公务员晋升问题研究.doc

公务员晋升问题研究目 录目 录1摘 要1绪 论1引 言2一、我国公务员晋升的要素2（一）公务员晋升含义2（二）公务员晋升种类21、职务晋升22、级别晋升3（三）公务员晋升条件3（四）公务员晋升程序3二、我国公务员晋升制度存在的问题4（一）晋升标准不明确、考核不科学4（二）基层职务晋升空间狭小，级别晋升激励作用有限4（三）职务晋升方式发展不均衡5（四）问责制、监督制的不完善5三、我国公务员晋升制度问题的对策6（一）科学制定公务员晋升资格6（二）完善的激励机制、加快晋升机制6（三）建立健全用人监督制、问责制7（四）借鉴西方发达国家晋升制度的改革成果7四、结语7参考文献8摘 要本文主要介绍了我国公务员晋升含义、种类、资格以及程序等基本要素，对比职务晋升、级别晋升的晋升“双梯制”，论述公务员晋升制度的现状及不足，主要有晋升标准不科学，基层晋升空间过小，晋升方式不平衡，用人问责制、监督制的不完善等方面的缺陷，提出科学化晋升资格，完善公务员激励机制，建立健全晋升问责制、监督制，以及借鉴西方发达国家晋升的改革内容的建议。绪 论对我国公务员制度的研究成果是较为丰富的，学者主要在公务员考试录用、绩效考核、福利待遇等方面进行探讨研究，相对而言关于公务员晋升方面的研究则稍显不足。杨丹的我国公务员晋升制度探究对我国的公务员晋升制度进行了全面的研究。中外公务员晋升制度的比较思考比较了美、英、法与中国公务员晋升制度。也有对某一地区、某一层级公务员晋升问题进行研究，如沈秋在对科级公务员职务晋升问题的研究中，以湖州科级公务员为例，对公务员晋升的现状、存在问题进行了探究；关天咏在阳江市H区地税系统基层公务员晋升问题研究中对阳江市某区地税系统公务员的研究。有从不同角度下分析晋升制度，徐娜的彼得原理视角下的公务员晋升制度改革的思考指出彼得原理下晋升制度的危害及原因；佘希冀的基于资源配置视角的公务员晋升问题研究，提出资源配置角度下公务员晋升应该坚持的原则和对策；石珠中国公务员晋升制度激励功能问题研究从激励角度探讨。引 言2006年我国正式实施的中华人民共和国公务员法，对公务员的考核，职务的任免、聘任，区分职务与级别等有关内容做了明确规定，也对公务员竞争机制、晋升机制明确了要求，意味着我国公务员管理步入新阶段，使公务员晋升机制得到了发展、完善，然而其中仍有不足之处。一、我国公务员晋升的要素（一）公务员晋升含义中华人民共和国公务员法中明确指出：“公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”公务员晋升是指根据公务员在职时的良好表现及职位要求，提高其原有职位或阶位以及工资、福利待遇。中华人民共和国公务员法中也明确规定了公务员晋升的方式、种类、条件或资格、程序等问题，确保公务员晋升的正常运行和晋升过程的公平性。（二）公务员晋升种类1、职务晋升职务晋升指因公务员职位的晋升，其职权、职责、待遇以及级别得到相应提高。职务晋升是政府机关选拔人才、安排职务的重要途径，通过考察晋升职务的本身需求和拟晋升公务员的工作能力和业绩表现，填补空缺职位。也是激励公务员的重要方式，公务员通过职务晋升，获得相应职权、待遇、级别的提高，以此增强公务员的工作热情、行政效率，也是公务员自我价值的实现的体现。一般来说职务晋升有逐级晋升的原则，特别优秀或特殊情况下，可破格越级晋升。2、级别晋升级别晋升指一定职务层次对应的级别，公务员职务与级别管理规定规定“公务员级别由低至高依次为二十七级至一级”。因公务员职位有限，利用级别晋升可以形成同一职务的差别，所谓“一职数级，上下交叉”。