建立生态补偿机制 促进生态文明建设

促进生态文明建设 建立生态补偿机制 生态文明是人类继原始文明、农业文明、工业文明之后的新型文明形态，与物质文明、精神文明、政治文明共同构成了中国特色社会主义文明。其核心是在经济社会发展过程中尊重自然、保护自然、合理利用自然，实现人与自然和谐。建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，是我国全面建设小康社会奋斗目标的新要求。党的十七大报告明确提出：要深化财税、金融体制改革，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，体现区域发展外部环境公平，调整生态保护和受益相关各方之间利益关系的环境经济政策。建立生态补偿机制，从制度上加强生态环境保护，是建设生态文明的重要内容。 一、我国生态补偿的基本情况分析 关于生态补偿，到目前为止还没有一个统一的定义。学术界存在广义和狭义之分。广义的生态补偿将环境污染治理，资源有偿使用，生态工程建设统统纳入生态补偿范畴，立足于对生态系统的补偿；狭义的生态补偿主要是对生态保护中保护者所付出经济社会成本的一种补偿。国内外已有不少生态补偿的理论研究与实践探索。理论上主要集中研究生态补偿概念的内涵与外延，生态系统功能的价值评价，生态补偿的内容、测算方法和标准，生态补偿主客体关系，生态补偿的资金筹措及补偿方法、途径，生态补偿的原则及有关法规政策，生态补偿的运行管理机制等等。对生态补偿以及生态补偿机制的基本概念、基本原理、运行机制、方法途径、政策法规等都有了比较深入和系统的阐述。我国“十一五”规划纲要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，为研究和实施生态补偿机制创建了很好的基础平台。实践中已有很多有益的探索。1999年开始启动的退耕还林及后来实施的退牧还草工程的粮食补助实际上就是生态补偿的初步实践。2004年建立中央财政森林生态效益补偿基金制度，标志着我国生态补偿机制的正式启动，2007年又完善了有关管理办法，并规定森林生态效益补偿资金主要用于生态管护人工和防火治虫等生态建设与保护工作，当年安排补偿基金达30多亿元。目前，中央森林生态效益补偿标准和基金总量还在不断提高。北京市2004年作出了建立山区生态林补偿机制的决定，市和区县财政以8：2比例每年拿出2.2亿按每亩21元标准管护生态林，平均每个管护人员每月600元管护收入，实现了北京生态林的全面有效管护，对首都生态环境质量的改善和提高起到了十分重要的作用。2009年北京市又对这一机制进行了完善和全面提升，市和区县财政拟以5：5比例每年再增加4.0亿按每亩每年40元标准补助生态林主，直接补偿生态林产权主体（林农）因生态保护需要不能砍伐森林的经济代价。目前，北京市已开始逐步形成较为规范和完善的森林生态补偿制度体系。广东、湖南等20多个省市区和一些地方也开始建立了森林生态补偿基金，一些区域间、流域内因生态补偿开展的区域合作也在探索之中。但是，纵观我国生态补偿的理论研究和实践探索，与党的十七大提出的加强生态文明建设，推动区域协调发展的要求相比，与我国经济社会可持续发展的迫切需要相比，与生态保护区人民群众的现实要求相比，与社会主义市场经济基本原则要求相比，还存在不少理论和实际问题。这些问题直接影响到我国生态补偿机制的科学建立、完善和有效实施。 一是以生态服务价值作生态补偿标准。关于生态补偿标准，一些研究者认为就是补偿生态系统服务功能如保持水土，涵养水源，吸碳放氧的经济价值。通过一系列的分析测算，研究生态系统服务功能的经济价值量，以此来确定生态补偿的标准和总量。这种思路不但由于生态系统服务价值化方法不科学、不成熟，很难科学确定生态系统服务功能的经济价值。其根本症结还在于没有准确找到生态补偿的本质特征。生态补偿的本质应当是对生态保护区因保护生态系统及其功能而造成人的经济社会发展机会损失进行补偿，是通过解决人的公平发展问题来解决生态保护问题的一种机制和方法。