中初等学校后勤改革探讨.doc

中初等学校后勤改革探讨一、为什么要对中初等学校的后勤改革与管理进行专题研究？ 要回答这个问题，我们必须首先明确中初等学校后勤改革与管理研究的范畴。我们认为，中初等学校的管理工作大致可分为教学、校务和后勤“三大板块”。其中的后勤管理又可分为教学后勤、校务后勤和生活后勤三大类。我们所研究的中初等学校后勤改革和管理，主要是中初等学校后勤工作中的生活后勤部分的改革与管理。它所涵盖的主要内容有：学校食堂和师生宿舍（公寓）的建设与管理、学校后勤保障基地建设、校园绿化美化、校园物业管理、教育教学用品和师生学习文化生活用品的供给与管理、学校风险服务体系建设和学校经营服务性项目的管理等，其中学生食堂和宿舍（公寓）的改革与管理是工作的重点。 基于以上的观点，我们认为，中初等学校的后勤、特别是生活后勤工作的勤工俭学、校办产业密切相关、不可分割。 第一、从产业属性上看，中初等学校的生活后勤在国家产业类别划分中属于第三产业的服务业。显而易见，学校生活后勤固有的产业属性和其主要由学校举办、管理、收益归学校所有的特点，决定了学校生活后勤是我们勤工俭学、校办第三产业中极其重要的组成部分。 第二、从服务职能上看，学校生活后勤与勤工俭学、校办产业都是为学校教育教学为和为师生学习生活服务的，是学校后勤保障服务体系的重要组成部分和天然的“同盟军”。 第三、从市场经济发展的要求看，学校生活后勤如此巨大的市场，我们不去占领，别人必然会去占领。我们认为，按照教育发展规律、运用市场经济规律优化整合学校后勤和校办产业的资源，把勤工俭学、校办产业在企业管理体制和管理人才上的优势与学校后勤广阔的内部市场有机结合，用企业运作的方式办后勤、管后勤，用后勤的市场为勤工俭学、校办产业增添新的经济增长点，规范和发展教育内部市场体系，使学校后勤与勤工俭学、校办产业融合发展，这是勤工俭学、校办产业调整的一个重要方向，拓宽发展内容的一个崭新领域，寻求突破、走出低谷的一个巨大生存空间，也是勤工俭学、校办产业服务于基础教育改革与发展的一个必然趋势。 第四、勤工俭学与学校后勤融合发展，为“两基”攻坚及巩固提高提供支撑，是勤工俭学战线全体干部职工在新形势下所肩负的历史重任。教育部周济部长5月下旬在云南楚雄召开的“全国中西部地区农村中小学勤工俭学现场会”上强调指出，在新的历史条件下，农村中小学勤工俭学要以服务农村“普九”大业、服务农村孩子健康成长为出发点和最终目的，通过大力开展勤工俭学，通过养猪、种菜、办食堂，帮助贫困学生解决生活困难、支持“两基”攻坚和巩固提高，这是农村学校尤其是中西部农村学校勤工俭学的生命力所在，是勤工俭学对“两基”攻坚及巩固提高所做出的特殊贡献。“养猪”、“种菜”是学校勤工俭学的任务，“办食堂”是学校后勤的任务，周部长的重要讲话，为学校后勤与勤工俭学、校办产业的融合发展指明了方向。 第五、近几年来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和基础教育事业改革的不断深入，一场自下而上、声势浩大的中初等学校后勤改革已由星星之火，燃成燎原之势。其速度之快、力度之大、范围之广、成效之显著均不亚于高校后勤的社会化改革。中初等学校后勤改革所取得的成果，极大地改善了中小学校的办学条件，为加快寄宿制学校建设、巩固提高“两基”成果、促进高中教育发展做出了重大贡献。对这样一场有目共睹的、涉及全国几十万所中小学校稳定发展、关系数以亿计中小学生健康安全的重大改革，我们不能视而不见、不能熟视无睹、不能袖手旁观、不能放任自流，而应该应义不容辞、责无旁贷地担负起指导和管理中初等学校后勤工作的重任，从理论和实践上，对其发生的缘由与趋势加以探究，对其成绩和问题加以总结，对其经验及成果加以推广，以逐步建立起为学校教育教学和师生学习生活服务的、适应社会主义市场经济体制和基础教育改革与发展要求的、充满生机与活力的中初等学校后勤保障服务体系。 二、为什么要对中初等学校的后勤管理进行改革？ （一）社会主义市场经济体制的建立和完善，必然要求构建与之相适应的教育管理体制；小康社会对教育事业大发展的要求，迫切需要构建充满生机与活力的学校后勤保障服务体系。 十一届三中全会后，我国开始了具有伟大历史意义的改革开放。党的十六大，提出了建成完善的社会主义市场经济体制的要求。党的十六届三中全会，在关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中确定了今后教育改革的重点：一是构建和完善现代化教育体系，二是推进教育创新，三是深化教育管理体制改革，四是深化教育投入体制改革。