电力适度超前发展一直作为我国电力工业发展的基本方针得到广泛

编者按：几十年来， “电力适度超前发展”一直作为我国电力工业发展的基本方针得到广泛认可和积极贯彻。然而，当我们站在 2010 年这个新的历史时点，回顾审视电力工业已经完成的 10 个五年规划（计划）和即将完成的“十一五”规划，我们发现，对“电力工业要适度超前发展”这句耳熟能详的话怎样理解，对“电力适度超前发展”这个基本方针下一步如何贯彻， 近年来鲜见认真的分析和深入的论证； 同时，电力“过剩、”“违规、”“盲目扩大规模”等词汇频频见诸于媒体。毋庸讳言，面向“十二五”乃至2020 年，我国电力科学发展面临诸多难题和挑战，因此，客观评价、正确认识、深入论证“电力适度超前发展” ，具有很强的现实意义。本文提出了电力适度超前发展的评价要素，对我国电力发展情况是否“适度超前发展”进行了分析论证，指出长期以来我国电力电量相对于国民经济发展处于相对滞后和波动性短缺，并针对研究制定新的电力发展规划提出了相关建议，虽是以电力适度超前发展为立足点，但全文贯穿了对整个电力宏观发展的反思与剖析，发人深思。本刊特全文发表，以飨读者。论电力适度超前发展 中国电力企业联合会王志轩引言改革开放 30 余年来，我国电力工业取得了辉煌的成就，电网规模居世界第一位， 发电装机容量与世界第一的美国差距不断缩小，预计到 2010 年底，发电装机容量将达到美国的90% 以上。燃煤电厂的供电煤耗整体达到世界先进水平， 输电线损也达到或接近世界先进水平。电力装备以超超临界百万千瓦机组、 大型循环流化床及空冷机组、特高压输电线路试验示范工程、 三峡水电站为标志已步入世界领先行列。这些成就，既得益于我国利用国际国内两个市场、两种资源促进电力发展的改革开放的伟大实践， 也得益于我国始终坚持电力适度超前发展的指导思想。与此同时，我国电力工业也面临着电力结构调整、电源电网协调发展、 清洁能源发展、 煤电运矛盾、 污染控制和温室气体排放等诸多问题和挑战。 面对复杂多变的国际形势和我国进入工业化、城镇化“双快”发展的历史阶段，站在新的历史起点上，认真分析以往电力工业 “适度超前” 的情况，研究如何坚持 “适度超前发展”的方针，深化“适度超前”内涵和需要采取的对策，对于“十二五”乃至更长时期的电力发展具有积极意义。 通过定性与定量分析相结合，从生产关系、生产力要素以及具有关联性的综合性指标，研究电力适度超前发展的规律性特征。 电力建设的周期长与电网安全运行备用要求决定了电力发展必须适度超前于经济发展。 电力适度超前发展的内涵应由以“量”为重，拓展为“量”、“质”并重。电力“适度超前”的评价要素及新解电力适度超前发展的意义从传统的观点看， 电力工业是国民经济基础性、公用性行业，是涉及国家能源安全的重要行业， 电力建设的周期长与电网安全运行备用要求决定了电力发展必须适度超前于经济发展。如果电力发展滞后，就会制约国民经济发展和人民生活水平的提高， 成为经济社会发展的“瓶颈”；如果过于超前则会使生产设备闲置，使用效率降低，造成资源的浪费。我国从 1953 年就提出“电力先行”的理念，以后又陆续提出“电力工业需要先行一步” 、“电力是先行官”、“电力工业必须变落后为先行”以及“电力事业应当适当超前发展”等不同形式的表述 1996 年开始实施的电力法 ，从法律上确定了“电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要，适当超前发展” 。但是对于什么是“先行” 、“适当超前”、“适度超前”，并没有明确的定义。笔者认为，评价电力“适度超前” ，具有系统性、全局性、复杂性特点，受发展阶段、宏观经济形势、极端气候变化、一次能源供需状况、技术进步、区域发展平衡性等诸多因素的直接影响，很难用简单指标进行度量。 但可以通过定性与定量分析相结合，从生产关系、生产力要素以及具有关联性的综合性指标，研究电力适度超前发展的规律性特征。电力适度超前发展的评价要素一、生产关系方面主要体现在以下3 个方面：1、法律法规。 法律、法规是否适应电力超前发展的要求，配套是否齐全，修订是否及时，执行是否到位，是衡量电力是否“适度超前”的基础。2、电力发展规划。 