美国住房政策研究

2016届行政管理专业毕业生论文(设计) 课题名称：美国住房政策研究学生姓名：王蒙 指导教师：汪春劼江南大学网络教育学院2015 年 10月摘要20世纪早期，在美国建设任何类型的住宅均被认为 是私人部门的活动，联邦政府的角色仅仅局限于促进发放居者有其屋相关的抵押贷款。然而，从大萧条到1980年间，联邦政府通过对生产者和消费者提供金融支持、直接参与住宅建设、税收优惠、保险和信贷计划、设立专门储蓄机构、创建二级市场以及邻里复兴计划，逐步扩张了其在住房建设与发展中的责任，特别是在20世纪60年代，联邦政府通过实施联邦住房发展计划，支持建设了大量的低收入住宅。 美国住房保障实行的是特惠模式，保障目标主要是针对中低收入阶层。从20世纪30年代以来，美国历届政府为了有效解决国民的住房问题，曾经制定了一系列相关的住房保障政策，分析不同时期所制定的住房保障政策及其实施策略，重点是考虑中低收入家庭的货币支付能力，在对住房市场间接干预的情况下，采取多样化的措施，鼓励私人机构参与住房保障计划的实施，并依靠强大的金融支持和一系列的税收减免计划，实现既定的国家住房保障目标。关键词: 美国、住房政策、公共住房、住房保障目录第一章 绪论41.1研究的背景与意义41.2国内外研究住房政策现状4第二章 美国住宅信贷体系的演变6第三章美国住房保障政策的特点及实施路径选择9第四章美国公共住房政策的演变12第五章对我国住房保障的借鉴195.1住房保障法规的建立与完善205.2多样化的住房保障融资渠道和完善的住房抵押贷款保险机制215.3经济适用房开发指标体系的建立22第六章美国住房政策对我国的启示236.1充分发挥市场机制的同时，加强政府的调控作用236.2扩大住房融资渠道，完善住房金融体系236.3 优化住房供给结构，建立多层次的住房体系24第七章结论24第八章参考文献25第一章 绪论1.1 研究的背景与意义美国的住房政策主要包括直接提供资金进行资助的政策、信贷政策和税收政策。税收政策在美国住房业发展中发挥着非常重要的作用，目前，美国每年在住房税收方面的支出大大超过直接提供资金的资助力度。本文在系统收集相关文献和美国住房与城市发展部、统计局、州住房机构全国委员会、全国低收入住房联盟等机构发布的最新数据的基础上，对美国住房税收政策进行了阐述，并对其产生的效应进行了分析。1.2 国内外研究住房政策现状案例：美国美国是典型的市场经济国家，经济高度发达，经济实力雄厚，住房的供给与需求，基本上由市场来平衡。美国的住宅建设的发展始于第二次世界大战以后。1899 1945年间，平均每年新建住宅42万套。但美国联邦政府在20世纪30年代以前，很少介入住房政策。后由于30年代的经济大萧条，迫使政府不得不通过住房建造业的干预来刺激经济发展。为此，在1934年后，美政府制定了最早的住房法案：临时住房法案，以解决失业人口的居住问题。1937年，该法案进一步补充为公共住房法，决定由中央政府出资，由地方政府建造公共住房，以供低收入家庭租用。到1982年该法令终止，共建公房130万套，有400多万户低收入家庭入住公共住房。因而，美政府的住房政策起源于重振经济。根据美国住房问题专家马克格亚的研究，美国住房政策的演变过程，大约经历了四个阶段：第一阶段，为住房数量短缺阶段特点：公共住房主要由政府兴建，讲求住房数量，政策目标“一户一室”。第二阶段，为增加住房面积阶段特点：政策目标“一人一室”。第三阶段，提高住房质量阶段特点：提高住房质量标准和环境舒适度。第四阶段：为提高住房总体水平阶段。特点：公共住房减少；把住宅建设与社区规划及社会的发展紧密相联，提高住房总体水平；仍鼓励居民自购和自建住房。即，美国住房政策基本上经历了由小面积解决住房短缺 加大住房面积 提高住房质量和环境质量 全面提高居住水平的发展过程。基本上实现了“让每一个美国人都有一个优质的住房和舒适的居住环境”目标。美国重视住房立法，对住房保障政策的制定实施提供了制度保证，如1934年的国民住宅法要求建立住房管理暑，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅。