金华市城乡统筹及居民收入状况研究分析公共管理专业

2. 城乡统筹状况概述及金华市居民收入状况分析2.1我国现今的统筹状况早在党的十六大报告中就有提出“统筹城乡经济发展”的相关概念和政策，党的十六届三中全会确立了“城乡统筹”在科学发展观方法论中的核心地位，将“城乡统筹发展”作为“五个统筹”的首要内容。党的十八大强调要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐渐缩小城乡差距，促进城乡更加繁荣。这些都表明统筹城乡协调发展，是我国必须坚持要走的一条道路，也是解决我国城乡二元结构、缩小城乡差距的战略决策。现在我国的城乡差距正在逐年缩小当中，自2009年起，城乡居民收入比连续4年下降，从3.33:1下降到3.03:1，这样的降幅值得我们惊喜。为了更好的缩小城乡差距，也缩小与其他国家的差距，我们需继续坚持城乡统筹发展，争取取得更好的成绩。2.2浙江现今的统筹状况改革开之后，浙江省一直大力发展城乡工业、民营经济，尤其是乡镇工业，充分挖掘农村劳动力、土地等生产要素市场化。这为之后我省发展城乡统筹奠定了物质基础。早在2002年，浙江省政府从实施“八大战略”重大决策开始就把城乡统筹放到我省重要的实施战略上来。使浙江省一步一步成为全国经济发达省份之一。在当时，就全国范围上来说，我省是最早意识到城乡统筹发展问题重要性的省份。截止到2014年，浙江的全体居民人均可支配收入为32658元，收入水平居全国省里第一位。根据浙江全面建设小康社会综合评价指标体系进行估计，我省有望在今年实现全面小康，比全国领先近五年。我省一直实行的省直管县的财政制度，这一制度加速了我省城乡统筹的步伐。自改革开放以来，浙江省的居民收入不管是城镇还是农村都有大幅度的增加。从1978年到1991年，浙江省的城乡居民人均可支配收入虽然在逐年增加，但增加的速度较为缓慢，每年的增加幅度大致都在几百元甚至于几十元之内，但是在此期间城乡居民人均收入比在逐年缓解，比值从2.01慢慢减小到1.77，其中比值还有降低至1.5，如图2.2。自1992年以后，由于政府的政策引导，大力发展农业、工业，省内的城乡居民收入每年都在节节攀升，而且每年的增幅不少，增幅都在千元以上，就拿2006年到2007年来说，浙江省的城镇居民人均可支配收入和农村人均纯收入分别由18265元和7335元，增加到20574元和8265元，如图2.1。增长率均在12%以上，但是城乡之间的收入比却达到有史以来的最大值2.49，并且之后还有扩大的趋势。城乡居民之间这样的差距情况足以引起我们的重视，缩小城乡差距，发展城乡统筹实在刻不容缓。图2.1浙江省历年城乡居民收入对比(1978-2009年)图2.2浙江省历年城乡居民收入比 (1978-2009年) 总体来说，浙江省作为国内经济快速发展的省份之一，历年来的生产总额都十分可观，但就省内来说，这几年金华市的经济也在快速发展中，相对省内其他市，排名稍显靠后。从2009年浙江省的生产总值上看，金华市的生产总值所占比例比较低，只占了全省生产总值的8%，如图2.3，而生产总值是直接影响金华市的城乡居民收入的重要因素之一，所以金华市的城乡发展无疑还是得先把金华市的经济发展起来。图2.3 2009年浙江省各市生产总值比例2.3金华市城乡统筹及居民收入状况2.3.1金华市城乡收入概况我省的城乡居民收入和全面建设小康水平一直位居全国前列，在市级中，虽然金华市身为省内收入和统筹的排名较后，但金华市的统筹脚步从不放松。据统计，金华市地区自2005年开始，城乡统筹发展进度逐年加快，但从2012年开始，城乡统筹发展水平无论是从领域评价，还是从指标评价看，却有放缓趋势。整体看，金华市县域统筹城乡发展水平不够平衡，居民收入的状况是逐年转好的。2.3.2 产业结构变化情况1 金华市第一第二第三产业整体变化情况一个地区的经济增长无疑和这个地方的产业结构的变动脱不了关系。一般说来，这个地区的产业结构越合理，社会的资源配置就越有效，经济就增长的越快，而且是稳定而快速的增长；反之，则经济的发展就会止步不前，甚至倒退。今年来，金华的经济发展全省都是有目共睹的，不断向着又好又快的方向发展，与此同时也不断在调整产业结构。如图2.4，四个不同年份的三个产业所占比例的变化，截至2013年，金华市的第一产业的比例下降极为明显，有1985年的40.1%下降到2013年的4.7%，第二第三产业的比例都有很大的涨幅。