诉讼引入调解制度之探讨

行政诉讼引入调解制度之探讨 一、研究的起点: 现实状况分析中国行政诉讼法第50 条要求“人民法院审理行政案件，不适用调解”，这在行政诉讼制度上否定了调解的可能。然而，由近些年来居高不下的撤诉率和多种和解协调实例可知，行政诉讼制度对调解有着极强的需求。行政撤诉关键有三种情况: 其一，原告起诉后，对行政机关作出的详细行政行为无异议，或认为该详细行政行为正确，因此自愿申请撤诉; 其二，诉讼过程中，被诉行政机关认识错误且变更详细行政行为，原告接收而申请撤诉; 其三，法官在审理案件的过程中发觉被诉详细行政行为违法，主动做原被告双方的工作，以达成被诉行政机关变更详细行政行为而原告申请撤诉的目标。其中，第三种情形便是在行政诉讼实践中名为“协调”“和解”实为调解的非规范形态。这种缺乏制度支持和约束的运作方法，可能会对行政相对人的权益产生一定的损害。因为行政相对人在行政诉讼提起之前，大多是尽力和行政机关交涉而无果后才会诉至法院，在诉讼之初极少会提出调解的要求。法院的调解也多是在审查以后发觉行政机关的行政行为有误才提出。这种“此唱彼和”甚至“以权促调”“以情促调”“以益促调”“以拖促调”的操作方法，必定会压缩行政相对人的意愿空间，造成“合意的贫困化”，在心理上抑制行政相对人对行政机关的要求。这种非自愿的调解，难以保障行政相对人的权益。同时，这种方法也不利于法院对行政机关的监督。因“案外和解”而撤诉的这种非正常撤诉的现象，严重背离了行政诉讼的目标，使行政诉讼不适用调解制度的立法本意完全落空。由此不难看出，规避司法监督的“案外和解”，掩盖了行政案件非正常撤诉背后隐藏的问题。因此，和其让“案外和解”这种非规范化的调解成为规避法律监督、司法监督的工具，不如设置调解制度从法律制度上加以规制，以消弭理论和实践严重脱节所产生的迷惑，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下。二、问题及其成因: 实定法及法理上的考量考察中国行政诉讼法不适用调解的要求，可追溯至1985 年最高人民法院公布的通知，而且在1987 年最高人民法院公布有关审理经济纠纷案件详细适用民事诉讼法 的若干问题的解答中，也就行政诉讼不适用调解制度再次作出了明确要求。这一理念在现行行政诉讼法中也得到表现，其第50 条要求“人民法院审理行政案件，不适用调解”。例外的是行政诉讼法第67 条要求行政赔偿案件能够适用调解。对此，理论界较为统一的认识是:从目标上分析，行政主体是以保护社会利益、维护社会秩序为其活动的宗旨。所以，行政主体必需依法行使权力和负担责任，针对详细行政行为的诉讼没有调解的空间。从性质上分析，行政主体享受的行政裁量权必需依法严格行使，既不能依据权力主体的意志随意行使，也不能放弃。法律给予行政主体以行政裁量权，根本目标是要求行政主体能够依据详细情形拿出适当的符合实际的决意。所以，即使在行政主体的行政裁量权作用界限内，行政主体也不可随意决定。从结果上分析，行政诉讼是以裁判详细行政行为是否正当为首要目标，只有认定了详细行政行为是否含有正当性，才能平息纠纷。所以，不能为求快速平息纠纷而授予行政主体廉价行事之权。从后果上分析，若行政诉讼可适用调解制度，行政主体为照料自己的正派形象，可能会以牺牲社会利益来换取行政相对人的“了解”，进而躲过败诉的结局，最终的结果是违法的行政行为没有得到法律的裁判，依旧违法。处于强势地位的行政主体，可能会利用自己所掌握的优势条件和资源，强迫相对人作出有损本身利益的让步，损害了相对人的正当权益，违反了行政诉讼法的宗旨。然而，最根本的理由是行政行为是利用公权力的过程，因公权力含有强制性、严格性和不可处分性，从而造成针对详细行政行为的行政诉讼不可适用调解制度。基于行政诉讼双方当事人身份的差异性，行政诉讼引入调解制度是对含有公权力内容的行政职权的处分，违反了公权力不可处分性和严格性，损害了公共利益和法治的严厉性，影响了行政机关的权威，最终可能影响行政管理的效率。经过考察能够发觉，“公权力不可处分”在二战以前的大陆法系中较为盛行，含有代表性的德国行政法院法、日本行政诉讼法严禁行政诉讼的和解。但在二战以后，德国行政法院法许可行政诉讼实施和解，日本即使仍然严禁行政诉讼和解，但在现实中和解的案例较多。20 世纪中期以后，传统的行政目标和行政管理手段发生了较大的变革。相对于传统的行政管理手段，当代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱或淡化了，而越来越多地表现出民主、协商的品格。