国民住宅法、开放住房法案帮助穷人成为房主，规定10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视，被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。继后的合众国住房法，规定了为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；城市住房发展法（1965）、国民可承担住宅法（1990）、公房管理改革法（1997），对涉及住宅建设和房地产开发的各项内容进行了明确的规定；在市场交易上也有执照法、一般代理法规、契约法、房地产执业法等法律，对交易双方的责任、权利也作了规定。即，美国注重法制建设的与时俱进，注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律。目前，在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟及为低收入家庭提供住房等诸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出之点。 第二章 美国住宅信贷体系的演变以住房贷款为例，自从有银行以来，住房质押贷款一直都是美国银行的正常业务。但在上个世纪30年代前，住房贷款的期限都不超过5年，因此能给居民带来的好处有限。另外，那时的按揭贷款在结构安排上也有许多问题，比如，在住房贷款到期之前，借款方每月只需支付利息，等贷款到期时再把所借的本金一次性还清。这种支付安排一方面使银行承担过多风险(因此银行不愿意作太多住房贷款)，另一方面给借款方带来太多一次性的支付压力：一次要还清48万本钱，从哪里找这么多现金？因此，一般大众享受不到住房贷款的好处。有意思的是，上个世纪20年代美国股市泡沫越涨越大，使很多人买下大房子，房地产价格也越涨越高。1929年10月到1931年间，股市泡沫持续破裂，使许多股民血本无归、众多公司破产，失业率达到空前高度(最高时为25%)。这一来使许多人无法在其住房贷款到期时归还那笔一次性本金，这些居民只好选择个人破产、搬出住房，让贷款方银行接过被质押的房屋。毕竟，这些房地产的价格也随股市泡沫的破裂而大跌，迫使大批中小银行和信贷机构倒闭。因此，当时的住房贷款在证券结构上的弊端加重了那次经济危机的深度。根据全国住房法的授权，联邦房管局于1938年成立“联邦全国住房贷款协会”，也简称为Fannie Mae，其作用是从银行手中买走住房贷款，搞活二级住房贷款市场。这样一来，在银行为居民作按揭贷款后不用担心手中持有的住房贷款的流动性问题，这反过来又促使银行更愿意向居民作房贷。到上个世纪40年代，随着二战结束，许多从前线回来的军人开始成家立业。为照顾这些军人成家，国会于1944年通过法案，授权退伍军人服务部为退伍军人免费提供住房贷款担保，而且要求即使借款的退伍军人无法支付任何首期款也应为他们担保。1970年，由Fannie Mae分离出来的“政府住房贷款协会”(Ginnie Mae)推出住房贷款证券(Mortgage-backed securities),其运作方式是把不同种类、不同地区的按揭贷款打包，然后将该贷款包分成数份，以质押证券的形式向公众和机构投资者发行。这一金融创新成为首例成功的资产证券化，它大大扩张了住房贷款的资金来源，不仅让更多居民得到利息更低的住房贷款，而且也为银行和其它贷款机构提供了更好的分散风险的手段、增加其投资资产的流动性。上个世纪30-40年代把住房贷款期限延长到30年，这一变化也给信贷银行带来利率风险，因为到1981年推出浮动利率住房贷款之前，居民房贷都是固定利率贷款(证券)。当贷款期限为30年时，这种固定利率特点就成为大问题。道理很简单，银行的钱是存户的，它必须付给存户们利息，这种利息对银行是成本；银行拿存户的钱贷给居民，居民付给银行的房贷利率则是银行的收入。换句话说，由于客户存款往往是短期存款，那么实际上银行是拿客户的短期存款去以30年固定利率的形式贷给居民，使客户存款与贷出去的房贷在期限上存在重大差别，这种差别使银行承担过多破产风险。正由于上述利率风险，当上个世纪70年代末美国利率高涨时，众多银行和信用合作社因早些年放出的长期固定利率贷款而出现重大亏损而倒闭，引发一场金融危机。