设置级别晋升也可缓解因追求职务晋升造成的压力，另外级别设置还成为不同职务序列进行对比的标尺。职务晋升、职级晋升构成了公务员晋升的“双梯制”，是公务员晋升的两大通道，职务、职级相结合创造了较为良好的激励环境。因公务员的工资、待遇主要与职务相挂钩，造成公务员过分重视职务，特别是县以下的政府机关，公务员晋升空间狭小。“双梯制”的实施，有利与改善公务员金字塔底发展空间过小、职务晋升过难的状况，加大对公务员晋升的激励，提高公务员工作积极性、不断创新。同时促进政府改革中完成职能的转变，由管理型转向服务型，提高政府机关行政效率，以及行政队伍的素质。（三）公务员晋升条件中华人民共和国公务员法第四十三条明确规定：“公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。”这一规定，有利于公务员晋升工作的公平进行，挑选出优秀的人才，提高行政队伍的素质，对公务员也有导向和激励作用。其一，需达到一定的任职年限，从任命职务之月起计算，不同级别需求年限不一；其二，在原职务任职年限内考核结果为称职以上等次者；其三，具有规定基层工作经历；其四，满足规定文化程度要求。以及满足职位要求的性别、民族等要求，并符合回避规定。（四）公务员晋升程序公务员晋升程序，是指公务员晋升时必须经历的法定工作步骤。主要程序是：第一是推荐晋升者，根据职位空缺、任职特征，采用领导、群众推荐拟晋升者的方法。这一过程需注意公平、公正的评价被推荐者；从被推荐者的实际情况出发，公正分析推荐结果。第二是审查资格，根据空缺职位的特征、要求，对被推荐者进行资格审查，在征得主管领导、被推荐者的同意后开始考察。第三是晋升考核，在被推荐者原任职务的年度考核基础上，再进行晋升考核，通过个别谈话、民主评议、考试等方式检验被推荐者的德才，重点是考核工作潜力，是否符合拟晋升职位的需要。第四是依法任命，在以上推荐预选对象、审查资料、晋升考核等程序过后，再由任免机关以民主集中制原则进一步审核，最后由领导集体决定，公示后任命职位。二、我国公务员晋升制度存在的问题（一）晋升标准不明确、考核不科学我国关于公务员晋升的考核的内容、方式、范围等等，虽然已有诸多规章制度，考核机制仍然缺乏足够的科学性。考核机制不完善、不明确，考核范围局限在公务员的工作范围，不包括有其他素质，公务员考察材料过于相似，无法突出个性。公务员法第四十三条规定：“公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。”首先是思想政治素质，包括是否坚持贯彻党的方针、路线，是否有职业心、责任感，又包括品行、廉洁、工作作风等问题。这些因素较难量化，无法认定，没有考核的标尺和工具。其次是工作能力，是公务员任职期间的工作能力，所谓的能力包括了方方面面，培养干部的“五种能力”，但是能力有隐形、显形，考核时未必能涉及到。再次是文化程度，是指公务员的受教育程度，基本的文化程度是其履行公务员职责的基础条件，一般来说这一条件是满足的。最后是任职经历，公务员接受基层任职培养锻炼，是公务员工作能力、工作经验的积累过程。另外还要符合多次考核定称职以上、符合回避规定等其他规定。这五大要求，一般就转化为对公务员资历审核，成了论资排辈，资格选拔，另外没有了科学、客观的标准，公务员的晋升全赖于领导的好恶，容易出现“关系本位”，任人唯亲的状况。（二）基层职务晋升空间狭小，级别晋升激励作用有限晋升“双梯制”实施，部分缓解了基层公务员职务晋升空间狭窄的状况，然而因为基层规格低、能进不能出、职位数不足的现状，使得基层部分有能力优秀的公务员无以晋升，造成优秀公务员资源的浪费、积压，以及差强人意的基层待遇无法吸引、保留更多人才加入基层。