所以，“公权力不可处分”的理念已和当代行政发展时尚不相适应。实际上，传统学说或理念相关不得和解的主张之因此能够成立，是以“其应推行的义务”明确、正当、合理为前提的。或说，行政行为的不可处分性的成立前提是羁束性。只要法律、法规给予行政主体一定幅度或范围的行政裁量权，那么，这里的所谓“其应推行的义务”就有变动的可能性，就应该是能够“和解”的。只不过这里的和解要受到愈加严格的限制而已。而且，在诉讼实践中，已经出现的诉辩交易及行政处罚中的听政程序等全部是公权力处分的实例。伴随社会的发展，多元的价值需要多元的救助手段，诉讼当事人期望经过弹性的、协商的程序参加到诉讼结果的决定过程中来，经过对未来的考量，经过平等自愿的协商以求达成未来一致行动约束的契约。这么才能使当事人尽早从诉讼的不安定、不确定中“解放”出来，使当事人对结果有更多的控制能力，避免出现相对人虽胜尤败的尴尬局面。当今面对汹涌而至的案件，全世界全部在寻求一个简便、经济的替换性方案，这就是ADR 运动。伴随有关法律的经济分析的兴起，学者开始用经济学的眼光来重新审阅行政诉讼制度，行政诉讼调解的出现也被认为符合诉讼经济的基础要求。波斯纳认为“判定行为和制度是否正义或善的标准，就在于它们能否使社会财富最大化。这种态度允许效用、自由以至平等这些相互竞争的伦理标准之间的协调当然，财富的最大程度化并不是影响法律的善或正义的唯一概念”，全部法律活动和全部法律制度 ，说到底全部是以有效利用自然资源，最大程度地增加社会财富为目标。正是基于以上认识，笔者认为，中国行政诉讼引入调解制度并不存在障碍。三、行政诉讼调解的法律性质调解作为一个在全球兴起的替换性处理方案，在很多国家的民事诉讼制度中全部有表现。调解又称调停，是指含有中立性的第三者经过当事人之间的意见交换或提供正确的信息，帮助当事人达成合意处理纠纷的活动。澳大利亚法学家Boulle 提供的定义为“调解是一个做出裁定的过程，在这一过程中当事人得到调解人的帮助，调解人试图改进做出裁定的过程并帮助当事人达成一个双方全部同意的结果。”广义的调解包含人民调解、行政调解及诉讼调解。依据行政诉讼的特殊性，行政诉讼调解指行政诉讼当事人在法院或法官的主持下，双方当事人在不违反法律及法规的前提下就诉讼标的达成合意并接收法院审查的活动。本文仅就法院调解进行探讨。为了更加好地了解法院调解的内涵，有必须将其和诉讼和解进行比较，因为在很多的立法例上使用诉讼和解而不是法院调解。考察诉讼和解的运作过程，便可发觉二者基础相同。第一，二者的制度基础相同。二者全部是以双方当事人形成合意为前提，表现了民事诉讼中权利的可处分性特征。对于诉讼和解没有争议，更深入的法院调解的制度基础仍然是当事人经过协商的方法形成有关确定权利和义务的合意，进而终止诉讼。即使立法者计划法院调解的出发点有别于其它，但其之因此经得起实践的检验，是因为肯定程序权利和实体权利含有可处分性，肯定当事人之间的合意是诉讼程序终了的原因之一。第二，二者制度运转的外在表现类似。不论是诉讼和解还是法院调解，全部是三方 参加的过程，是权力和权利交互作用的产物。在司法实践中，为使诉讼当事人的正当权益得到更强有力的保护，那种传统上的法官不干涉诉讼和解的观念已经发生改变。现在诉讼和解不但不反对法官的介入，而且经过相关法律法规支持法官促成当事人和解。法院调解一样由法官和当事人参加，由当事人分别提出调解方案进行协商，或由法官基于职权提出调解方案以供参考，法官从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，当事人则从有利于实现自己利益的角度综合考虑是否接收调解。这一过程是法官和当事人和当事人之间意思交换的过程。所以，从制度运转的外观上来分析，诉讼和解和法院调解极为类似。四、行政诉讼引入调解制度的可能性即使反对行政诉讼的理由不一而足，但最关键的理由是行政权力含有不可处分性。前述德国、日本和中国台湾地域，全部认为在能够处分的范围内应该可调整。那么，“能够处分”是什么含义呢? 在民法上，处分权是权利人的一项固有权利，是指权利人能够放弃、委托、负担权利或变更权利的内容。不过，我们是否能够直接将此定义应用到行政诉讼中呢? 南博方教授认为: 私法上的概念，若不加修正的话，也是不能使用的。这是因为，在这种意义上的处分概念，是只有法律行为所固有的，不包含作为高权的国家行为中的行政行为而引发的权利变动，而且，是带来直接的权利变动的行为，和和解的债务行为性质相矛盾。