社会性别主流化中的公共政策研究

社会性别主流化中的公共政策研究自 1995 年联合国第四次世界妇女大会上首次承诺社会性别主流化以后，中国一直致力于消除性别歧视，实现社会性别平等的伟大目标，很大水准上提升了妇女的地位，赢得了国际社会的广泛认可和赞誉。但值得注意的是，就业性别歧视、生育性别偏好、家庭暴力等严重侵犯女性合法权益的问题依然没有得到根本解决，男女平等的基本国策无法真正落实到位。因此，必须在剖析公共政策促进社会性别平等现状的基础上，厘清制约男女平等实现的症结和突破点，在改革中进行大胆尝试，力争在社会范围内的社会性别主流化。一、社会性别主流化的内涵及要求1 社会性别主流化的内涵“社会性别主流化”，源自对英文gendermainstre-aming 的翻译，也可引申为性别观点、平等或意识主流化 1。社会性别主流化概念的提出和发展经历了半个多世纪的孕育过程。从1946 年妇女地位委员会成立以来，联合国颁布了很多维护妇女权益的国际性条约，为在法律上提升国际妇女地位做出了不懈的努力。到1985年，第三次世界妇女大会通过的内罗毕战略首次出现了 gendermainstreaming 一词，并将其定义为把社会性别意识纳入到社会发展和决策的主流，此后社会性别主流化的内涵得到了持续的发展和完善。 1995 年，联合国第四次世界妇女大会通过的北京行动纲领对社会性别主流化做出了集中表述，社会性别观点被纳入社会发展各领域的主流，社会性别主流化成为促进社会性别平等的全球战略，国际社会开始有意识地顺应这一趋势。此后在 2000 年的“北京+5”会议， 2005年的“北京+10”会议和2010年“北京+15”会议上社会性别主流化战略均得到了充分重视和强调。 1997年，联合国经济和社会理事会一致认为，将性别问题主流化是一个过程，在这个过程中要对社会上各个领域和层面上的任何一个包括法律、政策和项目在内的计划行动给男女两性造成的影响进行分析2 。消除对妇女一切形式歧视公约从联合国大会通过至今已经有 36 年的历史，该条约的缔约国也从包括中国在内的 64 个国家衍生到现在的 187 个国家。社会性别主流化正在全球范围内得到认同、普及和发展。在中国，社会性别主流化被赋予了更为丰富的时代内涵。社会性别主流化进程应当和中国社会的发展紧密结合，它是社会主义社会更好地调解社会矛盾，维护公平正义，促进社会主义和谐社会的建成和实现中国梦的重要路径。2 社会性别主流化的要求社会性别平等是社会性别主流化的最终目标。为实现这一目标，应满足社会性别主流化的核心要求。首先，社会性别主流化要求按性别观点解构整个世界，以社会性别平等的视角融入不同政策和项目，从项目计划安排到过程实施，再到结果控制的整个流程，以期提升主流政策的有效性。社会性别主流化并不是将男性和女性问题割裂看待的一个分裂的性别理论，它是一个要通过修改既有的关键概念以更好地认清按性别分类的世界的过程。其次，社会性别主流化要求渗透到社会生活的每一个领域。一方面，它要求在各个领域和层面上的任何行动都要对男女两性产生的影响进行分析; 另一方面，它要求在政治、经济和社会各领域所采取行动的整个生命周期，都要把妇女和男人的关注点和过往经验作为不可或缺的一部分进行考虑，以使男性和女性得益相同，缩小社会性别不平等趋势。最后，社会性别主流化应该坚持“双头战略”。在制定国家法律法规和公共政策的时候，政策制定者所考虑的因素不能仅限于政策本身不与男女平等原则相冲突，还要考虑社会的实际情况，承认男女两性的发展起点不同。看似性别平等的政策可能会对男女两性造成不同的结果，因此要给予女性以必要的政策倾斜，并为其制定特殊的政策保障，防止出现新的性别不平等问题或者将原有的性别不平等问题扩大。建国以来中国妇女的政治参与度一直明显低于男性，因而中国妇女发展纲要、选举法等国家法律政策以及一些地方法规明确规定了妇女参政的比率，保证了妇女政治参与度的有效提升。3 社会性别主流化的检验检验社会性别平等的主流化水准，通常是通过性别不平等指数进行衡量。