略论宏观经济调控法

略论宏观经济调控法徐孟洲 中国人民大学法学院 专家全国八届人大一次会议通过的宪法修正案明确规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”遵循宪法的原则规定，如何适应社会主义市场经济规定，建立和健全国内宏观经济调控法律制度，把宏观经济调控活动纳入法制的轨道，这是国内社会主义经济法制建设的急切任务。本文仅就宏观经济调控法产生的条件、宏观调控法的调节对象、基本原则、调控措施等问题进行初步探讨。一、宏观经济调控法形成的客观条件任何一种新的法律或法律部门的浮现，均有其一定的客观条件或产生的一般因素。为了阐明宏观经济调控法的概念和本质，具体考察一下它产生的一般因素或条件是十分必要的。(一)宏观经济调控法是社会化大生产的需要人类社会物质资料生产的历史表白，随着社会生产力的发展和以此为基本而产生的社会分工的发展;社会生产逐渐由一般的简朴协作发展到与社会分工相联系的较高档的复杂协作，继而发展到系统的、社会化大生产。在这种大生产条件下，要保证社会经济正常运营，保持社会再生产的合理比例和基本平衡，避免或者减少大的波动，客观上就需要对经济活动进行管理。正如马克思在资本论中所指出的：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动不同于这一总体的独立器官的运动所产生的多种一般职能。一种单独的提琴手是自己指挥自己，一种乐队就需要一种乐队指挥。” 1在这里马克思将经济的职能管理，比做乐队指挥。其实这种指挥就涉及国家对经济活动的宏观调控。因此，为了使社会化大生产的管理和调控能规范有序地进行，一方面需要公司法、公司法、经济合同法等调节微观经济活动的经济法律制度，另一方面还需要体现国家对生产过程、宏观经济行为进行引导、规制和监督的宏观经济调控法律制度，以协调和管理社会再生产各环节之中的经济活动，使之服务于宏观经济效益的统一目的。(二)宏观经济调控法是发展市场经济的共同规定实行市场经济体制，强化市场机制的作用，有助于解放和发展生产力。但同步我们也要结识到市场有其自身的弱点和悲观作用。一方面，市场机制自身不可以解决社会目的问题，有时还会导致对社会公正的严重损害，激发社会矛盾;另一方面，市场经济无法承当公共职能;再次，市场经济的调节作用品有一定的盲目性、事后性和惯性;最后，市场还会导致垄断、不合法竞争等其她的市场失灵现象。上述种种弊端，如果不采用某些宏观调控的措施加以避免和纠正，则非但市场自身无法有效地发挥作用，并且会给整个国民经济带来严重的后果。政府对市场经济的运营施加宏观经济调控措施，把“看得见的手”与“看不见的手”有效结合起来，是保证国民经济持续、迅速、健康发展的前提条件。所谓市场经济是法治经济，其中规范市场主体行为、维护市场秩序、宏观调控方面的法律是必不可少的。因此，许多现代市场经济发达的国家都制定了称之为“市场经济宪章”的反垄断法、反竞争限制法和预算法、税法、银行法等宏观经济调控法律制度，以维护市场经济的健康发展。(三)宏观经济调控法是国家管理经济职能的集中反映随着经济的发展和经济关系的复杂化，国家管理经济的职能越来越重要。20世纪以来，不同国家都以不同方式在不同限度上变化了不介入经济生活的作法，更多的注意发挥“有形之手”(即国家干预)的调节作用。宏观经济调控是政府最重要的经济职能，这种经济职能作用需要一定的法律保障，如税收杠杆作用的发挥离不开税法强制力。由于国家管理经济的职能需要借助法律形式，宏观经济调控法便应运而生。无论哪个国家制定的宏观经济调控法都集中地体现了国家经济职能的规定。二、国内宏观经济调控法调节对象的范畴和特性宏观经济调控关系波及国民经济运营的全过程，内容十分广泛，重要涉及如下几类：(一)财政关系财政作为一种以国家为主体的在全社会范畴内的集中性分派活动，同社会再生产有着密切的联系。随着社会经济的发展，财政已从只是单纯地组织收入以满足政府活动的需要，发展为对国民经济运营实行调控的有力手段。政府运用财政调控手段，其中涉及预算支出构造的安排、税率的提高和减少、国家信用、财政补贴等，实现宏观调控的目的。所谓财政关系是一种以国家权力为依托的对社会产品祖国民收入进行分派和再分派所产生的特殊分派关系。它是宏观调控法的调节对象。(二)金融关系由金融活动产生的金融关系是与货币流通和银行信贷相联系的经济活动中形成的一类经济关系。