那次危机又为下一轮金融创新创造了条件。1981年初推出浮动利率住房贷款，居民可选择逐年浮动、每3年或5年浮动一次等等。这一创新增强了金融机构的利率风险规避能力，使包括银行、保险公司和各类信贷机构在内的公司更愿意为各种收入阶层的老百姓提供住房贷款。上个世纪70年代末的利率波动也为另一类金融创新奠定基础：1983年芝加哥期货交易所(CBOT)首次推出长、中期利率期货，随后又推出利率期货期权。这些衍生证券再一次为各类信贷机构规避利率风险提供了方便。换句话说，金融机构的利率风险规避能力越强，它们作各类贷款的能力就越高。一系列金融创新看起来很不相关、很偶然，但一个共同的目的是让消费者更好地配置一生中不同年龄时的消费水平。这当然为金融公司和创业者提供了商机，但更重要的是其对美国整体经济的贡献，使美国的房贷余额从1950年的730亿美元，猛增到2002年底的6万多亿美元(图4)，约为美国GDP的60%(相比之下，去年中国的房贷余额为GDP的8%，因此潜在的增长空间还很大)。在这些住房贷款和金融创新成功故事的背后是越来越多的美国家庭拥有自己的房屋，1940年时美国44%的家庭有自己的房子(图5)，到1970年时该数据为63%，到现在这个比例上升到70%左右，不仅如此，许多家庭还有多于一栋的住房。有了这么发达的住房贷款市场，美国居民当然用不着为买房而把所有的收入都储蓄下来(到2002年人均储蓄率不到4%，见图3)，而是平均每年拿出自己收入的5%至6%来支付房贷利息。在没有为购房而储蓄的压力的情况下，消费倾向自然高，难怪美国的内需过剩、可以吸收那么多国家的出口。第3章 美国住房保障政策的特点及实施路径选择1、完善的住房金融保障体系和抵押贷款保险体系1922年为应对经济萧条而导致的严重住房短缺问题，美国政府开始介入住房市场，成立了联邦住宅银行抵押贷款系统（FHLB），由此开始想公共住房开发商和中低收入家庭提供低息贷款。FHLB的成立，彻底改变了以前完全由地方私人金融机构垄断住房贷款市场的格局。地方私人金融机构的贷款存在着贷款周期短、一次性还不付息的弊端，而FHLB提供的抵押贷款方式，贷款周期较长，还款方式可以采用分期付款的形式。由于FHLB提供的抵押贷款可以由联邦政府提供担保，中低收入家庭贷款门槛降低，相当一部分家庭借助于FHLB贷款支持，购买适宜的住宅。此外，1924年政府还成立了联邦储蓄贷款保险公司，组建了“互助抵押贷款保险基金”，负责对中低收入家庭提供抵押贷款保险。在这一时期，美国国会又成立了获得政府信用支持的抵押贷款机构房利美和房地美的主要职能是购买抵押贷款资产，然后将其重新打包为债券，出售给投资者，以便于资金在投资者和购房者之间的流动。以房利美和房地美为主体以及大量私营抵押公司组成的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障，为住宅市场繁荣奠定了基础，也为大量的中低收入阶层供应适宜的住宅。1924年成立的联邦储蓄贷款保险公司为中低收入阶层提供住房贷款抵押保险。由FHLB提供保险的抵押贷款，贷款期限可长达3年，房价25000美元之内的，首付款的比例仅为3%超过25000美元的房价，只需支付5%的首付款，提前还款也不必支付违约金。此外，在二战结束后成立的退伍军人管理局，可以为退伍军人提供抵押贷款保险，由退伍军人管理局提供担保的抵押贷款不需要支付保险费，可免付首付款，贷款利率低，贷款期限较长。经过半个多世纪的发展，在美国政府的间接调控下，已经形成了非常完善的住房金融运行体制。在市场框架内，美国政府针对不同的中低收入阶层，比如退伍军人、老年人、单亲家庭，由不同的抵押贷款保险公司提供保险，提供低息贷款；同时对私人金融机构提供贷款补贴，以资助住房保障项目的开发商获取低息贷款。完善的住房金融保障体系和抵押贷款体系，吸引大量的房地产开发商从事公共住宅项目的开发，公共住房供应量增加，中低收入阶层的住房短缺和住房困难问题得到有效解决。2、住房保障的法制化、制度化 住房保障政策的有效实施。有赖于相关法律的规范和约束。