电力发展规划直接决定电力发展的速度、规模、布局、投资、资源平衡及供需平衡等，是电力是否“适度超前”发展的保障。3、电价形成机制。 电价形成机制是衡量电力发展是否适应市场经济发展的规律和电力生产的客观规律的核心机制，是决定电力 “适度超前”发展的关键。二、生产力方面1、电力工业投资占全社会固定资产投资比重电力工业是资金密集型产业， 而且主要靠扩大生产规模来满足电力的需求。在工业化阶段， 电力发供电设备容量的增速，应适当高于用电量的增速， 才能满足国民经济发展对电力的需求。新增发供电设备容量需要有相应的电力建设资金。电力工业投资在全社会固定资产投资中占适当的比重才能适应国民经济发展的需要。2、人力资源在生产力要素中， 人是最核心的要素之一， 尤其是体现在员工的基本素质和文化结构上， 以及不断适应电力结构调整和电力科技发展的要求上。3、科技创新由于电力工业是技术密集型的产业，而且设备的使用寿命较长，主要设备一旦应用将会 “锁定”几十年，因而，技术超前性尤为重要，而超前性主要体现在科技创新的体制、机制的保障、对核心技术的掌握程度和对技术超前性的研究战略。4、电力生产和供应能力电力生产、供应能力包括可再生能源接入能力， 合理的设备利用小时数、备用容量、电网与电源协调发展、各级电网的协调发展，以及电网在需求侧管理中的服务能力等，可通过以下几个指标来反映。（ 1）发电设备利用小时数一般而言，一个国家或地区的平均发电设备利用小时数越高， 则电力短缺越严重， 反之电力富裕， 可以通过不同国家间的比较和同一国家不同发展阶段设备利用小时的比较，粗略估计电力的适度超前性。但由于各国电源结构不同， 负荷特性不同，在估计时应具体分析。（ 2）电力备用率电力备用率是电力系统内的可靠容量减去最高负荷,并除以最高负荷后得出的百分数。备用包括负载备用、事故备用、检修备用和国民经济超计划发展备用。 有专家介绍，国际上电力备用率一般要求达到 25%。凡电力备用率超过 25% ,属于过度超前 , 如果电力备用率低于 25% ,那么就还没有做到 “电力先行”。但由于我国没有电力备用率统计数据，难以作出定量分析。（ 3）电源与电网协调发展电源与电网协调发展可以通过电源与电网的投资比例、 电源布局与用电负荷适应性等指标反映出来。（ 4）电网调峰、蓄能能力建设燃气发电、抽水蓄能等调峰机组，对于削峰填谷、调频、事故备用以及提高电网负荷率、 增强节能减排能力都具有重要意义， 结合不同区域电网的特点，此项指标可以用来衡量适度超前发展的情况。三、综合指标电力消费弹性系数电力消费弹性系数是指电力消费增长率与国内生产总值（GDP）增长率的比值， 通常用来说明用电量增长与经济增长之间的关系。弹性系数是各种不同要素相互作用的共同结果，具有宏观性、阶段性、简便和便于应用的特点， 但不宜用于对单个年份进行分析。从国内外的实践看，在工业化发展阶段、尤其是工业化中后期阶段，多年平均弹性系数大于 1，而工业化初期和工业化完成后期，多年平均弹性系数小于 1。新形势下电力适度超前发展的内涵拓展随着发展阶段的不同和时代要求的不同，电力工业在国民经济和社会发展中的性质和作用也随之注入了新的内容， 在转变经济发展方式和应对气候变化的新阶段， 电力工业不仅是基础性、 公用性的事业，而且更应体现为能源资源优化配置的平台和全社会实现低碳发展的平台，同时，在应对突发性重大自然灾害和重大经济、 社会危机方面，体现出坚强的应对能力。 因此，电力适度超前发展的内涵， 应从传统的以电力供应能力大小和电量富裕程度拓展为电力发展质量、 优货资源配置能力、 应对突发事件能力以及促进能源、 经济、社会的协调发展能力。也就是说，电力适度超前发展的内涵应由以“量”为重，拓展为“量”、“质”并重；由就电力论电力，拓展到更大范围、更广阔的视野。从外延看，面对我国高碳能源的自然禀赋，面向“十二五”、面向未来，电力工业的能源资源优化配置作用和全社会低碳发展平台作用越来越大。首先，将低品位的可再生能源，转换为高品位的电力，需要通过电力生产来实现； 同时，通过电网与电源（包括分布式电源）的协调发展、各等级容量机组的合理配置，可以在更大范围内优化配置能源资源。