性别不平等指数是反映男女两性生殖健康、赋权和劳动力市场三个维度的不平等综合度量指标。 2013 年，我国的性别不平等指数为 0.202 ，在世界排名为 37位3。虽然这个数字与参与排名的全球187 个国家相比比较靠前，但与我国文化背景相似的韩国 （17 位） 和日本 （25 位） 均在中国前列。另一方面，中国近几年来性别不平等指数排名一直维持在世界30 余位的水平，没有较大幅度的提升。这说明近几年国内推进社会性别平等工作遇到了瓶颈，没有得到实质性进展。由此可见，我国仍需要在理论和实践两个层面进行探索创新，促进社会性别的主流化。联合国千年首脑会议上，涉及贫困消灭，教育普及，两性和谐，健康关注，可持续发展等方面的八项目标被写入联合国千年发展目标中。实际上，社会性别平等体现在这其中的各个具体目标当中。包括我国在内的近200 个联合国会员国已做出承诺，最迟在 2015年实现联合国的千年发展目标，而此刻恰好处于联合国“千年发展目标”评估及“ 2015 年后千年发展目标”的转折点， 2015 年社会性别主流化的发展动态将直接影响未来社会性别主流化的进程。提升八项目标的完成质量，追求更高层次的社会性别主流化，构建和谐的两性发展环境依然任重道远。二、我国当前社会性别主流化进程中面临的公共政策困境1 公共政策的性别盲视现象依然存有纵观全国以及各地方公共部门制定的政策，均是将男女平等的基本国策作为既定的事实。虽然在公共政策中没有出现明显的性别歧视性文字，看似公平、平等，但实际上中国的很多主流政策中包含了大量性别盲视的隐患，造成了对女性的间接歧视，社会性别差距在公共政策的性别盲视中持续扩大。中国于 2007 年颁布的就业促进法虽然在条款中提出要对女性就业进行保护，但十分粗线条，而且没有配套的具体制度，实际上女性的平等就业权没有得到保障。经过对世界银行统计数据的分析，自就业促进法颁布以后，中国 15 岁以上男女两性劳动参与率之差一直呈增长趋势，如图 1 所示。两性劳动参与率差别越大，对经济社会的贡献也就越失衡，女性的社会地位和话语权也将遭到威胁。新中国成立以来，大批妇女投身于工作劳动当中，为中国社会主义现代化建设做出了卓越的贡献，但这并不意味着职场中性别歧视的消除。有最新的权威调查显示，中国内地的企业女性高管大多分布在人力资源、财务管理等管理支持类岗位，而在首席执行官、董事总经理等核心管理层，男性依然保持绝对的主导地位4，“玻璃天花板效应”并没有在国内企业女性高管比例大幅提升中得到真正破除，调整女性高管的分布结构，是今后相关公共政策的制定所应该侧重的方面。另外，我国的创业政策在创业政策细分时更多地给予留学归国人员和高校毕业生以政策倾斜，而针对女性创业问题，目前只有妇女联合会为创业女性提供小额贷款的通道，而在国家或各级政府及相关部门制定的创业政策中，社会性别因素几乎没有体现，更没有做到建立专门的妇女创业政策体系。从 2015 年万事达卡发布的女性先驱指数的指标数据中可以看出，与往年相比，我国大陆女性在“就业”和“拥有自己的企业”两个方面均有较为明显的下降。这意味着未来我国的创业政策如果仍然忽视性别问题，将会持续减少大量潜在的稳健、高层次女性企业家。2 公共政策系统缺乏社会性别评估体系中国目前在落实社会性别平等的具体实施机制方面仍不完善，社会性别评估体系还没有建立起来。公共政策系统中各个构成要素之间的有效配合也有赖于社会性别评估机制的平稳合理运行。在公共政策的复杂系统中，没有经过必要的性别预评估、评估和纠偏程序，公共政策落实效果无法得到保证。前期的性别预评估机制的缺乏，使得绝大多数公共政策在出台前没有充分考虑性别因素，造成政策的公平性和未来实施效果大打折扣 ; 政策实施过程中的性别评估机制的缺乏，导致公共政策的运行情况得不到及时反馈，性别不平等状况无法被消除于起始阶段; 而因为缺乏公共政策实施后的性别纠偏机制，只能任由公共政策所带来的性别歧视后果持续扩大，无法进行快速有效的政策弥补，造成性别不平等加剧。