为规范公共住房实施主体的行为，提高公共住房运作的效率，美国政府还制定并颁布了一系列住房保障法规，借助于法律的强制效力，实现住房保障垂直公平的目的。美国政府在不同时期，根据居民的居住状况和经济发展水平，颁布相应的住房保障法律，通过法律的强制效力，来达到住房保障的目的。虽然在有的时期，住房保障的实施没有达到计划制定时的既定目标，公共住房实际供应量与计划量之间的差异是因为各种矛盾因素制约的结果。但是，在通常情况下，在住房法律的约束下，住房保障实施结果较为理想。3、 联邦政府持续性的财政投入和税收减免计划为刺激私人部门投资可支付住宅的建设，联邦政府实行了贴息计划。贴息计划的实施主要包括两个方面：一方面是面对私人开发部门，即供应方贴息。根据贴息计划的规定，家庭收入水平高于公共住房申请标准35%的家庭，有资格申请FHA担保的贷款购买住房，只需分期支付本金和1%的利息，其余部分扣除担保费和税后，由联邦政府向投资者支付。为保证贴息计划的实施，每年联邦政府需要高额的财政投入。 在20世纪70世纪,联邦政府通过实施住房发展计划,扩大住房保障财政支出,支持建设了大量的用于低收入阶层的可支付住宅.从八十年代开始,美国住房援助政策发生了重大转化,住房计划的目标群体更加准确地定位于低收入阶层,把中等、中下收入阶层排除在住房保障范围之外。这一时期，联邦政府有计划的取消其住宅建设，逐步减少对可支付住宅建设的支持，转向通过税收减免来支持私人部门开发可支付住宅，通过住房抵押贷款利息的所得税扣减、住房代金券计划等对中低收入家庭实行补助。针对私人部门的税收减免和住房抵押贷款利息所得税扣减政策，实际上市变相的财政补贴政策。每年联邦政府在以上两方面的财政损失巨大，根据美国管理和预算办公室的估计，19992003年之间，仅住房抵押贷款利息的所得税扣减一项，美国财政部损失超过2970忆元。第4章 美国公共住房政策的演变 所谓公共住房，是指政府为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房。”兴建公共住房，是美国联邦政府参与城市规划的第一步，在美国城市政策发展历程上，是具有转折意义的重大举措。但兴建公共住房的道路并不平坦。在早期，关于建设公共住房的理论探讨到具体实施，都经历了一个很长的发展过程。直至20世纪30年代，美国方开始大规模的公共住房建设，并且先后通过一系列与住房相关的立法，但有关建设公共住房的政策仍一波三折，举步维艰。如何解读这种现象，对于我们理解美国城市住房政策走向，探讨解决低收入住户住房问题的途径，进而为我国城市住房改革提供借鉴，都有不可替代的理论意义和实践意义。早在19世纪上半期，美国社会的一些城市改革者就萌生出建造公共住房的设想。当时，城市人口的大量增加使城市住房面临巨大的压力，尤其是城市中贫民窟问题的出现和贫民窟区域的不断蔓延引起了社会的关注。在城市发展较快的东北部和中西部大城市中出现一些改革主张，提出贫民窟的环境地侵蚀了其居民的健康和道德水准，因此，必须采取措施消除其恶基金项目：到19世纪下半期，改革者开始进一步敦促地方政府制定建筑和卫生规范，创立标准住房方案以供 美国公共住房政策的演变 李莉，厦门大学博士学位论文，20080501私人房地产开发商和土地所有者遵循。但由于种种原因，这种设想也在很长一段时间内一直停留在理论探讨状态。其间，曾有纽约市专门通过“贫民窟法案”，倡导兴建哑铃式住宅。这种建筑之间留有一定空间，与原有的挤得水泄不通的贫民窟相比有一些改善。但未过多久，又变得拥挤不堪，留下一个失败的记录。而且，这只是在住房设计上的尝试而已，没有上升到公共住房的政策层面。到20世纪30年代，在大萧条的沉重打击下，美国住房产业已经无法独立承担国内住房的建设需要，更谈不上解决贫民窟的住房问题。所以，美国政府开始扩大在一战时期的做法，将兴建公共住房看作解决住房危机和增加就业的必要方法。美国政府着手制定了一个大规模的租赁用公共住房建设计划，以满足绝大多数美国民众的需要。公共住房政策因此成为新政期间的社会改革主要措施之一，有史以来联邦政府第一次直接介入建造安全、卫生、现代住房满足贫困市民需要的事务中。”1934至1937年间，美国公共工程局建了2200套公寓住房。