其次，从区域循环经济角度看，由于电力企业往往是区域内产业链中资源流、能量流和资金流的中心，是生态工业“心脏” ，因此，以电力为核心，可以开创具有不同特点的煤、 电、化、铁（铝）、热一体的符合我国以煤为主能源资源特点的区域循环经济发展模式。再次，从需求侧层面看，电网作为实施主体，通过智能电网的发展和应用，可以促进用户节约用电、科学用电、经济用电，实现需求侧低碳消费的需要。最终以电力工业的科学发展，促进实现经济、社会、生态环境综合价值的最大化。 我国电力工业规划目标低于实际完成水平，规划总体上是保守的，没有体现出“适度超前”而是“相对滞后” 。 从指导思想来看，制定一个规模偏大的规划，要好于一个规模偏小的规划。偏大的规划有利于未雨绸缪，有利于有序发展。 我国长期以来的电力供应紧张局面与电力投资不足有直接关系，而电力投资不足与投资体制和电价机制有直接关系。电力“适度超前发展”评价与分析基本判断定性来看，我国电力发展大致经历了 4 个发展阶段： 第一阶段是建国后到改革开放前， 电力工业投资严重不足， 加之受“文革”影响，导致全国长时期缺电、限电。第二阶段为 1978 年1997 年，电力工业发展主要围绕着解决“缺电”这个主要矛盾展开。改革开放初期，全国缺电大约 20%左右，经过 20 世纪 80 年代初期电力工业转变投融资体制、发挥国内、国外两个市场两种资源优势，电力固定资产由投资占全社会固定资产投资的4.95%提高到 1990 年的 8.24%，使长时期、大范围的缺电局面得到一定缓解。第三阶段是1998 年2002 年，部分地区电力出现相对富裕， 转变电力发展方式和结构调整成为主要问题。第四阶段是2003 年至今，由于电力消费需求的急剧增长，曾在 2004 年、 2005 年前后出现“电荒” ，随着电力市场化改革和电力投资主体的有效竞争， 电源建设投资呈现爆发式增长。 这一阶段成为我国电力建设速度增长最快的时期， 电力为国民经济发展提供了可靠保障。回顾这 4 个阶段，可以明显地看出， 总体上我国处于电力短缺的时期，这与我国处于工业化发展阶段的特征基本一致， 即便在特定时期出现相对富裕，在很短的时期如一两年内就被电力需求快速增长所抵消。在电力短缺时期， 电力适度超前发展的呼声就高， 而相对富余时期，就会出现怀疑的观点， 在电力建设上， 则表现为阶段性的大起大落的情况。一个重要的因素是电力适度超前的理念并没有真正落实。分析与评价一、法律法规滞后目前，我国电力法律法规整体上滞后于电力工业发展， 并出现与其他相关行业的法律法规难以协调、统一的现象。 电力法从 1996年出台后一直没有修订，这同日本的电气事业法平均二三年修正一次，最短 8 天内修正两次的情况形成明显反差，远远不能适应电力改革与发展的形势需要；各项配套法规、细则尚不健全；如2005 年2 月出台了可再生能源法 ，但到 2009 年 12 月再一次修正时，一些配套的细则仍没有出台。 再如，国家有关部门在整顿电力基本建设秩序时只能说是清理“违规”项目，而不能说是清理“违法”项目，因为无法可依。二、电力发展规划总体滞后从建国以来在我国已经实施的十个五年计划和即将完成的“十一五”规划与实际完成情况的比较中，可以大致反映出规划的滞后性。从电力新增装机容量看， 只有“三五”、“四五”和“五五”（即 19661980 年），计划的实际完成值略高于规划值，实际值分别是规划指标的 1.15、1.39 和 1.10 倍。这一期间正值“文化大革命”及其后期。其余“五年计划”期都超额完成新增装机规划指标，并且“二五” 、“六五”的规划值分别仅为实际值的 62%、64%，尤其是“十五”期间，新增装机的规划值仅相当于实际完成值的 36%，“十一五”调整后约为 72%，不调整的情况下仅为 31%（见表 1、图 1）。