再者“双梯制”中的级别晋升对公务员的激励作用是有限的，公务员法中规定公务员每5年考核结果为称职以上就可获得对应职务级别的晋升，由此待遇福利也得以提升。然而级别晋升一级至少5年时间，比较短时间的职务晋升，激励作用大大降低，而公务员的职权、工资等诸多方面更多的与职务相挂钩。以上两种情况大大阻碍了公务员自我价值、自我预设的实现，增加工作压力，影响工作效率，出现倦怠现象。（三）职务晋升方式发展不均衡我国公务员职务晋升以委任制为主，考试制、聘任制为辅。委任制在公务员晋升中占主导地位，考任制分为竞争上岗、公开选拔等方式。委任制是传统人事管理制度的继承，对于集权体制而言，有其合理性和积极性，弊端也是显而易见的，很容易导致论资历、论资排辈现象。委任制也赋予行政长官较大的自主权、决定权，引起晋升制度上的漏洞、抑制基层公务员的工作热情。而考任制也有其不足之处，2006年虽颁布了公务员法，缺乏与竞争上岗相配套法规，所谓竞争上岗、公开选拔，也需要花费大量人力、物力去实施。任免单位安排的考试测评也未必科学，容易重测评成绩、轻绩效能力的状况，缺乏对空缺职位的综合判定。（四）问责制、监督制的不完善在公务员晋升制度中，监督环节尤为重要，而我国现阶段的监督制度是较为不完善的，公务员管理机制，也缺少有效的问责制做保障。中国有“人治大于法制”的习俗，在公务员晋升方面“潜规则”仍有很大市场，行贿者用金钱、女色，诱导领导层在职权范围内实现其“合理晋升”，这种权钱、权色交易屡见不鲜，人事组织、人事晋升被私人关系入侵。公务员“权利中心”的观念也是较为根深蒂固的，将国家、机关的权力个人化，领导具有绝对的自主、自裁权，人治色彩浓厚，而于此对应的，对权力监督以及惩罚机制却是远远不足的。监督权未独立于行政权，以下级监督上级或实施同级监督，这样的监督权实际上效果有限；对用人失当后的惩罚也不够及时，甚至是被忽略的。行政人员只有权力意识，而无责任、义务意识，对于西方文官制中质询、弹劾更是不可理解。这就导致公务员晋升机制中缺少问责制做保障，助长了某些政府官员用人随心所欲的不良作风。使得无能之辈、腐败分子占据高层，也阻碍了才德兼备的优秀人才的晋升道路，影响了公职队伍的素质，削弱政府机关的行政效率。三、我国公务员晋升制度问题的对策（一）科学制定公务员晋升资格如前文所述公务员晋升资格和条件中思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等，实施中倾向于重资历、论资排辈，其他参考因素不能科学判定。另外对公务员在年龄、资历、性别、学历等方面的要求，有过多限制，也不利于选拔优秀人才。在制定、执行公务员晋升资格上，我们要有所调整。在资历上，不要对工作年限做硬性要求，不能以公务员的资历作为晋升公务员的标准，多为才德兼备的年轻公务员提供晋升机会。在年龄上，推进干部年轻化，对业绩突出的老公务员，也不因年纪做限制。在学历上，综合考虑公务员的初始学历以及在职学历，重在个人业绩能力，学历较低的情况下也应重视其能力给予晋升。同时也应重视、鼓励公务员的在职教育，培养综合能力。晋升过程中更注重行政人员的业绩能力、工作技能，在性别、年龄、党派等方面，拟用晋升中给予公正公平的对待，实行“功绩晋升”，制定相应科学的考核机制，借鉴西方国家功绩制考核原则，如美国实施浦洛士考绩法，英国采用因素三级法。（二）完善的激励机制、加快晋升机制在科学、严格考核制的前提下，晋升考核政绩优良者，贬谪考核拙劣者，惩罚与奖励、晋升与贬谪结合，建立竞争和淘汰机制，更合理的配置人才，也提高行政人员的工作积极性、创造性，这是激励机制的完善。