在双方当事人之间，相对人通常来说可放弃自己的权益，而行政机关必需含有在和解内容的范围内，针对诉讼对象答应原告的法律权能。只要行政机关含有使和解成为可能的事物管辖权，就只能说，其一直能够处分诉讼对象。综上可知，行政机关含有事物的管辖权成为调解的“必须而充足”的条件。在中国行政法规中，行政主体被给予了大量的自由裁量权，而且中国行政诉讼法第51 条要求: “被告改变其所作的详细行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。这一要求为私下的行政调解提供了可能。五、有关行政诉讼调解的建构1. 有关法院调解的成立因为中国行政诉讼调解的理论和实践相对滞后，因此有必须研讨及借鉴一下相关国家或地域的学说及实践，笔者亦加以思索阐发。中国台湾地域学者认为，探讨行政诉讼和解要件应首先从形式要件和实质要件两个方面进行分析。 形式要件。由中国台湾地域“行政诉讼法”第219 条可知，诉讼和解必需发生在法院，由法官居中主持，正当的诉讼当事人参与诉讼和解。而受诉法院对于该详细行政行为是否含有管辖权，该详细行政行为本身是否正当能够不予考虑。由其第212 条可知，行政诉讼经过和解达成协议的，受诉法院应制作和解笔录。换言之，行政诉讼和解的要件能够概括为诉讼和解必需发生在行政诉讼的过程中，诉讼当事人在法官居中的主持下达成和解协议，法院应依据协议的内容制作和解笔录。 实质要件。由中国台湾地域“行政诉讼法”第219 条第1 款可知，诉讼当事人对诉讼标的含有处分权，而且诉讼当事人对诉讼标的的处分并不违反公共利益，这是行政诉讼和解得以进行的前提。当符合这些前提条件时，法院能够随时进行和解而不问诉讼程序的进展。换言之，其实质要件能够归结为:诉讼当事人对诉讼标的含有处分权。“所谓当事人就诉讼标的有处分权，指当事人就诉讼标的有处分的可能，法上有处分权限，所以深入对于和解标的，有权作成有拘束力之申明者言。”因此，处分权是调解的前提条件。不违反公共利益。行政机关因其本身的性质和职责，决定了其违反公共利益的和解是没有效力的。行政诉讼和解对和解的标的要求不是那么严格，和解的标的能够和诉讼标的不一致，即能够小于、等于或大于诉讼标的，而和解标的必需和此行政诉讼相关联。2. 有关法院调解的效力在德国，有效的诉讼和解等价于一个对应的法院裁决，和解协议和法院的判决在效力上是相同的。中国台湾地域“行政诉讼法”第222 条要求: 诉讼和解的效力准用本法第223 条有关实质确定力和第214 条有关判决既判力的要求。其第222 条还要求: 正当有效的和解协议也可准用本法第216 条之要求，即指判决的形成力对于原处分机关或决定机关及其它机关是有拘束力的。3. 有关法院调解的限制即使“公权力不可处分”的理念已经有很多异议，但公权力的处分也理应受到限制。在法院审查之下，其也应有对应的标准。确立行政诉讼调解制度是民事调解和刑事和解在行政法领域的详细应用，然而行政法毕竟有其不一样于民法、刑法之处，对于行政诉讼调解制度应有严格的限制要求。根据南博方教授的看法，对行政诉讼调解的限制关键表现在以下几方面: 第一，作为诉讼一方当事人的行政机关，对诉讼标的必需含有处分权和管辖权，这是行政机关在和解中享受权利和推行义务的前提。第二，详细行政行为的变更不能直接作为和解协议的内容。因为若此种情形发生，会违反含有负担性特征的和解的本质。另外，依据和解协议的内容而变更详细行政行为的，必需依法进行。第三，行政主体不得以牺牲公共利益为代价来换取行政相对人的合意作为和解协议的内容。第四，行政主体依据和解协议内容而作出的行政行为必需含有法律效力。缺乏或违反上述四个条件而签订的和解协议是没有效力的。六、结语为了处理行政诉讼实践中碰到的一系列难题，引入低成本的法院调解制度，能够建立良好的行政主体和相对人之间的关系，这应是中国行政法治发展的方向之一。当然，引入行政诉讼调解制度也是一项系统工程。首先，必需考虑它和中国现有的制度之间的契合问题，假如在现有制度范围内能够经过司法解释的方法处理这个问题，那无疑是最符合成本要求的。本文对行政诉讼的讨论，也只是处理了一个可能性的问题，是否引入则要基于现有体制的接纳程度和政策考量。对于引入行政诉讼调解制度，我们必需处理好以下问题: 法院调解中的合意贫困化和平等协商问题; 法院调解和审判的关系; 调解反悔和法院调解约束力问题; 法院调解和法院的地位问题; 法院调解和中国职权主义诉讼模式的问题等等。只有在处理好这一系列问题的前提下，调解制度这一古老的解纷方法应用于当代的行政诉讼制度才不会出现坏的结果。