同时制定了改革的措施：一是发挥市场机制的作用，引入竞争机制，在逐步增加政府投入的同时，调动各方面的积极性，鼓励社会资金投入；二是对公益性事业和经营性产业实行不同的管理体制，经营性产业要加快向企业化转制、面向市场、壮大实力、加快发展；三是强化政府的社会管理和公共服务职能，为教育事业的发展创造良好的环境。教育改革是一项系统工程，学校后勤改革作为教育改革的一个重要方面，其具有服务职能和产业属性的生活后勤管理工作在教育体制的改革中，必然是首当其冲。 党的十六大确立的全面建设小康社会的目标，是中国特色社会主义政治、经济、文化全面发展的目标。这个大目标把教育发展的具体目标确定为：“全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，形成比较完善的现代国民教育体系人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲，形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。这个目标，是一个振奋人心的教育大发展的目标，我们将其概括为是一个教育逐步实现“五化”的目标，即：高等教育大众化、高中教育普及化、义务教育现代化、学前教育全员化、职业教育终身化。在这“五化”中，基础教育是主体，学前教育、义务教育、高中阶段教育均属于基础教育范畴。要实现小康社会对基础教育发展目标的要求，没有强有力的学校后勤保障服务体系作支撑是不可能的。 （二）中国计划生育政策的有效实施、农村劳动力的大量转移、城乡一体化的迅猛推进、人民群众对优质教育的迫切需求，使中小学校的布局调整和高中阶段教育的结构调整成为一种必然趋势，由此而来的是中小学寄宿制学校的建设任务迫在眉睫。 2001年，国务院在关于基础教育改革与发展的决定中明确要求：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展挖掘现有学校潜力并鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离，扩大高中规模”。 2003年，国务院在关于进一步加强农村教育工作的决定中又进一步要求：“继续推进中小学布局结构调整，努力改善办学条件，重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设”。国务院办公厅关于转发教育部等部门的通知要求：“新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，保障两基攻坚县扩大义务教育规模的需要，安排好西部地区新增130万初中生和20万小学生的学习和生活条件；加大对西部地区现有学校的改造力度，使确需寄宿的山区、牧区、高原和边远地区学生能进入具备基本办学条件的寄宿制学校学习”。据悉，2004年至2007年国家实施的“农村寄宿制学校建设工程”，中央将投入资金100亿元，覆盖23个省、市、自治区的953个县、市、区、旗、场，新建、改扩建学校7727所；工程完成后，项目学校将增加寄宿生204万人。 中小学布局结构的调整、高中阶段教育的大力发展、寄宿制学校的大规模建设，必将加大中初等学校对学生宿舍和食堂等后勤配套设施的需求，都要求中初等学校建立强有力的后勤保障服务体系予以支撑。 （三）教育投入、特别是中初等学校后勤建设的投入严重不足。长期以来，国家财政只负担城市义务教育经费，农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。义务教育投资体制改革后，把原来由乡镇负担的农村义务教育转移支付力度的加大，中央财政来源是一个历史性突破。但是，由于我国县级财政不平衡，加之缺乏规范的公共教育财政制度，60%以上的县市教育支出超过本级财政支出的40%，这就意味着，有60%以上的县级财政无力保证当地义务教育的支出，政府负担城市义务教育、农民支撑农村义务教育制度尚未发生根本改变。“穷国办大教育”是我国的现实国情，我们仅用不足世界1%的教育经费，培养着占世界近20%的中小学生，教育投入严重不足、教育经费十分紧张始终是严重困扰和制约中国教育改革与发展的“瓶颈”。2005年春季全国“两会”期间，教育经费的短缺问题，仍是教育界人大代表们的心头之痛。代表们反映：“教育经费缺口较大”，“投入远跟不上办学规模的扩大”；农村学校公用经费严重短缺，“领支粉笔也得校长批准”，“老师上完厕所却没水洗手”。而捉襟见肘的教育经费中，用于学校后勤设施设备的建设经费又主要投向了高等院校，中初等学校基建经费占教育基建经费的比重不但小、而且呈下滑趋势，致使中初等学校、特别是中西部地区中小学校的学生宿舍和食堂等后勤设施建设远远滞后于基础教育的发展。同时，由于教育基建经费的紧缺，中小学的危房改造任重道远。