1.51.391.41.31.151.21.1值 1.10.940.950.970.961.02际1.00.880.890.910.92实0.82/0.9值0.80.710.72划0.830.830.7规0.70.810.60.620.640.50.40.360.3一五二五三五四五五五六五七五八五九五十五十一五发电量装机量图 1 各五年规划期发电量调整值、规划调整值与实际值比率表 1 电力五年规划值与实际值比较发电量 /(亿 kW h)；装机量 /万 kW规划期规划值（调整值）实际值规划值 / 实际值“一五”时期末期发电量1591930.821953-1957 年新增装机量2052470.83“二五”时期末期发电量400-430（ 3000）4580.94（6.55）1958-1962 年新增装机量541（ 7500）8660.62（8.66）“三五”时期末期发电量110011590.951966-1970 年新增装机量9908601.15“四五”时期末期发电量1800-2000 （1900）19581.02（0.97）1971-1975 年新增装机量242017431.39“五五”时期末期发电量3000-3100 （2900）30061.03（0.96）1976-1980 年新增装机量246022461.10“六五”时期末期发电量362041070.881981-1985 年新增装机量129020230.64“七五”时期末期发电量550062130.891986-1990 年新增装机量379045560.83“八五”时期末期发电量8551 （ 9200）100690.85（0.91）1991-1995 年新增装机量5289 （ 6450）79330.67（0.81）“九五”时期末期发电量14000136851.021996-2000 年新增装机量7268102100.71“十五”时期末期发电量17500249750.702001-2005 年新增装机量7068197860.36“十一五”时期发电量32000（ 37500）408000.78（0.92）2006-2010 年装机量13282（ 31282）432820.31（0.72）数据来源：“一五”计划值摘自电力工业1957 年及第一个五年计划执行情况 ；“二五”计划值为八大规定的“二五” 计划指标， 括号内为 “大跃进”、“高指标” 推动下的调整值； “三五”计划值摘自 “三五” 计划资料二 各电网发电量及设备容量；“四五” 计划值摘自 “四五”电力工业计划建议表（草案），括号内为1973 年中央工作会议上国家计委的调整值；“五五”计划值摘自电力工业“五五”计划主要指标（草案），括号内为1980 年国民经济计划中的调整值； “六五”计划值摘自国民经济和社会发展第六个五年计划；“七五”计划值摘自电力工业“七五”计划 ；“八五”计划值摘自电力工业“八五”计划，括号内为 1992 年国家计委对“八五”计划指标的调整值； “九五”计划值摘自电力工业“九五”计划汇编集；“十五”计划值摘自电力工业“十五”规划； “十一五”计划值摘自电力“十一五”规划摘编，括号内调整值摘自全国能源工作会议参阅资料能源发展“十一五”规划中期评估报告 。从发电量来看，仅“九五”的规划值与实际完成值基本相符，相当于规划值的 102%。其他时期的规划值都低于实际完成值（见表1、图 1）。值得说明的是，我国“二五”时期（1958 年 1962 年即“大跃进”时期）电力工业主要规划指标调整幅度最大， 从 1957 年底至 1958 年 8 月，短短 9 个月上调了 6 次，其中，发电量指标由原来的 400430亿千瓦时调整到3000 亿千瓦时，调整到原来的近7 倍；五年新增装机容量由原来的541 万千瓦调整到7500万千瓦，调整到原来的近 14 倍。计划工作已经处于盲目、失控的地步。从图 1 还可以看出，发电量实际值普遍比装机实际值相对接近于计划值，说明了在计划时用的发电设备利用小时数， 总体上小于实际值，也从另一个角度说明了装机的相对不足。由上可知，除重大社会动荡因素影响外， 我国电力工业规划目标低于实际完成水平，规划总体上是保守的，没有体现出“适度超前”而是“相对滞后”。这种情况的发生，一是受到国家经济发展规划也是实际值大于规划值的影响， 二是对规划工作本身的超前性、 持续性研究不够，三是多少受到认识和观念影响。长期以来我们认为超额、提前完成计划（规划）是成绩，而没有完成计划（规划）是问题。事实上，从“平衡”是规划的本质属性看，提前与滞后都可能造成系统紊乱，都不是制订规划的本来目的。 电力规划对电力工业发展起着引领、指导和平衡的作用， 如果将提前完成规划作为评价成绩的功利性工具，就会失去其应有作用。