金华市四年第一第二第三产业结构比例变化：1985年的40.1：36.2：23.6变为1995年的16：53.6：30.5，第一产业的比例一下子下降了24%左右，第二产业则是上升了17%左右，金华市在这一阶段着力发展了第二产业；再看2013年的比例：4.7：48.9,：46.4，此时的阶段开始注重第三产业的发展，第二与第三产业快要保持平衡，第一产业的比例已是很低，此时乡村的农业劳动力也减少了很多，如图2.5。图2.4 四年第一第二第三产业分布比例图2.5 历年金华市城镇乡村就业人数变化2 金华市各地区第一第二第三产业具体变化一般说来，第三产业所占的比例越高，产业结构越合理。比较金华市内各县各区的GDP总量和各个产业所占GDP，如表2.1，有好几个地区的第三产业GDP总值超过第二产业，如市区，义乌，东阳，特别是义乌，第三产业是262.85亿元，第二产业是163.73亿元，超了差不多有一百亿元，义乌相比于其他县域，产业结构上算是最合理的。再来看可比价增长速度，同一年度有五个县域第三产业的增速超过了第二产业，分别是金东区、浦江、磐安、义乌、和东阳。金华市的发展走势越来越好，但和发达国家第三产业60%的比例相比，还是相差甚远，所以我们仍需为经济、为城乡统筹继续努力。表2.1 2014年金华市各县GDP数据比较地区绝对值（亿元）可比价增长速度（%）GDP第一产业产业第二产业第三产业GDP第一产业第二产业第三产业金华市1463.9652.88706.47704.617.82.07.48.5市区276.3612.88118.93143.547.42.68.46.9婺城区211.497.1184.6119.777.53.68.86.6其中：开发区106.262.3253.9949.948.12.79.27.0金东区63.875.7734.3323.777.01.57.38.0武义92.116.7553.0732.297.14.08.25.7浦江87.253.4653.1830.617.12.26.09.6磐安34.153.9818.3911.788.03.08.19.4兰溪126.38.6274.6643.028.43.68.68.8义乌434.097.51163.73262.858.9-2.96.411.0东阳206.776.5098.41101.857.70.87.87.9永康207.943.17126.0978.688.33.08.97.52.3.3历年城镇农村居民的收入状况自改革开放起到现在，我国的经济状况一直较快发展，人民生活水平也是在不断提高，城乡之间的发展也是在不断进行。纵观金华市历年城镇和农村的居民收入，基本上是在节节攀升。1985年至1993年增长较为缓慢；之后再到1997年，不管是城镇还是农村，居民收入的增加都比较大；从1997年至2005年，居民收入的增长又有放缓趋势；一直到2013年，城乡居民的收入又开始大幅度增加，而且城镇居民的增长幅度异常的高；如图2.6。从城乡居民收入上整体看，城镇居民收入随年份增长，增长速度基本上是由慢变快，再到慢，最后又变快。图2.6 金华市历年城乡居民人均纯收入再来看历年金华市城镇和农村居民收入的增长率，如图2.7，1999年以前城镇和农村居民的人均纯收入一直忽高忽低，并且有时城镇的增长率大于农村，有时农村的增长率又会大于城镇，处于一个不稳定的状态；1999年到2007年这段时间内，不管是城镇还是农村，居民纯收入的增长率都在稳步提升，这一阶段金华市的经济发展态势良好，居民收入都是在急剧提升中，但这一阶段城镇的增长率始终大于农村；2007年之后一直到2012年，居民的人均纯收入的增长率虽然有所波动，但是农村的居民纯收入的增长率却已开始大于城镇，农村的经济发展态势开始逐渐转好，得益于城乡统筹的发展，城乡差距在逐渐缩小中。图2.7 金华市历年城乡居民人均纯收入增长率2.3.4近年城乡居民人口迁移情况我省积极响应国家的号召，自十一届三中全会以来，开始对省内的户籍制度进行改革，逐渐放宽农民户口转城镇户口的限制。自1994年开始，政府发布一系列有关户籍改革的政策。正是在政府的极力号召下，历年来金华市的农业户口和非农业户口的数量开始有了一些变化。