目前我国江苏、浙江、安徽等省份正在筹备或已经开展政策法规性别平等咨询评估机制工作，但是这些政策文件大多侧重在政策法规的“事后”评估，依靠评估工作专家组对政策运行情况进行调研和论证，但是缺乏政策出台前期的控制和出现偏差后的调整计划，势必不能很好地缩小公共政策的性别风险、成本和调整周期。在技术支持层面，社会性别的战略工具仍不完善。社会性别预算和社会性别审计是实现社会性别评估和社会性别主流化的两个重要工具 5。但全口径预算体系和性别统计指标体系的缺乏，导致二者目前发展都比较迟缓。在性别预算、性别审计和性别统计中，发展最好的是性别预算制度，但其仍旧存有较为严重的执行效力低下，公民与社会组织的参与度低，性别预算的分析工具不完善等问题6 。由以上分析可见，完善政策法规性别平等评估体系之路并不容易，目前所做的也仅仅是万里长征中的第一步，日后还需要调动政府部门、专家团队和民间组织等多方共同配合性别平等评估体系的构建，方能解决社会性别主流化进程中所遇到的一系列障碍。3 主流化超载、主流化竞争和主流化疲惫问题显现社会性别平等与主流化是涉及多部门、多领域和多项公共政策的问题。公共政策和跨领域问题之间的协调框架数量的增加势必会让政策中涉及的主流化问题的数量趋于饱和，由此引发了主流化超载、主流化竞争和主流化疲惫的问题。主流化超载是指政府官员们被期望让更多跨领域问题主流化，而事实上是不可能的，主流化竞争是指社会性别成为一系列跨领域问题中的一个，政府官员不得不选择应该侧重于选择哪些问题进行主流化，而这主要取决于哪个是最容易整合或者哪个是当下最热门的 7 。主流化疲惫是指主流化总会从新颖变得老生常谈，而这会造成一些无效的主流化结果8 。我国经济在短短几十年中高速发展，的确大幅提升了人民的生活质量，但也带来了经济转型、医疗、环境、食品安全等等一系列亟待解决的问题。这一系列需要被主流化的问题明显为主流政策的制定带来了逻辑和概念上的挑战。相比较而言，社会性别主流化研究更像是解决“人民内部矛盾”问题，而显得似乎无关紧要。在过去的时间里，用工性别歧视、妇女政治参与度低、家庭暴力等问题始终存有，而因为女性生理特点的限制和传统观念的束缚，这些问题短期内无法通过政策或者法律完全消除。随着时间的推移，社会性别主流化战略的新颖性消失，主流化疲惫问题出现，公共政策所关注的社会性别平等问题逐渐被其他问题所取代。主流化超载、挑战和疲惫问题看似是因为需要被主流化的问题的数量过多导致，但事实上，也是因为这些问题之间的联系是分开的、平行的，没有进行联系9 。因为没有找到各个问题之间的内在联系和整合方法，面对大量需要被主流化的问题，政策制定者难免顾此失彼。4 社会公众整体性别平等意识不强，传统性别意识有回潮的势头中国的宪法和妇女儿童权益保护法等法律始终强调公民应做到男女平等，但这并不意味着社会公众能够按照法律中传达的精神真正改变自身对待男女问题的态度。法律法规无法让男女平等价值观根植于人们的内心，并转化为实际行动。法律政策只能从规则上、原则上约束公民行为，却不能具有针对性、说服力地提升公民的自觉性 10。如果社会公众整体性别平等意识不强，即使公共政策在制定时充分考虑了男女两性的发展，也会导致公共政策执行效果的不理想。当前中国社会的性别观念正在从传统向现代过渡 11 ，但还没有对男女平等具有充分准确的认识，通过公共政策调节实现社会性别平等的主张遭遇到了不小的压力。我国公众的性别平等意识一直比较淡薄，面对在工作能力、兴趣爱好、家庭地位等方面不公平性别对待的现象，没有做出应有的敏感和抵抗。这种社会氛围导致了在公共政策没有充分考虑对两性造成不同影响的情况下，政策落实的时候公众不会在面对教育、生育、家庭分工等问题时自觉做到不在性别内进行选择。有研究发现，当前无论男性或女性大多认同女性的传统家庭角色，认为妇女对家庭的投入和照料是女性在婚姻生活中必须履行的职责 12 。这其实反映了公众对男性应该面向社会、女性应该面向家庭的刻板印象，反映了性别歧视心理的一个方面。