因此，生态补偿测算的依据和标准应当是生态保护区“经济人”的经济发展机会成本，而不是生态系统本身的功能服务价值。很多学者走入误区始终不得其解。如果以生态系统功能服务价值来计算生态补偿标准，就混淆了生态系统本身的生态服务价值量和保护生态系统者利益损失价值量这两个概念。此外，以生态保护区生态服务价值（假如能够科学地计算的话）作为补偿依据进行补偿，在法理上也会因生态系统的基础载体土地所有权归国家所有，因生态产品系非商品化的公共产品而不能成立。在实践中也不会得到提供补偿者的认同。因为生态系统服务功能十分广泛，其理论价值量往往是天文数据，不是现实财力可及，如采用影子工程法、机会成本法和替代花费法对祁连山自然保护区森林生态系统功能的经济价值进行评估,结果表明,保护区功能的经济价值为926 148.85万元.其中:直接经济价值822 480.00万元,间接经济价值103 668.85万元.在其间接价值中,涵养水源价值38 643.00万元,保肥保土价值43 397.66万元,野生动物保护和病虫害防治价值5 411.99万元,释放氧气、固定CO2和降解污染物价值16 216.20万元。 二是把生态建设与生态补偿混淆。我国实施的生态建设工程主要目的是建设和保护自然生态系统，如天然林保护工程、荒漠化治理工程、湿地保护和恢复工程、自然保护区建设工程、水土保持工程等等，所有的投入是工程的建设经费，是工程建设和实施过程中必须要花费的成本。这些生态工程的出发点和落脚点都不是对生态保护区人民经济社会发展机会受限、受损所付出经济代价的弥补。我们的自然生态是已经不同程度地遭受了破坏的生态，要保证我国经济高速增长需要的生态容量还远远不够，加强生态建设力度是十分必要的。但如果把生态建设投入等同或者代替生态补偿等于没有补偿。这样的思考对生态保护区来说既是不公平的，也是不道德的，是对他们生存权和发展权的忽视和蔑视。 三是把资源有偿使用和污染治理与生态补偿混淆。资源有偿使用是指单位或个人在开发矿产、天然气、水电等自然资源时，国家以税收、资源费等形式对开发主体收取的费用，是在自然资源日益紧缺情况下，节约利用资源而建立的一种管理和调节制度，是自然资源价值在法律上的体现和确定，结果是各级财政以税和非税形式纳入财政，理论上可作为生态补偿资金来源，但制度本身并不是生态补偿，两者是有联系的两回事。而环境治理收费的目的是治理已经或者正在遭到污染的环境，与生态补偿更不沾边。 四是生态保护区依赖生态补偿。关于生态补偿，有一种静态的认识，认为生态保护区为全局做出了巨大的贡献，其经济社会发展理应完全依靠国家或受益地区支付生态补偿。生态功能区依靠生态补偿来支撑经济社会发展的这种认识既不付合我国大的国情、也不付合生态保护区的具体实际。生态补偿是为了建立生态保护利益相关者之间的利益调节机制，为可持续发展进行制度建设。虽是经济补偿，但不可能是简单的填平补缺，也不是扶贫和对口支援，不可能依靠生态补偿来解决生态保护区经济社会发展的全部问题。生态保护区必须是一手抓生态保护，一手抓经济社会发展。事实上，就我国的财力而言，生态补偿在相当长一段时间只能是一种补助，还达不到全部意义上的补偿。同时，生态保护区生态经济发展潜力也很大，自我发展既很重要也很必要。四川九寨沟旅游经济的发展就是一个典型。 这些生态补偿机制的理论研究和实践中较为共性的问题，严重阻碍和误导了我国生态补偿机制的建立和完善，使有关部门难以决策。必须在理论认识和思想方法上理清，才能科学地、实事求是地建立和完善中国特色的生态补偿机制。需要指出的是这里研究的生态补偿所涉及的“生态”主要是指陆地生态系统中的森林、湿地、草原等自然生态系统。就目前而言，这些自然生态系统服务功能与经济社会可持续发展关联度最高、最直接、最重要。生态补偿机制按森林、湿地和草原三个不同生态类型分别进行建立和完善，逐步形成一套完整的制度体系，是“大生态补偿”。