从“适度超前”更重要是理念、规划超前的意义看，我们需要思考的是， 近年来电力发展基本上保障了国民经济发展和人民生活水平日益提高的需求，而且为大力关停小火电、优化火电结构，加快发展风电、优化电源结构提供了坚实的装机保障，但这在很大程度缘于实际装机大多数情况下大于计划装机， 尤其是最近几年的大发展阶段，一大批装机是在“无序” 、“违规”的情况下建设的，如 2003 年以后净增装机占总装机的 59%，如果不“违规”，如果按计划，是一个什么结果呢？从我国快速发展阶段的特点看， 从理论上到实践上都需要电力工业适度超前发展，因此，从指导思想来看， 制定一个规模偏大的规划，要好于一个规模偏小的规划。 因为，具体项目的建设仍然需要通过国家核准，不是说有了大的规划就一定要建成项目。但是，规划偏大可以预先估计更多的困难， 从而加大解决的机会； 可以为市场主体提供更多的竞争机会， 同时为决策者提供多套方案以便优中选优； 可以使污染排放控制更为严格， 也有利于结构调整。 即便是偏大的电力规划通过执行后产生了供过于求的情况，也可以很快通过发展得到平衡。总之，偏大的规划有利于未雨绸缪，有利于有序发展。 正如，对一个正在成长的青少年，鞋子应当比脚大些为好。三、电价形成机制不完善且既定机制落实滞后我国电价形成机制经过多次改革不断进步，但仍不完善。相对于机制建设，电价在落实上更滞后于现实要求。从我国1985年 2008年石油、煤炭、电力价格指数变化趋势（见图2）来看，以1985 年为基准，即石油、煤炭、电力的价格指数均设定为100,1992 年之前，3 个能源品种的价格指数增长趋势基本相同。但是从1993 开始，石油首先甩开煤炭和电力，逐步与国际和市场接轨，价格指数一路“高歌猛进”，石油与电力的价格指数比由1992 年的 1.19 上涨到 2008 年的 4.06；2004 年，煤炭又甩开电力与市场接轨，价格指数由 2003 年的 0.973，达到 1.68，短短 5 年上涨了 72%。尽管 2004 年出台了煤电价格联动机制， 但往往不能及时启动， 已成为制约电力行业发展的重要因素。这与美国 1990 年 2008 年电煤价格与电价走势基本一致形成了鲜明反差。在电力企业上游的煤炭已经市场化而下游电价尚实行国家管制的情况下， 上游资源价格不能有效传导到下游， 电力价格的市场配置资源的基础性作用未能得到应有发挥。 电价问题所引发的各类矛盾愈来愈尖锐，一定程度上制约了“适度超前” 。2500.02000.01500.01000.0500.00.01985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008煤炭电力石油图 2 我国 1985-2008 年石油、煤炭、电力价格指数变化趋势图四、电力工业占全社会固定资产投资比重较低从图 3 可以看中，我国电力工业占全社会固定资产投资的比例在1990 年达到最高值 8.74%，1991 年以后逐渐下降， 2003 年以后只有4%左右。且我国 30 年来电力行业投资增速低于全社会固定资产投资增速。 我国长期以来的电力供应紧张局面与电力投资不足有直接关系，而电力投资不足与投资体制和电价机制有直接关系。2003 年投资虽然下降，但电力体制改革形成的电源建设的竞争却促进了装机的快速（无序）增长。9.00%8.00%7.00%6.00%5.00%4.00%3.00%2.00%1234567890123456789012345678888888888999999999900000000099999999999999999990000000001111111111111111111222222222电力行业占全社会固定资产投资额比重图 3电力行业占全社会固定资产投资比重数据来源： 2006 年以前数据来源于历年中国统计年鉴及中国能源统计年鉴， 2006年以后数据来源于国家统计局中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报五、人力资源素质与结构落后于需求在文化结构方面，以中国电力企业联合会调查的15 家大型电力企业为例， 2008 年，尽管高学历（专科以上）的职工所占比例达到51.14%，其中本科以上占比为 23.78%，但与发达国家还有一定差距。