加快晋升机制，改变论资排辈，唯资历论，充分发挥优秀人士，避免人才资源的积压、浪费，优化人力资源的配置，保持、提高行政人员的工作积极性。减短晋升层级和时间，注重对优秀人才的再培养，提供其历练机会，来适应职位需求，促成其职业生涯，使得公务员的管理更具灵活性、生命力。（三）建立健全用人监督制、问责制我国现阶段仍以委任制为主，容易出现制度漏洞，应扩大委任制民主化，实施民主推荐、民主考核、民主决策，加强行政集体或者群众在公务员任用、晋升过程中的决策和监督作用；另一方面弱化行政长官的绝对权力，充分开展竞争上岗、公开选拔，设置配套法规，降低竞争上岗成本，实施“以事择人、以岗定人”，提高公务员工作积极性，完善用人问责制，具体到公务员晋升选拔的每个环节，实施谁决策、谁选拔，谁负责的原则，在用人失当、失察时，追求决策者责任。公务员管理机制中国的弹劾制、降免制也要建立健全，在法律上引入负激励机制，不让腐败、无能分子空占岗位，加强公务员职务的流动性。另外扩大公务员晋升信息的公开化、透明化，形成职位公示、程序公正、操作透明、结果公开，可借助新闻媒体、网络信息的作用，加强社会对权力的监督。（四）借鉴西方发达国家晋升制度的改革成果美国公务员晋升强调功绩制原则、以晋升考试、业绩考核为依据，实施高级、中低级职位分类管理；英国公务员晋升是开放结构，打破传统壁垒，为年轻有优秀公务员提供“行政见习官制”，创设“机会职位”，淡化学历、资历意识。晋升权力虽由长官行驶，但晋升委员会可表达意见；法国则将公务员由高到低分为四类，晋升分为晋级级、提职，实行公平、公开原则，只需经过严格的考试，较优的绩效，即可晋职。这些西方国家晋升制度共有的理念是：开放性、公正性，以竞争机制为核心，以公务员能力为本位导向，运用考核机制，检验拟晋升者。这些都是我国公务员晋升制度发展、改革中可借鉴的。四、结语我国公务员管理体制的发展时间有限，正值社会转型、体制转轨的重要时期，2006年开始实施公务员法，公务员管理已有了一个长足的发展，职务晋升和级别晋升“双梯制”，创造了诸多激励可能。其中晋升机制也有诸多不完善之处，在晋升方式的多样化、晋升依据的科学化、晋升程序的规范化都稍显不足，在制度实施上主观能动性还有很大空间、缺乏客观性。仍存在晋升标准不明确、考核不科学，基层职务晋升空间狭小，级别晋升激励作用有限，问责制、监督制的不完善等问题。需要更加明确晋升资格，是晋升科学化，加大级别晋升的激励效果，扩大基层公务员的晋升空间；在领导层要完善用人监督制、问责制，推行“凡晋必考”，以业绩定考核，推选优秀者胜任岗位。我们需要根据我国的具体国情，借鉴西方公务员激励制，晋升重功绩轻资历等基础上，建立“择优选拔人才”观念，制定符合我国社会主义市场经济发展和民主政治建设的改革措施，推进我国公务员晋升机制的拓展、创新。参考文献陈振明主编公务员制度M福州：福建人民出版社，2007李和中21 世纪国家公务员制度M武汉：武汉大学出版社，2006姜海如中外公务员制度比较M北京：商务印书馆，2003沈秋对科级公务员职务晋升问题的研究D复旦大学硕士学位论文，2010年.杨丹我国公务员晋升制度探究D中国政法大学硕士学位论文，2010年.耿相魁目前我国公务员晋升机制的不足与建设思路J厦门特区党校学报，2008年第6期.张岩鸿中外公务员晋升制度的比较思考J中共福建省委党校学报，2007年第9期.徐娜，高明彼得原理视角下的公务员晋升制度改革的思考J内蒙古农业大学学报（社会科学版），2010年第6期。王焱中国公务员晋升制度的激励机制刍议J武汉交通管理干部学院学报，2001年第3七.耿相魁论我国公务员晋升机制之建构J昆明理工大学学报社科（法学）版，2008年11期.