如图2.8，以2004年为分界线，之前的非农业人口数量一直是增长趋势，而农业人口这是先增长后又呈现出下降状态；正是因为受户籍制度相关政策的影响，有了一些农村户口转为城镇户口，城乡居民的数量开始出现变化；2004年之后，农业人口的数量又开始略有增加，非农业人口的增加稍有放缓，还有微弱的下降趋势；这一期间金华市内不管是农村还是城镇，居民的经济收入都是逐年增加的，特别是农村居民的收入不像以前一样只有农业收入，也开始追着城镇居民的步伐，有了其他方面的收入。图2.8 金华市历年农业人口和非农业人口数量变化2.3.5 居民文化程度的改变改革开放初期，城镇和农村居民一直存在差距，差距的程度还不小。随着国家的发展，城乡之间的差距程度虽然略有缩小，但是差距的问题一直存在。一直以来由于环境、条件等因素的影响，城镇居民的学历大多数还是比农村居民的学历要高，金华市政府意识到教育问题的严重性和本质性，开始抓市内的教育事业。近些年来已有了一定的成果，如图2.8，初中升高中的学生人数自2002年开始有些忽高忽低，但是升学的比例始终在增加，2002年到2007年是升学比例的快速提高期，由87.01%上升到97.26%，之后2007年到2013年缓慢增加，已达到98.39%，快要接近100%，即从上初中开始的学生基本上都能高中毕业，有高中学历。图2.8 近几年金华市初中升高中人数和比例3 金华市城乡统筹发展的原因分析3.1国家的经济发展继十六届三中全会的决定第二条提出的“五个统筹”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放之后，我国“十一五”规划的指导原则中又明确强调“必须促进城乡区域协调发展”，指出“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好三农问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制”，最终达到“城乡区域经济发展趋向协调。社会主义新农村建设取得明显成效，城镇化率提高到47%。各具特色的区域发展格局初步形成，城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平差距扩大的趋势得到遏制”。3.2 国家政策的颁布及实施落实到位（一）要科学合理制定好实施城乡一体化发展规划。城乡一体化规划是解决资金和资源浪费最有效办法。有人说规划造成的浪费是最大的浪费。这一点，在我市旧城拆迁改造中就相当明显，花费几百万新造和新装修的房子刚投入使用，就被列入拆迁范围。这一情况在农村也不同程度存在。改革开放以来，我市80%以上农户都建造新房，整个九十年代，是我市农村建房高峰期，现在多数农村新房子是这一时期造的。如果按80%的农户已经建房，每户建房费用平均5万元计算，全市建房全部费用约400多亿元。但用这400多亿元农民血汗钱投资建成的房子，如果按城乡一体化，旧村改造新农村建设标准的要求，有多少值的保留、应该保留，可以保留的，如果我们能早10年、20年抓这方面工作，情况就会好得多，所以，我们今后，必须高度重视从城市、城镇到农村的一体化规划，特别是要把小城镇建设纳入城市建设的总体框架，做到同步规划、同步发展。包括建房、道路、排污、水、电、绿化、通讯、产业布局等的一系列规划要同步到位。一律不准在没有规划、超前于规划或者规划经常变动的情况下进行建设，保证规划要有很强的超前性和相对稳定性。在总体规划的大框架范围内，还要制定控制性详规和修建性详规。详细规划是依据总体规划对总体规划作出具体安排。目前中心镇规划质量不高，规划控制范围太小，有的地方中心镇规划，缺少控制性详细规划和建设详细规划，从而造成规划与建设脱节，违章建设情况比较突出。对于村庄规划，各县（市、区）要尽快制定立足于长远的村庄布局规划，要对村庄布局分散、交通不便、生活空间差的自然村和人口小于300的行政村进行撤并。在城市和中心镇规划控制区范围内，现在还进行大量未经与城市总体规划和详细规划协调的农村建房，这对今后城市和城镇建设相当不利，将会造成大量资金浪费和影响党群关系。当务之急，是要各级政府要充分认识规划的重要性，要把各项规划工作尽快完成，要下决心高质量地搞好规划工作，使今天的建设将成为明天积累而不是负担。（二）加快体制机制创新，以适应统筹城乡发展，推进城乡一体化的需要。