2001年底，全国小学共有危房3800万平方米，占学校总面积的6.69%，其中当年新增的有1228万平方米；2002年底“全国中小学危房改造工程”结束后，中西部地区仍有3000多万平方米最危险的D级危房；而D级危房中，学校食堂和宿舍又占了绝大部分。目前，国家虽继续实施“贫困地区义务教育工程”和“中小学危房改造工程”，但其资金总额不到全国义务教育总支出的1%，无异于杯水车薪。危房数量大、设施设备不完善也加大了“两基”巩固与攻坚的难度。 （四）中初等学校后勤管理存在的诸多弊端，严重制约着基础教育的改革与发展，迫切需要进行改革。 中初等学校后勤工作是教育工作的重要组成部分，是学校教育教学工作得以顺利进行的基础，是保证学校安全与稳定的重要环节，是实现学校工作管理育人、服务育人、环境育人的重要阵地。因此，抓好学校后勤改革与管理工作对于推进基础教育的发展具有重要的意义和作用。但是，目前的中初等学校后勤管理存在着诸多的弊端，在学校工作中处于非常尴尬的境地。 一是后勤管理的改革严重滞后。近几年教育体制改革、教师人事制度改革、中初等学校课程改革等方面力度较大，改革的成效较明显，但中初等学校的后勤改革却相对滞后，在计划经济条件下形成的后勤投入体制、管理模式、运行机制，阻碍了中初等学校后勤的改革与发展。“学校办社会”、“大而全”、“小而全”的后勤服务体系，使政府和学校都背上了沉重的包袱；“铁饭碗”、“大锅饭”，致使人浮于事，效率低下，职工积极性难以充分调动，服务态度、服务质量难以得到保证；服务不计成本，价值规律在后勤服务中得不到遵从，学校后勤服务成了纯公益事业，价格与价值不相吻合，后勤服务普遍亏损，加重了学校的经济负担；学校办后勤的成本大、非教学人员比例大、管理难度大、牵扯校长的精力大等状况，影响了学校工作的正常运行。 二是管理机构的设置严重缺位。中初等学校后勤是为教育教学服务的、为师生学习生活服务的综合保障与服务部门，其管理和发展的好坏，直接关系到师生的人身安全和身心健康，直接影响到学校的和谐与稳定。长期以来，教学后勤一般由技术装备部门在管，财务后勤一般由计划财务部门在管，而生活后勤这么大的一个管理群体、这么重要的一项工作职责，在国家教育部和全国绝大多数教育行政部门，至今都没有建立专职的管理机构，有的由财务部门兼管，有的由体卫部门兼管，有的由勤工俭学、校办产业管理部门兼管，有的地方甚至没有明确的兼管部门，形成了学校管理的真空地带。由于管理机构的缺位，上级有关中初等学校后勤改革与管理的政策、方针、文件和会议精神在基层难以贯彻和落实；而中初等学校后勤改革与管理中的一些重大问题也无法及时反馈到教育行政管理的高层迅速决策解决。同时，对学校后勤基础设施的投资与建设、后勤物资的采购与管理、学生公寓及教职工住宅物业管理、食堂饮食与卫生、学校风险防范与师生安全防护、学生消费品价格管理、学校绿化美化与保洁、校舍校产的日常管理与维修等，没有一部系统、科学的法律法规予以切实规范，没有一个自上而下的监督体系予以有效监控。 以上问题如不通过改革尽快加以解决，必将严重影响寄宿制学校的建设和管理，严重影响“两基”攻坚及巩固提高，严重影响高中教育的普及，从而严重影响基础教育的改革与发展。 三、中初等学校后勤改革的政策依据、指导思想和目标内容是什么？ （一）中初等学校后勤改革的政策依据。国家建立和完善社会主义市场经济体制、以及深化教育改革大力发展教育事业的一系列法律法规，对中初等学校的后勤改革提供了宏观性政策指导。中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定要求：“坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新”。中国教育改革和发展纲要要求：“学校的后勤工作，应通过改革逐步实现社会化继续大力发展校办产业和社会服务，逐步建立支持教育改革和发展的服务体系”。中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定要求：“加快学校后勤改革力度，逐步剥离学校后勤系统，推动后勤工作社会化，鼓励社会力量为学校提供后勤服务，发展教育产业”。国务院办公厅关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见（国办发200198号）要求：“除法律法规和国家政策另有规定外，学校、医院和企业、事业单位以及党政机关营利性的后勤服务机构都要改制为独立法人企业”。国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学校教职工编制标准意见的通知（国办发200174号）要求：“中小学校的管理工作尽可能由教师兼职，后勤服务应逐步实行社会化”。