货币调控和信贷资金的调控是国家调节经济的极为重要的手段。因此，调节货币发行和流通关系;银行信贷关系和外汇管理关系是宏观调控法的重要任务。(三)产业关系国家通过对产业构造，产业组织形式和产业区域布局的规划和安排，达到对经济建设的总体的合理的布局，是宏观经济调控的目的之一。因此，应当将产业关系纳入宏观调控法的调节范畴。(四)固定资产投资关系固定资产投资膨胀，是导致国民收入超分派的重要因素。要保持经济总量的基本平衡和国民经济的协调发展，必须控制固定资产投资规模，同步不影响国家重大建设项目的安排。因此调节投资关系也是宏观经济调控法的任务。(五)筹划关系在社会主义市场条件下，经济运营要以市场为主体，但这并不排斥筹划的作用，而是要实行市场调节手段和筹划调节手段相结合。中共中央有关建立社会主义市场经济体制若干问题的决定(如下简称决定)指出：“宏观调控重要采用经济措施，近期要在财税、金融、投资和筹划体制的改革方面迈出重大步伐，建立筹划、金融、财政三者互相配合和制约的机制，加强对经济运营的综合协调。”因此，筹划的是宏观调控的重要手段。宏观经济调控法应当调节好筹划关系。(六)价格关系价格作为市场参数，是调节市场最有效的手段。市场价格的变化，既关系到生产者的利益，又关系着消费者的利益。决定指出：“在保持价格总水平相对稳定的前提下，平抑市场价格。”要保持物价总水平的相对稳定，理顺政府定价，平抑市场价格。这就阐明在市场经济条件下国家也有必要在特殊条件下对价格进行干预。(七)个人收入分派关系对的的个人收入分派政策，不仅是调动劳动者积极性的重要手段，并且是战胜工资(成本)推动通货膨胀的有力武器，是进行宏观调控的手段之一。决定指出;“个人收入分派要坚持按劳分派为主体，多种分派方式并存的制度，体现效率优先，兼顾公平的原则。”在微观分派过程中坚持效率优先原则，充足调动劳动者积极性;在宏观收入调节过程中，要贯彻公平原则，把少数人收入畸高降下来，国家应制定最低工资原则，把过低的收入补上去，使收入分派差距保持在合适的范畴内，避免形成两极分化。因此，个人收入分派关系的调节也是宏观经济调节法的任务。(八)对外宏观经济关系决定指出：“国家重要运用汇率、税收和信贷等经济手段调节对外经济活动。”同步，“对少数实行数量限制的进出口商品的管理，按照效益、公正和公开的原则，实行配额招标、拍卖或规则化分派。”为保持对外经济贸易活动的健康发展，保持国际收支平衡，国家需要对涉外经济贸易活动进行必要的宏观调控。因此，由国家宏观调控措施作用产生的对外宏观经济关系，应当由宏观调控法调节。(九)市场竞争关系决定指出：“国家要为多种所有制经济平等参与市场竞争发明条件，对各类公司一视同仁。”市场竞争可以保证经济活动的最大效率，但是，随着而来的不合法竞争和垄断，也不可避免地带来许多社会和经济问题，影响国民经济的健康发展。因此，需要国家作为社会利益的代表出面保护公平竞争，反对和制止不合法竞争和垄断，制定被称为“市场经济宪章”的竞争保护法。从维护国民经济整体利益角度看，市场竞争关系应当纳入宏观经济调控法的调节范畴。上述九大类经济关系波及宏观调控目的的实现，体现国家宏观调控的意志，具有许多共同的特点：其一，这些宏观经济调控关系，都具有经济活动内容，属于经济关系的范畴。由于经济管理自身就是一种经济活动，正如马克思所指出的：“资本家的管理不仅是一种由社会劳动过程的性质产生并属于社会劳动过程的特殊职能，它同步也是剥削社会劳动过程的职能。” 2按照马克思的这一观点，资本主义经济管理虽然具有两重性(即社会属性和自然属性)，但经济管理仍然是生产过程的构成部分;宏观经济调控关系的产生和发展直接受客观经济规律的支配，也就是说在宏观经济调控关系中起决定性作用的是经济规律，而不是行政首长们的主观意志;在宏观经济调控关系中，作为主体一方的国家与对方当事人，虽然地位不平等，但是双方存在的经济利益是重要纽带，组织上的联系是为经济目的服务的。宏观经济调控关系主体之间体现的是一种经济利益，而重要不是政治利益。因此，就其本质而言，宏观经济调控关系是一种经济关系。其二，这些宏观经济调控关系体现着国家干预经济生活的特性。国家干预既有直接的干预，也有间接的干预。在市场经济条件下，重要采用经济措施间接调控经济。国内实行社会主义市场经济，要转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。