在我市农村的基础设施建设和农村社会保障体系建立，特别是公共社会事业方面的欠帐很多，推进城乡一体化，实现城乡统筹发展需要大量的资金投入才能弥补乡村建设的落后面貌，那就必须建立起一套完善公共财政体制和规范的财政转移支付制度，农村社会事业才能快速发展，要建立起一套城乡统筹的经济社会体制和政策体系，要有重点、有针对性逐项落实相关的配套政策，进一步消除体制性机制性障碍。在社保方面，各地都要抓紧制定出台解决广大农民最低生活、五保户养老和医疗保障，被征地农民基本生活保障的政策，维护他们的合法权利；在户籍管理方面，要废除农村人口到城镇落户的政策限制，彻底打破城乡分割的户籍管理二元结构，要解决普通产业工人也能方便地在城市落户问题，要注重解决好在子女入学、住房、同等就业地位方面的问题。逐步建立城乡统一的税收体制，义务教育体制，劳动就业体制，社会保障体制等，使农村居民在教育、就业以及税收等方面享有与城市居民同等权利。完善农村土地制度，实行承包人永久化，切实保障土地承包者出租入股、抵押等权利。明确政府的土地征用权和征用范围，经营性用地要通过市场定价，切实解决征地补偿过低，被征地农民就业困难，缺乏养者保障等问题。在旧村改造方面，首先要落实规划经费，对困难乡镇，县级财政要给予补贴，要有资质的规划进行规划；在用地指标方面，要落实周转用地指标，要搞好土地规划，确保各项建设用地的需要。要适应城乡一体化发展需要，调整区划，强化中心镇建设。进行中心镇布局，未完成中心镇区划布局调整的县（市），要尽快解决。改善服务，解决农民小额信贷问题。要进一步探索和实践，不断完善信用贷款担保机制，促进农业结构调整，加快农业产业化步伐，发挥金融资金“四两拨千斤”的作用。（三）建立完善公共财政制度，逐步把农村社会事业和基础设施建设纳入政府公共财政。各县（市、区）都要增加农村教育文化卫生等公共事业的财政拨入。由县级以上财政负担农村义务教育，要加大贫困县和经济较落后的县农村义务教育投入比重，逐步形成城乡统一的基础教育体制，要切实提高农村义务教育部分段教育质量，缩小乡村和城市的教育质量差异。积极探索农村新型合作医疗制度，建立完善农村基层医疗救助网络和体系，改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面，使农民能够切实享受平等的医疗（四）提升城市化和工业化水平，增强城市的要素集聚，产业带动和辐射功能。强化中心城市功能，加强城镇建设，大力发展第二、三产业发展，进一步提升城市化和工业水平，是实施城乡一体化发展战略的重要基础，要在坚持城市协调发展的基础上，要进一步做大中心城市、提升中心城市的功能和档次。城镇是吸纳农村人口和生产要素的主要载体，也是县域经济发展的支撑，要通过特色明显，功能完善，带动力强的城镇建设，带动农村发展，使城镇真正成为连结城乡的重要纽带。第二产业是吸收农村剩余劳动力的主要途径，所以发展第二产业提升我市工业化水平是当务之急，发展工业首要是要把经上级批准设立的15个国家、省级的工业园区建设好，集中做强做大一批有特色产业作支撑，有龙头企业为依托，企业集聚群已经形成规模的工业园区，把它们培育成为先进制造业基地的龙头或产业新区要有效处理好被撤销的81个各类工业园区，能够纳入中等城市、中心镇、中心村规划的工业园区，尽可能纳入城、镇和中心村规划，对一些确实规模很小、资源利用率低、工业经济效益差，甚至开而不发的工业园区，能并的并，该停的停，该撤的撤。工业园区作为实施“三化”战略，集聚产业的主要载体，把各级各类工业园区都要统一纳入城市和城镇总体规划，作为城镇的功能区块，完善城镇规划，在产业发展中，要切实按照浙江省先进制造业基地建设规划纲要提出的：构筑“三大产业带，加快规划建设培育一批全国性制造中心，全国重要的产业基地，制造业产业新区，改造提升传统优势产业，大力发展高新技术产业。（五）构建城乡一体化社会保障体系。加快农村劳动力建设，完善农村社会保障制度，保证广大农民能享受与城镇居民同等的福利待遇，是统筹城乡发展的难点和重点，也 是促进农村富裕劳动力迅速转移的关键，要进一步完善城乡统一的最低生活保障制度，提高保障标准，扩大覆盖面，健全农民工社会保障制度，全面推行企业基本养老金保障制度，对农民工的保障制度要在养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等方面健全制度，各级社会保障部门要根据城乡统筹发展的要求，全面建立工资支付监控制度，积极推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，从源头上防止新的拖欠，确保农民工的社会保障，积极推行城乡孤寡老人集中供养制度；要实行农村就业纳入城乡统一的就业体系，积极为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护等公共服务，根据有关部门测算，我市今后将有80万左右的农村剩余劳动力需要转移。