二、建立和完善生态补偿机制的必要性与可行性 生态补偿机制是为了保护生态环境，改善和发挥其对经济社会发展的生态服务功能，促进人与自然和谐发展为目的，运用市场经济理念和政府财政手段，调节利益相关者之间的生态与经济利益的一种公共制度安排。当前，我国生态建设取得显著成效，经济社会快速发展，经济实力不断壮大。同时，生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，区域发展很不平衡，保护生态的外部环境极不经济。建立和完善生态补偿机制，实现基本公共服务均等化，促进经济社会全面协调可持续发展，建设生态文明、促进社会和谐发展不但必要，而且可行。 （一）建立生态补偿机制是落实科学发展观的必然要求科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。建立生态补偿机制的就是按照科学发展观的要求，解决经济社会发展和生态总量统筹兼顾一盘棋的问题；就是解决经济发展与生态容量协调，保障经济社会可持续发展问题；就是解决经济发展重点区域与生态保护重要区域之间的协调发展问题；就是解决生态保护区人民群众的生存与发展这个人本问题；就是通过长效机制保护生态来促进经济社会发展的问题。因此，建立和完善生态补偿机制是落实科学发展观的必然要求和具体体现。事实上，在生态保护区因森林不能砍伐，湿地资源和矿产资源不能开发，草原有限利用，各种经济行为受到限制，地方经济和社会发展牺牲很大。“如果说三江源是我国南北大动脉长江、黄河的心脏的话，那么祁连山水源涵养区就是河西地区的心脏。肃南县位于河西走廊南部的祁连山区，县境东西狭长，境内650km长的祁连山水源涵养林区占全县土地面积的89.7。这里的山地森林及高山草场作为祁连山水源生态的主体和根基，涵养和供给着河西地区的石羊河、黑河、疏勒河等西北著名内陆水系大小33条河流的水源，年平均向下游输出水量达43.11亿m3，构成下游走廊平原及内蒙古西部绿洲发展存亡和生态有序演替的生命线。然而，全球气候变化的加剧和超载过牧、植被破坏等的屡禁不止，导致祁连山雪线不断上升、生态严重退化、水源涵养能力明显下降，使河西地区水资源利用面临着严峻的挑战。保护和建设祁连山水源涵养林区、维系水资源的可持续利用，已成为保持河西地区乃至整个西北内陆流域人与自然和谐发展、保障西部大开发成效的关键问题和主要战略任务之一。上游生态地区的经济社会甚至还处于十分落后的原始状态。当前我国经济社会进一步发展受到生态环境的制约越来越大，必须加强生态保护促进经济发展，而生态保护区与生态受益区域之间发展机会越来越不平等，发展条件越来越不平衡，发展差距越来越大。不建立生态补偿机制，不通过政府手段从生态保护受益方对受损方进行补偿就不是以人为本，就不是公平正义，就不是全面协调可持续的科学发展。 （二）建立生态补偿机制是建设生态文明的内在需求加强生态建设，保护生态环境，是生态文明建设的重要内容。上世纪九十年代以来，我国政府已经投入巨大的财力物力实施以天然林保护工程、退耕还林工程、防沙治沙工程为代表的一系列生态建设工程。我国的生态建设与保护取得了举世瞩目的成效，森林覆盖率已经达到20.36%，湿地生态系统得到有效保护和恢复，草原土地沙化势头得到有力扼制，以森林为主的自然保护区面积已占国土面积的12.8%。但要增强生态保护区地方政府和老百姓保护生态环境的自觉性，调动他们保护生态环境的积极性，充分发挥他们保护生态环境的主人翁精神，仅仅依靠生态建设工程是远远不够的。必须建立生态保护的长效机制，将生态保护区地方政府和人民群众的切身利益与生态环境的有效保护有机结合起来，才能使生态环境的保护从根本上和制度上得到长期保证。因此，建立生态补偿机制，从制度上进一步保护生态环境，同生态建设工程一样，是建设生态文明的重要内涵。换言之，要保护生态环境，建设生态文明，仅仅依靠生态建设是不够的，还需要研究致力于解决生态保护区经济社会发展问题的长效机制。建设生态文明必须实行生态补偿，建立生态补偿机制是建设生态文明的必然要求。祁连山水源涵养区是维护河西生态和经济社会和谐的主要保障。