因此，间接调控关系是宏观经济调控法的重要对象。其三，在宏观经济调控关系中，国家或国家授权的机关始终是这几类经济关系中的一方主体(即调控主体)，调控主体与被调控主体之间的关系，既存在着命令与服从的性质，也存在着协调合伙的性质。其四，宏观经济调控关系在实践中已经被纳入了市场经济立法的轨道。例如，筹划法、预算法、税法、投资法、信贷法、中央银行法、外贸法、物资储藏法、反垄断法等都已列入国家宏观调控立法规划。上述状况表白，宏观经济调控关系已经形成为一类独立的社会关系体系，应当由宏观经济调控法统一调节。同步我们觉得，根据宏观经济调控关系的经济性、国家干预性的基本特性，宏观经济调控法是经济法体系中的重要构成部分。三、国内宏观经济调控法的原则宏观经济调控法的原则，是在宏观经济法的制定、执行以及主体参与宏观经济调控下的具体经济活动中所必须遵循的基本准则，是各项宏观经济法律制度和所有规范的总的指引思想。国内宏观经济调控法的基本原则是国内社会主义市场经济条件下，党的宏观经济调控政策的集中反映，是宏观经济调控法的本质特性和基本精神的体现，同步也是宏观经济调控法区别于经济组织法、微观经济运营法等其她经济法制度的明显的标志。笔者觉得，宏观经济调控法的原则有如下几项：(一)平衡优化原则宏观经济调控的重要目的就是要保持经济总量的基本平衡和经济构造的优化。所谓经济总量的平衡，就是社会总供应与社会总需求的价值总量的平衡，是社会经济运营保持协调状态的前提条件。一种国家一定期期的国民经济活动总成果可以用一定的总量指标来反映。世界上多数国家所采用的反映国民经济活动总量的指标重要有：社会总产值、工农业总产值、国民收入、国民生产总值等。经济构造是指国民经济诸构成要素互相联系互相作用的内在形式和方式。经济构造的内容非常广泛，如产业构造、投资构造、市场构造、消费构造、劳动力构造等都是经济构造的内容。经济总量的平衡是经济构造赖以实现的基本，经济构造优化是宏观经济调控目的的实质内容。经济总量的基本平衡和经济构造的优化是宏观调控的目的和重要原则。宏观经济调控法是宏观经济调控关系的法律形式。形式必须反映内容。宏观经济调控法必须确认平衡与优化则就治理不下来。” 3但是，国民经济运营存在不同的环节和层次，并且国家大状况复杂，要解决好重大经济问题，必须发挥中央和地方两个积极性，必须实行分级管理，赋予地方和部门必要的调控权限，增进本地区、本部门的经济的发展。统分结合的原则反映了宏观调控体系内部构造的客观实际，具有科学性。宏观经济调控法确认这一原则，从法律上保障合理分权，既能使整个国民经济总量平衡、经济构造优化和全国市场的统一得到切实的保证，又能充足调动地方、部门的积极性。四、宏观经济调控法的调节措施我们觉得，按照宏观经济调控法的调节对象和基本原则的规定，宏观经济调控法的调节措施上要涉及引导、规制和监督三种。(一)引导的措施所谓引导的措施涉及两层意思：一是采用经济利益诱导的措施。具体说就是国家通过制定经济法规拟定价格、利率、税率、汇率和工资原则等经济参数调节经济活动。由于经济参数是一系列变量，这些变量的上下变化，不断变化着经济主体之间的经济利益关系，从而调节多种生产要素，以实现宏观经济目的规定的合理配备和组合。本来多数经济参数完全可以自发地发挥调节作用，即无形之手，但也可以由政府根据价值规律和宏观经济发展状况自觉地运用这些经济参数发挥调节作用。这就是说政府通过法律中介将经济参数转换为国家参数或政府参数来使用。之因此将经济诱导措施称之为宏观调控法的法律调节措施，是由于经济参数在一定期期的拟定与变化，须通过经济立法程序确认和公开发布，全体经济主体都必须执行，并且必须由享有宏观经济调控权的国家机关掌管和运用。例如，税率、汇率、利率的拟定都是法律规定的，称之为法定参数，分别由税务机关、外汇管理机关和中央银行掌管和运用，任何个人和其她机关不得擅自变动。二是采用筹划指引的措施。前面我们引用了邓小平同志的论述：“筹划和市场都是经济手段”。筹划不同于一般的经济诱导措施，筹划指引措施是通过直接作用于经济活动的经济筹划指标来引导经济行为的，其影响力要比经济参数作用直接得多。但这种筹划指引又不是筹划部门的行政指令，而是通过筹划法拟定的原则和程序来制定经济筹划、修改经济筹划，一切筹划执行主体必须依法实行筹划，完不成筹划要承当一定的法律责任。因此，这种筹划指引不是一种行政手段，而是一种由法律规范着的经济手段。