联邦政府所资助建造的这些公共住房，主要是造价较低的低租金住房或称经济适用型住房，很多人把它看成是清除贫民窟的主要渠道。但事实上，这一时期美国政府实施公共住房建设的主要目的是为了增加就业、振兴在危机中早已奄奄一息的建筑业，而非针对改善贫民窟、解决低收入阶层的住房问题。因为在当时，美国建筑业的失业人数已占其失业总人数的1/3。所以，毫不奇怪，这一阶段兴建的一些著名的公共住房项目弗斯特住宅区、威廉斯堡住宅区和哈莱姆河住宅区等工程，都是以解决就业的名义实施的。而且，此时美国政府还未对大规模改造城市贫民窟制定出长远的计划，公共住房建设只是整个全国复兴计划中的从属部分，与其他公共工程建设项目相比微不足道。所以，自19世纪上半期到20世纪30年代，美国公共住房建设经历了由理论酝酿到实际建造的缓慢发展阶段。此阶段后期所建造的公共住房带有应急性质，主要目的并非改善贫民窟、解决低收入阶层的住房问题。1937年，罗斯福总统在他的第二任就职演说中指出，“全国有三分之一的人住房条件很差”，表明此时联邦政府已十分关注贫民的住房问题。同年9月1日，国会通过了由纽约州参议员瓦格纳提交的瓦格纳一斯特高尔低租住房法案。该法的正式名称为美国住房法，又称瓦格纳住房法。这是一部直接针对解决低收入居民住房问题的法案，也是美国第一部关于公共住房的法案。1937年住房法将住房问题从1933年美国联邦政府为摆脱危机而实拖的公共工程和复兴计划中分离出来，单独加以解决，反映了罗斯福政府对解决住房问题，特别是解决低收入居民住房问题的决心。新的住房法通过后，美国公共住房建设进入了实质性的发展阶段。一方面，公共住房建设作为一项独立且长期的住房措施被通过，而不再从属于其他政策方案；另一方面，公共住房建设的主要目的是为了解决低收入阶层的住房问题。由于第二次世界大战的爆发，这一阶段公共住房建设的时间不长，规模也不大，但却揭开了美国城市住房建设史上崭新的一页。根据此法，建立了美国住房署取代公共工程局，负责低收入住户的住房建设。该署资金100万美元，并有权借贷亿美元，1940年共有资金16亿美元。主要办法是将联邦政府的资金以贷款的形式拨付给地方政府，使他们能够开展清理贫民窟和建造低租金的住房。同时确定建筑成本及建筑标准，规定住户必须是收入属于最低的1/3的那一部分人。到二战结束时，美国住房署为16.8万个建筑单元提供了90的资助，地方政府负责住房的部门则提供其余的10，并负责选择地点、施工、选择住户和物业管理等。同时，美国住房署为住房买主提供信贷抵押保证，有了这种保证，贷款银行就可以降低利率到4贷款期限长达25年，而此前一般都是6-7的利率，贷款期限仅为年。这些举措对于缓解城市、尤其是大城市的住房紧缺问题起到了一定作用。当然，在以资本主义市场经济为主的美国，公共住房建设是要冲破很多阻力的。即使在进步运动期间，很多社会改革者都很不情愿促进公共住房建设，只是希望通过住房法之类措施来管理私人住房市场。新政时期大量建造公共住房，却被很多私营企业攻击为“社会主义”的做法，但罗斯福能顶住压力，开创先例，是有一番勇气的。这些开创性举措后来在城市更新运动中得到进一步扩展。二战结束后到朝鲜战争爆发期间，美国房荒问题突出，二战时所建的应急住房供不应求，恢复公共住房建设的时机已经成熟。”因此，自1949年开始，美国公共住房建设计划再次启动，并成为这一阶段美国住房政策的核心。1949年7月8日，美国国会参议院通过了“瓦格纳一埃琳德一塔夫脱住房法”，即美国历史上著名的“1949年住房法”。以住房问题为切人点，美国政府拉开了大规模城市更新运动的序幕。1949年住房法在美国城市政策的演进过程中占有十分重要的地位，它首次强调联邦政府在住房领域负有不可推卸的责任。该法最为人熟知的是法案中的国家住房政策宣言：“国家的繁荣与稳定、人民的健康和生活水平的不断提高都需要住房建设及相关的社区开发来解决严重的住房紧缺问题，需要通过清理贫民窟和衰败地区以及其他切实的方法，为每一个美国家庭提供体面而舒适的居住环境”。这为后来的住房政策制定者和实施者设定了明确的方向，并为人们反复引用。该法案第三款是对1937年住房法中公共住房项目的重新启动，其中规定由联邦政府及地方政府在法案颁布后的年之内新建81万套低租金公共住房，这一数量相当于当时全美评估的住房需要量的10。”