发达国家专科以上为 70%，如日本专科及以上学历的职工占职工总数为 75%，本科及以上学历的职工为 50%。且我国高级技师、技师占技能人员比例仅为 9.07%，与发达国家比数量明显偏少。 尤其在核电、新能源发电方面， 核电成熟技术人员在未来五、 六年都处于短缺的情况。人才培养机制与电力工业发展规划不衔接， 使电力发展受到严重的人力资源约束。六、科技创新核心竞争能力不足尽管我国电力工业整体装备水平跻身世界先进行列， 但总体来说是发展的“红利” 所带来，我国电力科技仍然存在自主创新能力不够强，科技创新管理分散，体系不完善，对电力科技投入不足，政策支持不足等方面的问题。 如对电力前瞻性、基础性的课题研究有所削弱；高端原材料还不能满足需求； 发电设备关键轴锻件仍需进口； 具有自主知识产权的核心技术领域仍然受制于人，仍未完全掌握大型燃机、三代核电、先进电站控制系统的关键技术等。七、发电设备利用小时数相对较高1970 年2009 年我国发电小时数变化情况如图4。从图 4 中可以看出，我国发电小时数存在明显的周期性波动现象。波动呈现 3 个特点，一是在 40 余年的电力发展中， 发电小数的峰谷差呈现中间平缓、早期和现期峰谷差大的情况。 二是改革开放后每个周期高峰值变化不大，但低谷值出现下降趋势。三是40 年发电设备利用小时数的平均值为 5092 小时，其中 1978 年2009 年平均值为 5033 小时，从多年平均的总体趋势看，发电设备利用小时数呈现下降趋势。600058005600540052005000480046004400420040000123456789012345678901234567890123456789777777777788888888889999999999000000000099999999999999999999999999999900000000001111111111111111111111111111112222222222发电设备平均利用小时数5年移动平均15年移动平均30年移动平均图 4 1970 2009 年我国发电小时数变化情况从 1990 年2006 年我国与主要国家发电设备利用小时数比较来看，我国火电、 核电设备利用小数时高于世界平均水平，水电与世界平均水平大体相当。 总体上，我国发电设备利用小时数高于世界平均水平约 596 小时（见图 5）。以 1990 年2006 年主要国家发电设备利用小时数比较来看， 其中，除我国较韩国 5566 小时低 604 小时之外，均高于英国（ 138 小时）、德国（ 194 小时）、美国（ 650 小时）、日本（ 811 小时）。从我国与各国发电设备平均利用小时数的变异系数 （标准差率）分析，我国发电设备平均利用小时数的离散程度很大 （7.2%），呈现较大起落，远远高于世界平均水平和韩国 （4.9%）、日本（4.8%）、英国（ 3.4%）、德国（ 3.0%）等，但我国与美国发电设备平均利用小时数离散程度（ 7.3%）相近，略低于美国，但是美国燃气轮机的装机数占总装机的 41.24 %，离散程度大反映了燃机调峰的特点。另外，美国也出现过电力短缺时期，如美国新增装机主要集中于20 世纪 70年代， 20 世纪 90 年代中期一度出现新增燃煤装机为零的若干年份，这些因素也导致了美国在一个阶段电力发展的大起大落。600057005400中国日本5100英国4800德国4500韩国4200美 国3900世界平均360019901994199519961997199819992000200120022003200420052006 6图 51990 2006 年主要国家发电设备平均利用小时数比较八、电源与电网投资比重不尽合理我国在电力建设上电网发展滞后、电网投资比重长期偏低。 2001年 2009 年电网累计投资 1.8 万亿元，电源累计投资 2.2 万亿元，电网投资占 45%，其中 2009 年电网投资 3847 亿元，电源投资 3711 亿元，电网投资占 50.9%，虽然有了很大提高，但仍低于国际上电网与电源投资 6：4 的水平。