1、涵养水源：据2000年森林资源调查，祁连山林业用地面积60.67万hm2，其中乔木林16.6万hm2，灌木林41.24万hm2，占67.97。其中，肃南县有林业用地28.75万hm2（灌丛占58.4），占祁连山林业用地的47.4，草场142.8万hm2。这些植被通过减少地表径流、削减河川洪峰和延长径流历时, 起到了以丰补枯的作用。据车克钧等观察测量得知，藓类云杉林林冠截留率为25.86%；祁连圆柏林秋季(79月) 为28.95%; 灌丛林秋季为66.12%。另据测定，藓类云杉林非毛管蓄水量为153.6mm , 祁连圆柏林为106.7mm；灌丛林为114.6mm; 放牧草地为105.4mm；藓类云杉林田间持水量33.73mm； 祁连圆柏林为29.58mm; 放牧草地25.55mm。虽然云山林涵养水源的能力较强，但由于云杉林主要呈斑块状分布于海拔26003200m的阴坡和半阴坡，面积较小，结构单一；而草灌面积大，保水能力强，在水源涵养方面发挥着举足轻重的作用。19791980 年中科院兰州冰川冻土研究所按国际规范重新进行详细、完整的冰川编辑，得出祁连山有现代冰川2859条，19.73万hm2，储水量811.2亿m3，年出山径流72.6亿m3。其中肃南境内有964条、4.1万hm2冰川，储水量159.154亿m3，分别占祁连山冰川的33.72、20.78、19.62和由冰雪融水、大气降水和地下水形成的径流，每年大致有43.11亿m3（占祁连山水源涵养区出山水总量的59.38）水量通过河西三大内陆河水系流向下游荒漠和绿洲带，成为河西五市67万多hm2农田、130多万hm2可耕地以及460万人口、500多万头只牲畜、数百家工矿企业赖以生存的水源保障线和“命根子”。2、保育土壤：祁连山水源涵养林研究院王金叶等在疏勒河无林流域和黑河、石羊河森林流域的径流含沙量比较结果发现，祁连山水源涵养林的存在共减少土壤流失量861.35万m3，相当于减少了207.2万m3的库容淤积。有效地保护了山区土地，减缓了下游水库和渠道的输沙压力。具有十分独特的生态区位和重要的生态地位。同时，也是我国经济社会最不发达的边远地区和民族地区。要加强生态文明建设，不但要继续加强生态建设与保护工程，还必须对这些地区进行生态补偿，提高区域经济社会发展水平和能力。 此外，建立生态补偿机制还是加强民族地区发展、建设社会主义新农村的需要。我国重要的生态保护区集中在西部地区和民族地区，这些地区经济社会发展缓慢，人民生活水平低，生存条件差，是扶贫开发和社会主义新农村建设的重点和难点地区，也是社会稳定的重点和敏感区域。建立生态补偿机制还是加强民族地区发展、促进民族和谐，维护社会稳定，建设社会主义新农村的需要。 （三）建立和完善生态补偿机制条件具备、时机成熟 我国生态建设工作已经取得了显著成效，自然生态状况总体是治理大于破坏，并开始向良性方向发展，为生态补偿机制建立打下了坚实的生态基础。我国退耕还林工程、退牧还草工程的粮食补助政策早有生态补偿的雏形；全国森林生态效益补偿机制从2004年已开始试点实施，2007年又进一步发展；一些地方如北京市已建立并逐步完善全部意义上的森林生态补偿机制；不少地方也开始建立森林生态补偿基金，为“大生态补偿”机制的建立与完善积累了丰富的经验。从我国经济社会发展情况来看，我国已进入工业化中期，政治稳定，经济发展水平越来越高，经济实力越来越强，人均GDP超过3000美元，全国财政总收入达到6万亿元。不管是国家GDP总量还是财政经济实力都为建立和完善生态补偿机制提供了有力的保障。此外，我国公民经济收入和生活水平不断提高，国民生态意识不断增强，国际交往便利，国际合作与交流十分频繁，实施生态补偿具有良好的社会基础与国际环境。在我国进一步建立和完善生态补偿机制的各种条件具备，时机已基本成熟，具有现实性和可操作性。实施生态补偿将会产生巨大的经济、生态、社会和政治效益。如对长江上游实施生态补偿，必将进一步提高长江流域生态安全水平，为占全国总人口34%的4亿多人，占全国经济总量近50%的长江流域经济带的快速发展提供生态保障。