第三款中还规定了住房的建筑开支的上限和住户收入的上限，并规定公共住房的租金至少要比当地最低的私人住房租金低20。这一法案授予地方城市政府征用土地的权力，“定点清除”萧条的住宅区和衰败的工厂区；决定从1950至1954年年时间提供亿美元联邦资金用于此类开发；每一个城市都成立独立的地方开发机构具体负责实施。它们利用联邦政府的资金以市场价格购买贫民窟地产等，清理出来，再将其价格降至与郊区空闲土地相同的价格出售，出卖给私人开发商或住房建设部门用于住房建设，以帮助那些无力在私立住房市场得到住房的低收人家庭。依据该法设立了城市更新署，接受各城市更新项目申请并进行统一管理。1949年住房法颁布之后，以公共住房建设为核心的城市再开发计划实施得并不顺畅，这个提案从一开头就因为意识形态的原因而受阻。直到1996年，在总统竞选运动中，共和党候选人鲍勃.多尔（BobDole）还指责“1949年以来的公共住房是社会主义的最后堡垒”。此外，由于联邦开发项目缺乏吸引力，严重影响了房地产开发商参与城市更新的热情。在1949年住房法规定的年期限即将到来的时候，没有任何一个公共住房项目竣工。从20世纪60年代初到70年代，美国公共住房建设在住房政策中的核心地位淡化，以租房补贴为代表的新型住房援助政策被提出。由于后者可以为各级政府和低收入家庭提供更多样的选择，更实际也更受欢迎，因此，逐渐取代了前者的核心位置。截止到50年代末，历经了两个阶段的城市更新运动未能从根本上解决中心城市的衰败问题，贫困依然迟滞着城市的发展脚步。肯尼迪总统也意识到城市更新运动的缺陷，并计划予以调整。1965年，美国国会通过了“住房与城市发展法”，根据此法建立了内阁一级的“住房与城市发展部”（简称）。除了建立之外，1965年住房法在公共住房方面有了新的突破。一方面，它授权联邦政府建立24万套公共住房；另一方面它推出了新的租房补贴计划，这一计划完全不依赖公共住房和相关建设。该计划授权联邦政府住房管理署向租住非公共住房的低收入家庭提供房租补贴，补贴的额度为住房租金与租户收入的25之间的差额。法案还规定，地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充，将之提供给低收人家庭居住。在法案的第一个四年建设计划中，准备提供万套公共住房，其中3.5万套为新建，其余为购买、租赁、修缮的私人房屋。该法案的独到之处便在于为低收入住户提供了更多的住房选择，同时也为地方住房管理部门提供了更多的选择，他们既可以利用增加的联邦拨款兴建公共住房，也可以采取其他的方式获取已经兴建的住房，这样就在一定程度上避免了以往公共住房建设周期长、对社区破坏大的不利之处，具有很大的灵活性。约翰逊总统在70年代中期建议暂停公共住房建设，美国住房政策也跟着进行了战略性调整，即由补贴住房供应商转变为向住房需求者提供补贴。1974年的“住房与社区开发法”的通过，标志着联邦主导下的城市更新运动的结束，联邦政府直接兴建的公共住房计划也暂告一段落。自此，政府提供补贴鼓励低收入居民在私人住房领域寻找住房的政策，成为美国联邦政府援助低收入家庭的主要方式，直至今天。纵观美国20世纪公共住房建设政策的发展轨迹，我们会发现，在解决一个国家低收入住户的住房问题时，公共住房建设是弥补中低档住房短缺的必不可少的手段。但这并不意味着，公共住房就是解决低收入阶层住房问题的一把万能钥匙。公共住房建设作为一项政府政策，会因为时局的变动而具有不稳定性；了解美国城市住房政策的演变和走向，深入探讨解决低；会因为时局的变动而具有不稳定性。第二次世界大战和朝鲜战争都曾毫不留情地打断了美国正在实施过程中的公共住房建设计划。最后，在美国这样一个资本主义国家，意识形态上的偏见也是公共住房建设进程中挥之不去的一大障碍。美国联邦政府的实践证明了，单纯依靠公共住房建设是无法从根本上解决低收入阶层的住房问题的。因此，60年代以后，美国联邦政府出台了租房补贴为主、修建公共住房为辅的住房政策。第5章 对我国住房保障的借鉴作为世界上经济最发达的国家之一，美国联邦政府在解决中低收入居民、特殊群体住房短缺金额困难问题方面，积累了值得借鉴的经验。