男女平等价值观没有被全面而深刻地理解，因此无法真正实现男女平等从法律政策过渡到文化自觉。更为严峻的是，这一传统性别意识更有回潮的势头。在2011 年的第三期中国妇女社会地位调查中，有高于半数的男性和女性认同“男主外，女主内”的想法，双方比例比 2000年均有所提升，且男性的增长幅度更大。如果没有采取有效措施遏止传统性别意识的回潮，多年来辛苦争取到的妇女地位和社会性别主流化成果将变得岌岌可危。大众传媒本身可以在短时间内将信息传播到广阔的空间，不过一旦没有在性别平等理念上做出准确引导，将会导致性别歧视的进一步扩大。对国内门户网站进行观测可以发现，以男性为主角的报道更多。凤凰网以男性为主角的文章高于总数的30%，是以女性为主角文章数的两倍以上，并且网站更倾向于引用男性所说的话，男性言语、行为的权威性更强，而对女性的外表关注更多13。这足以说明我国大众传媒在宣传社会性别平等方面的失范。再看 2015 年春晚上关于“女神”与“女汉子”的对比，在公众的笑声中主流媒体与公众对社会性别平等的无知被彰显得淋漓尽致。因为没有得到政府和公众的重视和支持，非政府妇女组织的力量也没有充分发挥出保护女性权益的作用。北京行动纲领明确提出了四点细化建立提升妇女地位机制的方法，其中一点是尽量将社会性别问题放在政府的最高层去处理，另一点是要带动非政府组织和社会组织参与。这两点代表了为促进社会性别主流化的自上而下的政府引导，和自下而上的决策参与的双向互动通道，但在中国都没有得到很好地表现。中国妇联是群众组织，但又与普通的社会组织不同，一方面隶属于党群序列，听从党的一切指挥和安排; 另一方面又是非营利组织，资源的获得和配置基本依靠政府，妇联组织的双重角色不可避免地带来了组织官僚化和难以真正表达妇女诉求的问题 14 。目前中国非政府妇女组织普遍存有资金来源狭窄、经费筹集不足，兼职人员较多、专职人员不够，服务结构不合理、供需有所失衡等问题。这使得这些组织在社会中的影响力不足，没有充分发挥出促进两性和谐的积极作用。5 国际间的政策交流互动不足在经济全球化背景下，伴随着女权运动的深入发展，国际移民女性化成为影响未来全球人口流动的重要趋势，并且对各国战略和国内政策制定带来了深刻影响15。如何维护国际间人口的跨国流动秩序，协调跨国人口的人力资源开发，是探索国际社会发展和谐之路的重要议题。目前国际上对社会性别主流化的理论和实践交流较少，制订政策时可参照和借鉴的经验也相对比较匮乏，只能根据本国国情持续摸索修改。因为在维护跨国流动人口的社会性别平等问题没有达成普遍共识，这造成了制度和概念上的障碍，中国在制定外部政策方针或国际间条款时很少有出于社会性别方面的考量，针对跨国用工，按性别迁移等问题，还没有做到按性别出台相对应的公共政策，这使得国际间性别歧视行为难以被阻止，跨国流动女性更容易在职场发展中受挫，很难融入新的国家环境。三、推动社会性别主流化的策略1 建立并完善公共政策社会性别评估体系建立并完善公共政策社会性别评估体系，对加快社会性别主流化进程起着至关重要的作用。在公共政策的制定阶段，要对即将出台的政策进行全面的性别预评估，这其中包括性别的预测性和可行性评估。性别的预测性评估要求预测公共政策为男女两性带来的不同效果、效益和效应，而性别的可行性评估要求评估男女两性所处的主客观条件和预期产生的效果的政策可行性。在国家的财政预算方面，必须坚持性别预算制度，以实现公共资源的性别再分配，确保公共财政支出的性别合理性。在公共政策的执行阶段，在利用政策宣传避免公众在相关社会性别平等问题的解读和执行上出现偏差的同时，政府及相关公共部门要切实根据性别预算支配财政支出。另外，相关统计部门需定期进行社会性别统计，使政策制定者和利益相关者及时获得信息反馈，并将性别统计数据录入性别统计数据库，以备日后的社会性别咨询研究之用。在公共政策的评估阶段，社会性别平等咨询评估专家小组根据社会性别平等评估标准对社会性别统计数据进行研究，分析出政策执行过程中存有的男女不平等问题，并以此判断公共政策是否需要调整和修改。