对于保护长江上游地区乃至青藏高原生物多样性，保护中华民族“水塔”资源，防止沙漠化，更多地固碳放氧，减缓全球变暖都具有直接的意义。对于提高全社会生态道德意识和生态文明水平，给子孙后代留下天蓝、地绿、水清和空气清新的世界，保障他们的生存权和发展权以及进一步增近党同人民群众的感情，进一步巩固党的执政基础，树立良好的国际形象都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。三、建立中国特色生态补偿机制的基本构想 （一）指导思想和基础平台 坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照以人为本，统筹兼顾，全面协调可持续发展理念，贯彻落实党的十七大提出建设生态文明和建立健全生态环境补偿机制的要求，结合我国生态保护与经济社会发展的客观实际，建立、完善并实施中国特色生态补偿机制。 党的十七大提出了建立主体功能分区的战略构想，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，四类主体功能区是对生态功能区的经济发展定位，也是生态补偿机制建立的法律与政策依据。“限制”和“禁止”开发，使得该区域的资源价值与生态价值在现实中不能反映出来，经济发展受到限制，因此，主体功能分区是构建生态补偿机制的基础平台。 （二）主要原则 生态补偿遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权原则；人与自然和谐发展和区域协调发展的原则；“谁受益、谁补偿，谁损失、补偿谁”公平正义和平等交换原则；生态产品是公共产品，受益群体是社会公众，实行以政府主导公共财政投入补偿为主的原则；中央和地方、政府和社会主辅结合，共同参与的原则；生态补偿与加快发展，“输血”与“造血”补偿相结合的原则；突出重点、先易后难，连续补偿、循序渐进的原则。建立和完善对森林、草地、湿地主要自然生态系统保护的生态效益补偿机制。 (三）基本框架 1、补偿主体：生态产品作为公共物品，其效益具有非竞争性和非商品性，理应由公共财政来提供。可建立中央财政为主、地方财政为辅，政府为主、社会参与为辅，政府、社会、市场相结合的生态补偿专项基金。 2、补偿对象：生态补偿的对象有两个，一是地方政府，二是生态系统产权所有人。生态补偿弥补的是因为保护生态环境而增加的机会成本。按照公平原则对付出生态保护代价的两个重要主体给予补偿。一要补偿地方政府发展机会受限而减少的财政收入，二要补偿生态系统产权所有人经济活动受限的经济损失，产权所有人中国有产权所有人一般是企事业单位如森工局、保护区，集体产权所有人一般已改革落实到农户。毫无疑问，生态补偿的最终受益者肯定是生态系统，但只有经过中间受益人才能实现，这个中间“人”就是生态系统所在地的地方政府和生态系统产权所有人。因为当生态保护区所在地政府和产权所有人获得生态补偿后，将通过限制自身生产活动减少和降低对生态环境影响，最终体现在对生态系统和功能的“补偿”。根据我国土地管理制度，林地所有权归国家的特点，基于我国政府各管理层级权、责、利还不够明晰的现实，对属国有体制内的县级地方财政和国有产权单位的补偿称为补助或补贴也许更为合适。 3、补偿范围和目标：按照自然生态系统类型划分，对森林、湿地、草地三个主要生态功能类型区进行生态补偿。将生态补偿目标严格定位在对自然生态系统保护过程中，保护区人民生存和发展权受到的影响。 4、补偿方式：一是对地方政府实行财政转移支付。财政转移支付有两种形式，一种是中央财政向地方财政的纵向转移，另一种是地方财政之间的横向转移。生态补偿转移支付制度，应当是纵向转移支付为主。其核心是由中央财政向重点生态功能区县级地方财政转移支付，以此来平衡地区间由于生态环境保护在财政收入能力上的差异，体现发展机会的公平。而区域之间的横向转移支付由于体制机制原因一般难以实现，只能是提倡。