我国住房制度货币化改革处于起步阶段，在改革过程中由于经济、区域发展不平衡、市场制度不完善、法律制度不健全等诸多因素的限制，中低收入阶层由于受支付能力的制约，他们在住房市场逐步被边缘化了，为实现国家制定的小康住宅目标，在保障房地产困难问题。因此，在货币化改革的发展时期，来全方位的分析和审视美国的住房保障政策及有效的实施策略，借见他们的运作经验更具有十分重要的意义。5.1 住房保障法规的建立与完善分析美国住房保障的特点，不难看出，美国住房保 障的实施有赖于完善的住房保障法规。美国先后制定并颁布了住宅抵押贷款法、国家住房法、住房与城市发展法、国民可承担住宅等法案，从法律制度层面对中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房保障问题进行了明确的界定。在法律的时效期内，制订相应的财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等等，同时，对各种计划所惠及的人群具有明确的准入限定条件和收入限定标准。法律条款的完备和有效的监督机制，为美国住房保障政策的实施达到垂直公平的目的奠定了基础。 我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的发展时期，曾经颁发了相应的条例和条令，但是迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的住房法都没有颁布，住房保障主要依靠行政手段加以干预，公共住房政策的实施缺乏立法体系强有力的保障。 住房法律制度的完善是保证住房货币化改革顺利实施的基础，住房法律为住房保障明确了保障目标、保障模式、保障计划、保障实施策略，这为解决城市边缘化群体的住房困难问题提供必要的法律依据。因此，我国应该借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。5.2 多样化的住房保障融资渠道和完善的住房抵押贷款保险机制经济适用房和廉租住房项目运作离不开金融部门的强有力支持。纵观美国70多年来的住房保障运作实践可知，住房金融在住房保障政策的实施过程中发挥非常重要的作用。我国自实行住房制度货币化改革以来，为了解决中低收入阶层的居住问题，住房保障的主要途径是实行经济适用房制度、廉租房制度、公积金制度。对经济适用房的运作，国家采取的是变相财政补贴的政策，即实行土地划拨、税收减免、免除经济适用房开发商一部分管理费的方式。廉租住房制度实行的是货币补贴或者实物补贴，长期以来，由于资金瓶颈的制约，各地廉租住房保障覆盖面非常小，廉租住房制度推行比较好的上海市，保障覆盖面不到1.5。公积金贷款最初主要面向房地产开发商，流向开发领域的资金占较大的比例，面向住房消费群体仅占较少的部分，而针对中低收入阶层的贷款额度更低。随着住房制度改革，住房消费贷款额度不断增加，住房消费贷款已经成为商业银行的优良资产，但是住房消费贷款的发放对象主要是面向高收入阶层，即具有购买商品住宅支付能力的阶层，低收入阶层的购房消费贷款所占的比例极小。公积金贷款和商业银行贷款作为住房消费融资的主渠道，在贷款发放方面存在着对中低收入阶层严重的社会排斥现象，收入水平的低下和消费贷款融资的高门槛，使他们在改善住房问题方面出于极其不利的境地。因此，应当借鉴美国住房保障政策具体实施的做法，采取优惠的金融政策，鼓励商业金融部门和公积金管理机构对中低收入阶层实行低息贷款，成立专门的针对住房困难家庭的住房抵押贷款保险公司，凭政府的信誉，为他们住房抵押贷款提供担保，这也是解决住房困难问题的有效途径。5.3 经济适用房开发指标体系的建立 分析我国经济适用房配置过程中存在的“福利倒置”、“目标群体错位”等问题，其主要原因在于经济适用房制度的实施缺乏相应的指标体系的控制。由于没有开发标准的制约，开发商作为追求利润最大化的“经济人”，在监控主体缺位、成本利益机制的驱动下，开发大户型、超标准的经济适用房。据调查，北京2005年人均住房建筑面积为25平方米，而北京经济适用房人均建筑面积平均37平方米。建设部制定的小康水平住房建筑面积为35平方米，经济适用房的开发商基于局部利益的考虑，忽视其社会责任，项目开发中迎合有支付能力的消费者，开发超大户型的经济适用房，通过总价的过滤效应把本应该获得住房保障的中低收入阶层排斥在经济适用房的保障范围之外。