筹划指引措施应是宏观经济调控法的特有的措施之一。经济诱导和筹划指引都属于经济手段的范畴，我们将两者归为一类，称之为引导的措施。应当注意的是引导不是一般意义的引导，而是通过法律中介转换的引导，它是属于宏观经济调控法的特有的调节措施，而不是民事措施，由于具有行政干预的因素;它们不是行政手段，由于在这里不是偶尔的、一次性合用的、临时的行政指令，而是通过法律形式固定的经济利益关系。在市场经济件下，宏观经济调控法的引导或调节措施是以诱导为主，结合筹划指引的措施。(二)规制的措施“规制”一词来源于英文“Regulation”或“Regulatory constraint”，其含义是有规定的管理，或有法规条例的制约。 4它与“管制”、“控制”、“制约”等概念有紧密联系，但又有一定的区别。在日本学术界一般将“Regulation”译为“规制”，以区别于“管制”、“控制”等概念。在国内，“规制”一词是八十年代从日本引进的名词。规制作为法律用语，其含义是丰富的。据日本出名的经济法学家金泽良雄先生的解释：一般所谓“规制”，“在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，而起到限制的作用，” 5广义上“可将国家的干预换言为规制。” 6我们将规制诈为一种宏观经济调控法的调节措施，其内在涵义是：政府根据一定的规则对经济主体的行为所进行的某种限制。这里涉及三层意思：一是施行这种措施的只限于政府或政府授权的机关;二是必须根据事先制定的规则，这种规则可以是法律、法规，也可以是政府的规章，但社会团队、经济组织的章程和制度不能作为政府规制的根据;三是规制的目的是限制与宏观经济调控目的相背离的行为和损害宏观经济整体效益的行为。从上述分析可知，我们使用规制的概念是取其狭义的理解，由于广义的规制是国家干预的同义语。而国家干预一般波及积极行为(增进保护等)和悲观行为(权利限制)两个方面。积极的干预我们是采用引导的措施(“引导法”)，悲观的干预我们就采用规制的措施(“规制法”)。国家干预是宏观经济调控法的最重要的特性。引导和规制两个手段，保证着干预目的的实现。规制的措施在宏观经济调控法中合用性较广，既可规制影响公正分派、经济稳定增长、经济总量和构造保持平衡等行为，也可规制也许导致地区封锁、部门集团垄断、损害消费者利益等行为。(三)监督的措施所谓经济监督是对经济行为的监察和督导。监察宏观经济活动，就是检查、考察宏观经济行为与否符合既定的宏观调控目的，调查一系列体现目的规定的原则、指标与定额与否浮现偏差及偏差的限度，批示行为者采用措施加以纠正。督导宏观经济活动，就是通过检查等方式督促、指引经济主体从事符合既定目的的经济活动，从而避免偏离目的的行为发生。宏观经济调控法所采用的监督措施具有如下四点特性：第一，监督所参照的原则、指标和定额等是由经济法规如审计法、会计法、记录法、原则化法、质量法等事先规定的，也就是说这种监督是以法律为根据的;第二，这种监督是由政府机关或政府机关授权的单位进行的，而不是任何个人或企事业单位或群众团队可以实行的;第三，监督者有权责令被监督者纠正偏差行为，这种监督是一种带有强制性的监督;第四，具有法定的监督程序，任何监督活动均按程序进行。宏观经济调控法的监督措施一般通过筹划监督、财政监督、税收监督和国家银行监督等具体方式作用于监督对象。上述三种调节措施各有特点和长处，同步也均有自己的局限性，因此要综合合用，发挥整体功能。通过对上述四个方面的问题的研究和分析，我们可以将国内宏观经济调控法的概念理解为：它是适应社会主义市场经济发展的客观规定和国家管理经济职能需要而产生的，调节中央政府与地方政府之间、各级政府及政府部门之间，以及政府与经济主体之间因实行国家宏观经济调控过程中形成的具体经济关系的法律规范体系。它是国内经济法体系中重要构成部分之一。国家要加强经济立法，就必须建立和健全宏观经济调控法，使国内社会主义市场经济活动真正走上法治的轨道。注释:1马克思恩格斯全集第23卷，第367页，人民出版社，1972年版。2马克思思格斯全集第23卷第368页。3邓小平文选第3卷，第277页。4参见(日)植草益著，朱绍文等译微观规制经济学，中国发展出版社，第304页。5(日)金泽良雄著，满达人译经济法概论，首肃人民出版社，第45页。6(日)金泽良雄著，满达人译经济法概论，首肃人民出版社，第45页出处:经济法学