基于生态补偿的中央财政转移支付，应该选择地方自主权更大的一般性财政转移支付而非专项财政转移支付，让地方财政得到的补偿能自主纳入财政预算解决自身最需要解决的问题，像不被限制开发获得财政收入的支配权一样。二是对生态产权所有人直接支付。其中国有产权企事业单位实行财政直接支付，集体产权农牧民实行现金直补。这些都是“输血型”补偿方法，也可实施“造血型”补偿方法。通过等于或大于财政转移支付补偿标准的发展项目、基础设施、扶贫开发项目等，调整经济结构，提升自我发展能力，形成造血机制，也是对地方政府进行生态补偿的重要选择。 5、补偿依据和标准：生态补偿的实质是补助发展机会损失。因此，“发展机会损失”是生态补偿测算的重要依据。生态补偿标准的考量依据是生态功能区可砍伐森林（木材）、可开发矿产资源、可开发水资源、可开发草场资源等生态和自然资源，因生态保护禁止和限制开发给直接受益主体造成的现实经济损失。具体标准应综合考虑国家和地区的实际情况，特别是经济社会发展水平，平均利税率、平均GDP增速，保护者与其它地区生活水平的差别，通过充分调研论证来确定，最终确定为单位面积补偿标准。可考虑确定基础标准逐步递增，也可考虑一区一策或者一类型一标准。需要强调的是国有和集体产权的生态林地、湿地、草地，因产权性质和承载人口生存压力不一样，补偿标准应有大的区别。 6、补偿管理：一是资金到位管理。二是措施落实和补偿成效的检查评估。在科学规划和分类施策的基础上，实行部门统分结合管理，即由综合部门牵头落实计划、下达资金，专业部门牵头过程管理，中介机构独立检查评估，确保生态补偿机制的实际成效。 （四）相关措施 1、加大生态建设力度。对国家重点生态功能区，在实行生态补偿的同时，还要继续加大生态建设力度，恢复和维护生态系统功能。继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、荒漠化治理、湿地保护、自然保护区建设、水土保护和流域治理等生态建设工程，并启动实施一批生态建设工程。只有将生态建设工程和生态补偿机制两项措施，一个直接解决生态建设问题，一个通过解决人的经济社会发展问题形成长效机制间接解决生态保护问题这两个办法统筹实施，才能有效地、根本性地搞好我国生态文明建设。2、大力发展生态经济。生态保护区除必须摈弃对自然资源依赖程度高、生态环境破坏大的经济发展模式获得生态补偿外，还要从转变经济增长方式、调整优化经济结构入手，构建与生态保护相适应的生产力布局，大力发展现代农牧业和替代产业，积极推进生态旅游业发展，提高劳动力素质，加大劳动力转移力度，逐步走出生态经济发展之路。首先，从河西地区的生态结构看，南部的祁连山区，西北部的戈壁沙漠，中间不连续的绿洲，构成了河西地区特殊的生态系统。三者之间相互制约，相互影响，而祁连山水源涵养区生态系统是河西陆地生态系统的主体，在维护生态系统、保持生态平衡方面起着决定性的作用。如果没有祁连山的水，沙漠化和沙尘暴肆虐的现象就得不到有效的遏制。从这个意义上讲，祁连山水源涵养区不仅养育了河西人民，为河西人民提供了衣食之源， 同时也在很大程度上阻滞了北部和西部沙漠的蔓延，保护了河西及其以东地区免遭风沙的侵害，是河西的生命线，是西北地区乃至中国北方重要的生态屏障。其次，祁连山水源涵养林是西北干旱区荒漠、半荒漠生态景观背景上的绿色奇葩，在固氮制氧、净化空气方面具有不可取代的作用。另外，随着全球自然生态旅游的兴起，祁连山奇特的地貌景观、广袤的高山草场和森林，以及美丽的冰川将为河西的旅游经济开辟一个全新的空间。四、建立和完善生态补偿机制的政策建议 （一）完善森林生态补偿机制 对中央财政和各地建立的森林生态效益补偿基金制度进行补充完善。按照上述补偿思路框架理清生态补偿思路，搞好森林生态效益补偿规划，完善补偿实施与管理办法。一是完善补偿对象。明确森林生态补偿包括对县级地方财政的补偿和对生态林林权所有者（含国有和集体）的补偿两类型三方面补偿对象分别实施补偿或补助；二是明晰生态建设资金与生态补偿资金。