九、电网调峰、蓄能能力总体不足我国电网一直以来存在着调峰能力不足问题，随着新能源发电的快速发展，电网的消纳能力更为滞后。如2008 年，我国风电并网装机只占建成装机的73%，据有关资料统计， 2008 年全国各风电企业因电网限电而流失的电量约为 2.96 亿千瓦时， 2009 年这一数字估计超过 15 亿千瓦时，约占风电总发电量的 6%。虽然存在风电超规划倍增式发展、无序建设等问题， 但也存在着可再生能源发展与电网规划脱节，电网建设相对滞后的问题。 在大范围联网及远距离输电的情况下，在区域和跨区互联电网中发挥互补性整体作用的抽水蓄能电站建设严重滞后，到 2009 年底 , 我国抽水蓄能电站装机容量为 1564 万千瓦，约占全国装机比重的 1.79%。有文献研究指出，在火电为主的电网结构中，抽水蓄能装机比重应占到 6%10%，而以水电为主时应为 4%7%。有关专家估计，以我国电力装机水平看，我国抽水蓄能容量应当是现在抽水蓄能电站的 4 倍，即达到 4000 万千瓦左右，才能满足调峰等的要求。十、电力消费弹性系数较低从我国改革开放 30 年的经济发展形势看，我国电力消费弹性系数平均为 0.977，大多年份都低于 1。从年际变化来看，电力消费弹性系数波动幅度较大，有时变化剧烈， 30 年变化幅度在 0.361.85之间，相差高达 5 倍。从 5 年移动平均曲线来看，电力消费弹性系数值在 0.61.4 之间 ,且近似于一条正弦曲线 ,其周期性大致是 13 年左右；从 15 年平均来看，其值在 0.851.0 之间。但自 2000 年开始，这一阶段电力弹性系数大于 1（见图 6）。总体来看，我国电力消费弹性系数，低于发达国家工业化过程中的弹性系数， 发达国家在此阶段一般为 23 之间。弹性系数小在一定程度上间接说明了我国发展阶段的相对缺电性， 因此，不能简单地用相对缺电情况下的电力弹性系数的历史情况来预测未来。21.81.61.41.210.80.60.40.20798183851987891991939597199901030520071919191919191919202020电力消费弹性系数5年移动平均10年移动平均15年移动平均图 6 我国历年电力消费弹性系数变化统计 从评价结果来看，我国电力工业发展总体上并未适度超前，而是由持续短缺向波动型短缺过渡。 电力规划是电力适度超前的核心，正确把握经济发展形势是科学制订规划的前提，而科学规划是严肃执行规划的前提。 电力规划应当适当超前于实际值。尤其是电网和电源的协调发展上、资源优化布局上、人力资源保障上、常规蓄能项目上、节能减排上、需求侧管理上，应提供可预见、可操作的目标和措施。努力做到电力适度超前发展通过对电力适度超前发展内涵的认识， 本文从生产力、 生产关系角度建立了评价体系框架和重要的评价指标， 使电力适度超前发展具有可评价性。我国电力工业取得了巨大发展成就， 得益于长期以来努力贯彻电力适度超前的指导方针， 但仍存在一系列问题。 从评价结果来看， 我国电力工业发展总体上并未适度超前， 而是由持续短缺向波动型短缺过渡。新形势下，必须坚定不移地贯彻电力适度超前发展的方针，满足国民经济和建设资源节约型、环境友好型社会的需要。必须加快对生产关系的调整， 建好一个平台， 坚持两项原则， 抓好四项工作建好一个平台： 法律平台。能源与电力适度超前发展需要加快法律体系的建设。一个世界上最大电网系统和即将成为最大的发电系统，没有完善的法律保障， 不可能有协调发展的能源和电力工业，大起大落也就很难避免。要加快出台能源法 ，加快修订电力法，并配套一系列的相关规定。坚持二项原则： 坚定不移地遵循能源全球化、 国际化原则。 坚定不移走市场化发展的道路。 不论今后我国能源自给率的高低， 我国能源和电力发展已经不可能脱离国际社会而独善其身。 如国内、国际能源价格、不同能源品种之间都已经互相影响。在国际化的前提下，市场化是必然的发展趋势。 民营企业进一步进入电力行业， 使电力价格市场化也是必然的趋势。抓好四项工作：一是按市场化原则， 必须加快电价改革和投融资机制改革， 使目前已经严重扭曲的电价恢复常态， 使电力工业有一个持续发展的投资机制。