公共政策的监控与其他各阶段没有明显的时间顺序，存有于公共政策制定、执行、评估的各个阶段。在这个过程中，对性别预算的性别审计环节不容忽视，性别审计是确保性别预算能够有效执行的关键因素。与此同时，对公共政策产生的社会性别效果、效益和效应进行偏差分析，利用公共政策的性别纠偏机制进行政策控制，并做出政策调整。通过相关主体在公共政策系统中的默契配合，社会性别评估体系能够完全融入公共政策制定、执行、评估、监控、终结的闭环结构，成为公共政策系统中不可或缺的一部分。2 积极推动妇联的组织变革实现公共政策社会性别主流化，需要妇联组织拥有丰富的政策资源和物质支持。目前中国基层妇联面临组织资源匮乏和资源获取能力不足的瓶颈，妇联组织变革是大势所趋。世界上很多国家和地区都将妇女组织放在重要的政治地位。日本内阁设立男女共同参画局，专门负责料理妇女事务16; 香港妇女事务委员会虽然成立较晚，但也属于政府机构，在参与和监督公共政策的制定、推行和实施过程中发挥出促进社会性别平等和社会的可持续发展的积极的作用17。设立专门保护妇女权益的政府部门能够从体制上保证将妇女的发展与国家经济和社会发展紧密联系在一起，保证社会性别主流化和政府行为的一致性。因此，妇联应积极筹划其组织变革，优化妇联队伍，赢得更多的发展空间，在国家公共政策的制定和实施方面拥有更多的话语权。3 扩大财政资源的投入促进社会性别主流化，离不开财政资源的物质支撑。在改革的任何一个环节中一旦经费不足，社会性别主流化将难以为继。因此，政府必须提前做好财政预算，保证充足的财政资源供给，避免在改革进行中出现资金链断裂的情况。首先，社会性别预算是国家财政预算的一部分，在某些领域内和一定水准上加大对妇女的公共支出能够调整社会资源在男女两性间的分配方式，提升预算资源的产出效率，因此绝不能被随意削减 ; 其次，大量的人力、物力和财力为性别评估体系建设奠定了有力的物质基础，消耗于相关公共部门和社会组织的配合，性别评估指标体系的构建，为获得性别统计数据的走访调研，性别统计数据的信息系统维护等过程中 ; 再次，妇女组织的变革和队伍的优化离不开对组织中人力资源的培训和物质资源的供给 ; 最后，性别评估专家队伍的培育也需要加大教育投资。4 注重社会力量对社会性别平等的正向宣传作用想要让全社会接受男女平等的观念，社会力量对社会性别平等的正向宣传作用不容小觑。为切实贯彻男女平等的基本国策，政府应与社会各界广泛沟通配合并制定政策，充分发挥大众传媒的文化引领作用，确保更多的群众接收到对社会性别的准确认识，在潜移默化中塑造男女平等的文化认同感，夯实男女平等基本国策的价值观基础。另外，妇女组织可定期进入社区组织宣传教育活动，发展组织成员，让更多人民群众投身于保护女性权益，维系两性平等的队伍中来。只有让尤其是政策制定者在内的所有社会成员都能深刻领悟社会性别主流化的理论精华，才能让中国的社会主流化公共政策真正发挥作用，实现两性之间的和谐相处，让中国的社会性别主流化道路由一个保守的妇女参与发展的范式变革成为一个性别与发展的范式。5 增强国际间社会性别问题的横向交流机制随着“一带一路”等国际性区域合作战略脚步的加快，国际间的人口流动将越发频繁，中国对促进社会性别平等的探讨将不能仅仅局限于国内。在未来，中国应从三个方面努力与国际社会接轨，推动全世界的社会性别主流化：第一，积极组织参与国际间针对社会性别主流化问题的交流互动，汲取各方优秀的社会性别理论研究和实践经验的精髓，并内化为切实可行的国内政策指引 ; 第二，分享在社会性别主流化中积累的经验，对相对落后的国家展开社会性别平等援助计划，帮助国际上更多国家快速、高效地完成社会性别主流化的使命; 第三，与其他国家紧密联系，共同建立国际间社会性别主流化横向政策协调机制，保护国内和国外的移民女性，力求国内外人口在国际间互动中仍然能够保证性别的平等。社会性别主流化中的公共政策研究