教育部关于贯彻落实全面推进素质教育决定，进一步加快中初等学校校办产业发展的若干意见（教财199914号）要求：“大力发展校办第三产业和社会服务，逐步建立支持教育改革和发展的服务体系。要建立企业化经营管理的服务组织，促进学校后勤工作社会化，支持学校内部管理改革”。 （二）中初等学校后勤改革的指导思想和基本内容。 1中初等学校后勤改革的指导思想、原则和目标。 中初等学校的后勤改革要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以党的十六大、十六届三中、四中全会精神和国务院关于基础教育改革与发展的决定、关于进一步加强农村教育工作的决定精神为动力，以服务师生学习生活、服务教育教学、服务基础教育事业的改革与发展为宗旨，以改革思路社会化、运作方式市场化、投入体制多元化、管理模式企业化、发展方向产业化为基本内容，遵循市场经济规律和教育规律，坚持姓“教”的原则，坚持实事求是、因地制宜的原则，坚持积极稳妥、和谐发展的原则，逐步建立起适应社会主义市场经济和基础教育改革与发展要求的、充满生机与活力的学校后勤保障服务体系。 2中初等学校后勤改革的基本内容。 （1）改革管理模式和运行机制。要改革计划经济条件下形成的后勤管理模式和运行机制，建立符合市场机制和教育教学规律、充满生机与活力的后勤管理体制和运行机制，促进学校后勤资源的优化配置，使学校从繁杂的事务中解脱出来，集中人力、物力、财力搞好教育教学工作。把产业属性较强的后勤工作，从学校日常工作中剥离出来，组建专业的、实行企业化经营管理的后勤服务实体，建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，使之真正发展成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的企业法人实体和市场竞争主体，尽快融入统一、开放、竞争、有序的现代市场体系之中。 （2）改革投资体制。学校的后勤建设实行以政府投入为主、多渠道筹措经费的投入体制。在坚持政府投入为主的前提下，为弥补投入的不足，可通过学校筹资、银行贷款、出让经营权、组建股份制企业，以及争取港澳台同胞、海外侨胞、社会企事业单位及各界人士捐资等多种形式，加强银校合作、校企合作和校际合作，充分利用社会资本和民间资本，加快学校后勤设施建设和后勤事业的发展。 （3）深化人事和分配制度改革。按照国家有关政策规定，深化学校后勤的人事和分配制度改革，并与学校其他改革同步、配套。对学校后勤的人事制度，要变身份管理为岗位管理，建立起市场调节、竞争有序、能上能下、能进能出、契约化管理的劳动用工制度。对学校后勤的分配制度，要坚持按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，坚持效率优先、兼顾公平的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益分配制度，使各种生产要素按贡献参与分配。通过对人事和分配制度的改革，充分发挥和调动学校后勤员工、后勤管理者以及投资者的主动性、积极性和创造性。 （4）建立和完美与社会经济发展水平、与社会主义市场经济体制要求相适应的学校后勤人员的社会保障制度。要依法合规将学校所有的后勤员工纳入社会保障范畴，通过后勤实体出资和个人缴纳相结合的办法，妥善解决后勤员工养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障金的筹集缴纳问题，使后勤员工的基本保障得到切实的保证，从而解除学校和学校后勤员工的后顾之忧。 （5）建立科学合理的学校后勤成本分担机制。要建立政府、学校、家庭共同承担的、科学合理的学校后勤成本分担机制，建立符合社会主义市场经济发展要求的、以市场形成价格为主和政府调控管理价格相结合的学校后勤服务价格体系，确保学校后勤的可持续发展。对杂费、课本费、作业本费、住宿费等学生学习、生活必需的服务及费用，由政府价格管理部门根据各地实际，以成本核算为依据，分类确定合理的收费标准，并根据经济社会发展情况适时审核调整；对学生学习、生活非必需的服务及费用，遵循学生自愿选择的原则，由学校后勤服务实体根据当地市场行情自主定价，但不得高于当地市场价。 （6）建立学校基本建设项目、后勤物资的招投标和集中定点采购制度，对学生学习、生活的用品和食品实行准入制。省级教育行政部门制定学校基本建设项目、后勤物资招投标和集中定点采购的管理办法，市、县教育行政部门制定实施细则，学校依据有关办法与细则组织实施，以降低成本，确保学校后勤物资的优质、优价和安全、卫生，促进学校的党风廉政建设。（作者为四川省教育厅学校后勤与产业处处长）