近日，国务院发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发 201013 号文），鼓励民间资本参与电力建设。其中，鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设。支持民间资本以独资、 控股或参股形式参与水电站、 火电站建设，参股建设核电站。这一政策将有利于电力适度超前发展。二是加强电力科技创新， 尤其是国家在科技创新中的作用， 完善国家和行业的电力科技创新体系。 尤其在清洁煤发电上、 智能电网开发建设上、贮能技术上、电动汽车发展上，国家要加强管理和增加科技投入，并通过制订政策，引导大型企业科技创新。三是进一步发挥政府的管理和监管作用，在正常的电力价格下，对于低收入者和居民的合理用电， 可以通过转移支付和补贴等各种方式加以调节。四是做好基础工作。 如进一步研究在电力结构不断调整下，不同发电方式的合理设备利用小时数， 适当降低设计规程中煤电设备利用小时数，并以此测算煤电建设的技术经济性。再如，完善统计系统和可靠性评价系统，使电力设备利用率有据可查。还如，根据不同区域电网的特点，确定合理的抽水蓄能电站的比重。科学制订电力发展规划，增强规划执行的严肃性电力规划是电力适度超前的核心， 正确把握经济发展形势是科学制订规划的前提， 而科学规划是严肃执行规划的前提。 因此，要做到以下三个“必须”。第一，必须在全面把握全球化趋势、 我国国情和发展阶段特征前提下制定电力规划历史经验一再证明， 对于发展形势和发展阶段的错误判断， 对电力发展乃至经济发展造成的损失是巨大而难以弥补的。 我国处于工业化中期后段， 2010 年 2020 年，我国经济仍将保持高速增长，能源需求总量迅速增大。 据分析， 2015 年能源需求量约为 42 亿 tce，2020年可接近 50 亿 tce。电力消费占终端能源比重将进一步提高， 2015 年装机将达到 13.5 亿千瓦，消费需求约为 5.86 万亿千瓦时。因此，“十二五”时期应加快转变电力发展方式，用安全发展、清洁发展、节约发展、经济发展理念和要求指导规划制订。 继续实施节能优先战略，通过需求侧管理节约电能（电力） ，相应增加供应能力；加快特高压、智能电网建设，促进电网、电源协调发展，提高在更大范围优化资源配置能力；不断提高清洁能源比重，大力、有序开发水电，优化发展煤电和风电，大力发展核电，积极发展天然气发电，合理配置蓄能电站建设。第二，必须提高电力规划的综合性、融合性在能源革命端倪初现、 电力发展方式加快转变的今天， 电力行业与国民经济和社会发展全局、与煤、油、运等上下游行业，电力企业与社会、政府、 用户的关系等日趋紧密，电力系统由以往的自成一体的封闭系统转变为综合配置能源资源的综合平台。 在电力规划上， 应统筹考虑国际、国内两个市场、两种资源以及各种资源流动速度、方向与方式，统筹考虑电力与上下游行业、中央与地方、 城镇规划与电力规划、整体规划与专项规划间的有效衔接以及电网与电源、 负荷、资金筹集、人力资源的协调统一， 提高电力规划对全球化发展和我国当前“双快”发展趋势的适应能力。第三，必须有科学合理的机制措施保障电力规划的实施应完善国家宏观调控体系和电力市场监管体系， 改革和完善电源项目审批与电力规划相配套的机制体制， 建立在规划的指导下， 通过市场招标选择电源项目投资主体、 确定容量电价的新的管理体制。 在目前情况下推动煤电价格联动机制的及时实施。 探索建立碳排放交易机制。建立和完善重大项目和规划的后评估机制，对完成规划的进度、质量、效益、经济成本和社会代价进行综合性评估，通过中期评估进行必要调整，通过全面评估为长期规划修订实施储备经验。电力规划应是一个从供应能力预测上、投资上适度宽松的规划，只有适度宽松，使电力规划平衡、统筹各种资源的作用得到有效发挥，才可能有优化电源项目的裕度和空间，将“无序”发展变成“有序”发展，才能应对突发性事件和新能源大量接入对电网安全造成的影响。在全球化背景下， 我国经济发展的不确定性增加。在电力发展预测难以作到精准的情况下， 电力规划值应当适当超前于实际值。尤其是电网和电源的协调发展上、资源优化布局上、 人力资源保障上、 常规蓄能项目上、节能减排上、需求侧管理上，应提供可预见、可操作的目标和措施 。