为避免经济适用房受惠对象错位问题，实现住房保障垂直公平的目标，应该借鉴先进国家的住房保障运作经验，建立与居民支付能力相适应的、满足基本居住要求的经济适用房开发指标。开发指标应该涵盖土地利用指标、容积率指标、户型面积指标、质量控制指标、配套设施指标、总价控制指标等，通过指标体系的设置，规范开发商的开发行为。我国正处于城市化进程中，低收入阶层、下岗职工、新入城的农民工以及孤老残弱者，构成了城市中的弱势人群，低等级住房短缺问题已凸现出来，这与美国20世纪初的社会形势有许多相似点。我国经济底子薄，住房市场化进度不高，各地经济发展不均衡，城市化水平及人口构成差异大。所以，根据各地的实际情况，深入研究20世纪美国低收入阶层政策的演化过程，对我国当前弱势人群住房政策的制定会有较好的借鉴作用。第6章 美国住房政策对我国的启示美国是一个居住水平很高的国家，实行商品化的住房保障形式，住房商品化程度较高，私人拥有住房比例较大，其住房政策方面有许多成功经验。6.1 充分发挥市场机制的同时，加强政府的调控作用房地产市场比较突出的不完全竞争性、信息不对称性和外部性，很容易出现市场失灵，这就要求政府加强对房地产业的监督和引导。美国是一个市场经济高度发达的国家，很少直接参与经济活动，但在房地产业是一个例外，政府不但通过财政手段来调节住房市场，而且还直接参与公共住房建设当中。政府应当从金融体系、财政体制以及土地供给体制等多方面调控，规范和引导房地产业，使其健康发展。6.2 扩大住房融资渠道，完善住房金融体系住房投资者和购房者都面临着资金短缺的问题，是阻碍中国房地产市场发展的最主要问题。美国的资本市场已经非常成熟，融资机构和融资方式呈现多样化的特点，政府还为住房贷款提供强有力的保障，并且出资设立金融机构（如“房地美”），促进二级市场的繁荣。当前，中国的房地产融资渠道比较单一，融资规模有限，政府应适当放宽金融市场的监管力度，发展一些像抵押贷款证券化的融资方式，加快住房金融改革，解决好房地产业资金问题。6.3 优化住房供给结构，建立多层次的住房体系住房具有商品性和保障性的双重属性，住房问题既是经济问题也是社会问题，国家应该承担起低收入群体的住房责任。2003年国家把房地产业作为拉动经济的支柱产业，经济适用房在这一时期被弱化，在商品房推动经济增长的同时，许多中低收入群体面临着住房问题也越来越严重。政府应当加大对住房的投资力度，改变目前的住房供给结构，加大对经济适用房、廉租房的供应。 美国住房实施策略研究马光红，胡晓龙，施建刚、上海大学房地产研究中心，上海；同济大学经济与管理学院，上海 第7章 结论从以上美国住房政策的演化过程可知，联邦政府最初执行的是直接向低收入者提供住房的公共住房政策，后逐渐向补贴私营开发商建房的住房建设补贴政策过渡，补贴的对象是住房供应方。经过几十年的发展，在20世纪70年代中期，又开始逐渐向为低收入者提供房租补贴的需求政策转变，补贴对象为需求者，属房租补贴。目前房租补贴的租金优惠券计划已成为美国住房政策的主流。在整个20世纪内，美国联邦政府，通过一系列面向低收入阶层的住房政策，促进了全社会各收入阶层住房水平总体的提高，基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标，同时推动了国民经济的全面发展。第8章 参考文献1刘洪玉译房地产开发原理与程序北京：中信 出版社，20032侯淅珉主要市场经济体制国家（地区）住房保障制 度及其对我们的启示北京房地产，1996，（1）3林坚，冯长春美国住房政策，国外城市规划，1998，（）4阿列克斯施瓦茨美国住房政策M北京：中信出版社，20085宋博通20世纪30年代美国城市公有住房建设初探J华东师范大学学报，2003（4）6李莉，王旭美国公共住房政策的演变与启示J东南学术，2007（5）7马光红，胡小龙，施建刚美国住房保障政策及实施策略研究J经济建筑，2006（9）8陈玉京中美住房金融理论与政策：房地产资本运动视角M北京：人民出版社，20099戴灿辉美、英、德住房金融分析 D吉林大学，200426