解决农村剩余劳动力的有效转移，就必须全面提高农村劳动力文化素质和专业技能，以适应二、三产业对吸纳劳动力整体素质提高的要求，要通过四五年时间，每年培训10万人的“50万农村劳动力扶持”工程，各级政府要强化对农村劳动力培训，通过培训使每个农村劳动力都有一技之长，要对本地企业吸收本地农村劳动力的进行奖励，将每年免费为新进企业的农村劳动力进行两次以上的各类培训。各级政府要对二、三产业用工企业工种需求情况进行摸底调查，掌握企业对不同工种的需求情况，有针对性地进行培训，促使农村劳动力的有效转移。要积极拓展外地劳动市场，特别是磐安、武义、东阳、兰溪、婺城等5个欠发达山区乡镇，可以同相对集中的劳务输入地签定长期的劳务输送关系，并为输入地企业进行技术培训。要大力发展个体私营经济，为农村劳动力提供更多的就业岗位，发展个体私营企业，既是扩大经济总量的需要，同时也是加快农村劳动力转移的需要。农村劳动力转移是一项工作非常艰巨的任务，是城乡统筹发展、解决三农问题重头戏，要清除农村劳动力转移的政策性障碍，重点解决好农村土地流转、农村计划生育、农村宅基地置换、农转非等政策性问题。3.3 城乡居民观念的改变随着社会发展的进步，经济的不断发展，人的思想观念也在不断变化。从近几年的城镇户口与农村户口之间相互转移的变化数量可以看出。自2008年起，金华市的非农业户口的数量只有微小的增加，基本属于止步不前，到2013年止，农业户口的数量356.1万人变为364.39万人。3.4 教育制度的变更城乡之间的差距本质原因还是在于教育，为什么农村居民的收入总是要比城镇居民的低，还是因为城乡之间的教育制度不同，居民的受教育程度不一致。农村居民学历低就很难再城镇找到工作，农村的收入普遍低，有学历的知识分子就不愿意去农村工作，这样就变成了一个死循环，导致城乡之间的差距一直存在。究其原因还是国家教育体制的问题。浙江省作为全国范围内的发展大省，对于教育制度也是一直在改革，致力于创建利于所有学生的教育制度，所以每年的教育事业都有好的发展。就从这几年金华市的中考和高考来说，初中升高中的升学率从2002年的87.01%一下子在2013年上升到98.39%，并且这个升学率还有上升的趋势。特别是农村居民的就学率和升学率在近几年都有了明显的提高。金华市农村中受教育者数量的增加和升学率的上升，从本质上来说为以后更好的发展城乡统筹奠定了基础。现在的高考制度也是在不断改革，就2014年来说，开始进行新的改革制度，文理不分科，相比以前，学生可以更加自由选择自己喜欢的科目，从一定意义上来说也是提高了学生高考的成绩，是更多的学生能读上大学。统筹城乡发展是一项长期的系统工程，各级党委政府要切实加强组织领导和统筹协调。根据我市城乡统筹发展已经进入整体协调阶段的实际，结合评价中暴露出来的一些突出问题，按照干好“一三五”、实现“四翻番”和建设“两富”现代化的总体要求，今后需因地制宜，从实际出发，突出重点，分类指导，加大推进力度。1、努力解决发展中的不协调问题，防止发展差距和分配不平衡问题扩大。一是尽快建立覆盖全社会的社会保障体系。通过加大投入，使城乡居民都能享受到养老保险、医疗保险、最低生活保障。要完善社会救助体系，使困难群众、无劳动能力者都能安得其所，使各类人群均能享受到经济发展的成果。二是加强对欠发达地区的扶持。政府除在产业规划、项目布局、财政资金上给予欠发达地区扶持外，还应当在政策上鼓励各类企业和个人到欠发达地区投资。三是改革分配制度，努力缩小收入差距、城乡差距。在财政政策上要重点解决农村基础设施落后问题，促进农村各项事业发展。2、深入推进农村综合配套改革。一是创新农村经营管理体制。全面开展农村土地确权登记颁证工作。扩大土地承包经营权担保试点范围，推进林权流转交易综合服务平台建设。加快土地流转制度改革，扩大种养规模。深化农村非农建设用地流转制度改革，积极探索农村住宅流转制度改革试点。