森林生态补偿资金不应包括生态建设费用，生态建设费用如防火、治虫，补植补栽，巡护管理应另进入生态建设工程预算；三是科学制定标准。按照本研究的补偿思路分类测算并逐步提高单位面积补偿标准；区别对待生态林林权所有性质，并大大提高集体生态林补偿标准，保护生态林农利益；四是加强管理。加强生态补偿资金到补偿对象的检查、效能评估与部门协调。此外，完善森林生态效益补偿机制的同时继续开展天然林保护等生态建设工程，加强林业生态建设力度。 （二）建立大生态补偿机制 对森林、湿地、草原三种类型自然生态系统按各自生态功能和经济功能进行功能分区的基础上，科学制定总体和分项生态补偿规划，按照前述生态补偿思路框架，参照完善后的森林生态补偿机制建立包括森林、湿地、草原在内的大生态补偿机制制度体系，建立国家大生态补偿基金平台，实施主要自然生态功能类型区的生态补偿。（三）开展生态补偿试点由于生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、具体方面的实践较少。初步的实践探索较多，较系统完善的很少。尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术、管理方法与政策体系，十分有必要通过在典型生态区、对典型生态类型开展国家层面试点来探索总结经验。据调查，祁连山有高等植物1044种，有陆栖动物229种，其中兽类47种，鸟类169种，两栖爬行类13种，属于国家一级保护的有13种，二类保护的38种，森林害虫988种，天敌昆虫218种。其中肃南县有国家重点保护的一、二、类野生动物50种，占全国一、二类保护野生保护动物的23，占甘肃省陆栖脊椎动物的45.9。这说明祁连山水源涵养区具有独特而典型的自然生境和动植物区系，是我国西北地区物种基因库。1992年2月，在林业部和世界自然基金会合作召开的“中国自然保护优先领域研讨会”上，祁连山被确定为40个具有国际意义的自然保护区之一，充分说明祁连山在科学研究丰富的重要价值。综上所述，祁连山水源涵养区是一个复杂系统，其维持河西生态社会经济复合系统的健康稳定，维护西北干旱区生态安全、保护荒漠地区生物多样性，使其在推动河西乃至整个西北干旱区东段环境经济系统和谐等方面具有特殊重要的社会、生态和经济价值应当列入国土主体功能区划中的“限制”和“禁止”开发区，是我国十分典型的重点生态功能区。一个以森林、湿地为特色、以草原为主体，生态工作基础较好，是探索建立和完善生态补偿机制政策和技术体系的理想试点区。通过试点可为全面建立和实施大生态补偿机制提供方法和经验。 （四）加强基础研究工作 搞好生态补偿，基础工作尤为重要。如生态区主体生态功能定位和分类，科学地、实事求是地划分用于生态公益和商品经济的生态区，合理确定生态资源的经济利用程度；生态补偿总体和单项规划；生态保护区的产权明晰、产权主体确定；生态保护代价科学核算方法，生态补偿标准测算方法；生态补偿监测、评估和激励机制等管理政策；资金来源筹措与管理机制：如财政投入、资源收费、社会募集、市场收入（碳交易收入）等渠道的建立。 （五）加快政策制定与立法。 目前，有很多文件、报告涉及生态补偿，也有一些生态补偿政策规定。但我国现有的法律法规很少涉及生态补偿，在森林法等法律法规中也不够具体、完善，有必要建立专门的法律法规，将生态补偿机制的指导思想，主要原则，基本框架（补偿主体，补偿对象、补偿途径、补偿范围、补偿内容、补偿标准、补偿管理），配套措施等以法律形式确定下来。目前，最急需的还是系统完善、科学可行的政策措施，先在政策层面运行总结，最后才能上升到法律层面 （六）建立科学的政绩评价体系。 按照主体功能分区的要求，根据重点生态功能区的经济社会发展定位，制定生态功能区科学合理的干部考核和政绩评价体系。把生态保护与建设成效、把生态补偿机制的运行成效作为重点生态功能区各级党政干部考核的重要内容，实行目标责任制，纳入年度考核，把生态保护与建设、生态补偿实绩作为评价地方党委和政府工作的重要依据，从干部评价与使用导向上加强生态文明工作力度。