深化农村集体经济股份制改革，探索集体经济有效实现形式。加快发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度和抵御市场风险能力。创新农技推广体系，搭建新型农业服务平台。二是以国土资源部低丘缓坡综合开发利用试点和义乌国际商贸综合改革试点以及新兴产业集聚区建设为契机，推进浙中城市群融合发展，进一步提升以城带乡能力，促进经济加速发展，切实提高城乡居民生活水平。3、加快建立统筹城乡发展的长效机制。深化财政体制改革，建立公共财政向农村倾斜的体制机制，探索建立城市支持农村、工业反哺农业、村企结对帮扶的体制机制，进一步完善欠发达地区奔小康和帮扶致富的体制机制。加快农村网络建设步伐，使之不但成为传播文化的媒介，更能为改善农村地区和农村贫困人口的生活发挥作用，成为推动社会发展的技术工具；加速农村供水设施建设，确保全市农民喝上安全饮用水；加大农村环境整治力度，积极推行“户集、村收、镇运、县处理”的垃圾处理模式，着力改善农村居住环境。4、大力发展基础教育，优化教育结构，平衡教育资源，提高劳动者素质。坚持把培训农民、转移农民作为城乡统筹发展的战略重点，依托产业发展，加大对农民开展农业实用技术和职业技能等培训力度，培育“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，全面提高农民转移就业能力、致富能力。大力培育现代农业生产经营主体，不断提高农业产业化经营水平，拓宽农民增收新渠道。大力培育县域经济和中心镇，进一步完善扶持政策，提升发展县域经济，做大做强中心镇，把县城经济和中心镇培育成为承接城市辐射带动和农村要素集约集聚配置的主要平台和载体。一、改革城乡居民低保制度，统筹推进城乡统一制度建设最低生活保障是社会保障安全网的网底，是保障城乡贫困人口最低生活的重要制度安排。2013年末全国共有2061.3万人享受城市居民最低生活保障，5382.1万人享受农村居民最低生活保障（国家统计局，2014）。城乡居民最低生活保障的发展为保障贫困人口的生活、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，目前我国最低生活保障呈现明显的城乡分割状态，城乡低保标准和待遇水平差距较大。2012年全国城市最低生活保障的平均标准为330元人月，而农村为173元人月，仅为城市最低生活保障标准的二分之一左右；2012年全国城市最低生活保障的实际支出水平为239元人月，农村仅为104元人月，不足城市水平的二分之一。从理论上来说，最低生活保障是实现收入再分配、促进反贫困最直接的制度安排，但是，由于制度的不完善，最低生活保障制度在这些方面的效果不明显。城乡最低生活保障制度在全国普遍建立并稳定运行之后，城乡分割与待遇差距的问题越来越突出。最低生活保障的城乡分割与经济社会的城乡一体化、新型城镇化发展趋势相矛盾。因此，未来需要通过各种努力破除最低生活保障的城乡分割状态、缩小最低生活保障的城乡差距、促进最低生活保障的城乡统筹发展。阻碍最低生活保障城乡统筹的重要障碍是城乡分割的户籍制度和城镇优先的财政投入体制。实现最低生活保障制度的城乡统筹发展需要统筹考虑城乡最低生活保障的制度建设，尤其是在资金投入、待遇标准和管理方面，需要重点考虑进城务工人员和农村居民的最低生活保障。推进最低生活保障的城乡统筹，需要淡化城乡二元、分割的户籍因素，降低进城务工人员享受城市最低生活保障的户籍门槛，不再以“非农业户口”作为享受城市低保的绝对硬性条件，为进城务工的农民工和非正规就业人员享受城镇低保、定居在城市实现市民化创造条件。当然，为防止低保人员涌入城镇领取低保待遇，可以考虑以居住年限为享受城市最低生活保障的参照标准，凡是在城市就业、生活达到一定年限、家庭生活困难的进城务工人员，可以向居住地民政部门申请城市最低生活保障。既可以让一些长期生活在城市的进城务工人员有享有与城市居民同等最低生活保障的权利，又在一定程度上预防农村贫困人口向城市聚集，导致城市贫民窟的出现，给城市的社会管理增加负担。城市最低居住年限的设定需要认真研究，既不能过高，也不能过低，需要保持合适的居住年限（比如5年以上）。实现最低生活保障的城乡统筹，要进一步缩小城乡最低生活保障的待遇差距和机制统一问题。需要完善最低生活保障的待遇水平确定机制，不完全局限于财政压力和绝对生活水平，而应该建立与物价水平和生活成本相关联的城乡最低生活保障待遇确定机制和动态调整机制。应该根据经济社会发展水平，国家制定具体的以区域为单位、城乡统筹的最低生活保障待遇标准，逐步提高农村最低生活保障的待遇水平。缩小城乡最低生活保障待遇差距，提高农村最低生活保障待遇水平，需要改进财政投入机制。考虑到最低生活保障制度在促进收入分配和反贫困方面发挥着最直接的作用，应该进一步加大中央财政的转移支付力度，减轻地方政府的财政压力，平衡地方投入能力，尤其需要加大对中西部和少数民族地区最低生活保障的转移支付力度。在减轻地方政府投入负担的同时，需要明确各级地方政府的投入责任，应该适度提升省级政府的财政责任，减轻县级政府的财政压力，平衡地方投入水平，缩小待遇差距。二、推进基本养老保险制度一体化，积极探索整合衔接机制在人口老龄化快速推进的背景下，养老保险制度的改革成为社会关注的焦点，也是社会保障制度改革中的难点。目前我国的养老保险制度呈现出多元化、人群分割、地区分割的状态。在城乡居民社会养老保险统筹正在推进的情况下，城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的分割问题越来越凸显。我国的养老保险制度不仅呈现制度形式的分割与封闭，更为重要的是不同人群的待遇差距、筹资与待遇之间的平衡、流动人口的养老保险转移问题显得更为突出，这些问题的存在影响养老保险制度的公平性与可持续性。因此，未来我国养老保险制度统筹发展的任务十分艰巨。推进城乡居民社会养老保险制度的统筹发展是当前社会保障改革发展的重点任务。城乡居民养老保险制度的统筹发展绝不只是简单的制度形式的合并与统一，而应该在制度模式、筹资机制、待遇水平、管理服务等方面实现实质上的统筹发展。目前正在统一实施的城乡居民基本养老保险制度依然遵循户籍地参保的原则，对于流动人口的参保办法并不十分明确。在个人缴费方面，只是对原有的城镇居民和农村居民缴费档次进行了合并，并增加了个人缴费标准的档次（设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次），其它方面并没有太多的进展。未来在城乡居民养老保险统筹发展的过程中，应该增强制度的吸引力与激励性。可以考虑在现有的制度模式的基础上增加针对城乡贫困人口的基于家计调查的非缴费型养老金制度，并提高普惠型基础养老金的水平。在个人缴费补贴方面，应该增加中央财政投入，为最终实现基础养老金的全国统筹奠定基础。在管理方面，城乡居民养老保险应该以省为单位进行统筹管理与实施。在待遇水平方面，需要在整体提升城乡居民养老金待遇水平的同时，通过完善投入机制平衡各地区城乡居民的待遇水平。实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的整合与统筹发展则是未来养老保险制度改革的重点和难点。由于目前城乡居民养老保险与城镇职工养老保险存在较大的制度差异，筹资水平和待遇水平差异悬殊。未来如何实现城乡居民与城镇职工养老保险的统筹发展，需要基于全国养老保险体系的整体长远发展，统筹考虑不同人群养老保险的筹资（缴费）问题与待遇问题，并统筹考虑不同人群缴费与待遇之间的关联机制，并建立适应不同人员身份变换的养老保险转移接续机制，增强养老保险制度的公平性、流动性与可持续性。在筹资方面，应该针对目前不同人群养老保险筹资水平和筹资机制差异较大的特点，缩小筹资水平差距，并建立相对统一的筹资机制。可以考虑实施统一的按比例缴费的办法，职工个人缴费以本人上年度月平均工资为基数，城乡居民可以家庭人均可支配收入和家庭人均纯收入为基数。城乡居民还应该建立固定的政府匹配缴费机制。需要保持不同人群筹资水平的相对接近，而不是绝对相等。在待遇方面，是不同人群养老保险统筹发展的重点内容。也就是说，养老保险制度的统筹发展，不能局限于制度和管理的形式统一，而更应该强调待遇水平的接近，缩小待遇差距，提升养老保险制度的公平性。在待遇水平的设定方面，应该设计不同人群相同或接近的基本养老金替代率，同时通过其它制度安排适度提升高收入者的养老金水平。基本养老金待遇水平的设定在考虑个人缴费贡献的同是，应该与城乡消费水平与生活成本保持基本一致。在待遇与筹资（缴费）的关联方面，应该遵循权利与义务相结合的原则，建立与个人缴费相关联的激励机制，多缴多得。同时，需要考虑城乡居民普遍收入较低以及贫困人口等弱势群体的需求，加强政府财政的投入。在不同人群体养老保险关系的转移接续方面，应该坚持强制与自愿相结合的原则，既可由参保人根据身份变动而自由选择加入与另一身份相对应的养老保险制度，按照新的制度进行缴费积累；又需要保持适当的强制性，不得随意变换养老保险制度，防止一些人员利用制度的差异以较低的缴费获得相对较高水平的待遇。如果允许个人任意选择，则取消对个人缴费的政府补贴，完全由个人缴费积累。具体而言，在城市流动人口中，无职业、不就业的流动人口在达到一定的居住年限后可以申请参加居住地（城镇）的居民养老保险，不够居住年限的，原则上参加户籍地的养老保险；灵活就业人员可以根据自身经济状况自由选择加入城镇居民养老保险或城镇职工养老保险，如果选择加入城镇居民养老保险，则视其收入水平考虑给予或取消政府缴费补贴。三、推进基本医疗保障管理体制一体化，建立高效运行的医疗保险与医疗服务体系与养老保险制度相比，医疗保险制度更为复杂，涉及到政府行政部门、经办机构、医院、药店、个人等不同主体的参与及其相互关系。目前我国的医疗保险制度改革取得了重大成就，基本实现了全民覆盖，编织成了世界上最大的医疗保障网络。2013年末全国参加城镇基本医疗保险人数为5.7亿人（人保部，2014），农村合作医疗参合人数达8.02亿人（卫计委，2014）。医疗保险制度的完善为减轻国民医疗负担、保障国民健康发挥了积极作用。但是，目前我国针对不同人群设立的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度，体现出明显的城乡分割、地区分割、人群分割、管理分割特点。与养老保险制度相比，医疗保险制度的碎片化问题更为严重。最直接的表现是，在一个家庭范围内，由于身份的不同，加入的医疗保险制度不同，个人缴费与获得的待遇水平也不同，导致了医疗保险在家庭范围内的较大差异和医疗保险资源的非共享性，而这种差异在全社会范围内体现得更加突出。为解决医疗保险的这一问题，需要统筹推进城乡不同类型医疗保险制度的统筹发展。为整合医疗保险资源、提升医疗保险制度的公平与效率，可以尝试以家庭为参保单位推进医疗保险制度的整合与统筹发展。以家庭为参保单位可以在一定程度上解决医疗保险资源的分散与封闭问题。以家庭为参保单位需要有科学的制度设计，需要解决一些具体的操作性问题，比如筹资机制的具体设计、家庭成员医疗保险账户的共享问题、家庭成员在不同地区分散居住的医疗保险问题、医疗保险资源利用的监管问题。推进医疗保险制度的整合与统筹发展，还需要解决以下几个方面的问题：一是医疗保险与医疗服务的衔接问题。目前医疗保险制度的分割与碎片化，从表面上来看，其中一个重要的原因是医疗保险管理体制的分散。但是，从实质来看，涉及到医疗保险（基金）与医疗服务之间的关系问题。与其它社会保险项目不同的是，医疗保险制度的最终体现是参保人医疗服务需求的满足问题。医疗保险基金是医疗保险发挥功能的基础但不是全部，因为医疗保险基金是协调医疗服务供给与需求关系的经济机制，其保障功能最终需要通过医疗服务体系来实现。必须在国家确定的基本社会服务体系框架下，使其与医疗服务制度有效衔接起来。目前医疗保险领域诸多问题的内生性原因是没有有效处理好医疗保险与医疗服务的关系。因此，在未来推进医疗保险统筹发展的过程中，需要努力处理好这一关系，使之有效衔接，并以此为动力和线索来改革医疗保险领域的其它方面。二是不同医疗保险制度的整合与衔接问题。当务之急应该尽快推进新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度的整合，实现城乡居民医疗保险制度的统筹发展。城乡居民医疗保险制度的统筹发展，需要统筹考虑城乡居民医疗保险的筹资（缴费）问题与补偿机制，还需要努力解决医疗服务资源的城乡统筹问题。在实现城乡居民医疗保险统筹和管理体制改革后，下一步是逐步实行以家庭为参保单位的制度衔接，最终实现居民医疗保险与职工医疗保险的整合，进而实现整个医疗保险体系的统筹发展。三是发挥政府财政的兜底作用，逐步实现医疗保障筹资机制与待遇补偿机制的衔接问题。要考虑不同身份人群体的特点、能力和需求，建立统一性与灵活性相结合的筹资机制，缩小不同人群之间的待遇补偿差距，真正做到同等医疗服务享受同等待遇补偿，而不因为身份不同而导致过大的差距。在平衡筹资能力与医疗服务需求的过程，需要建立和完善合理的政府投入机制。应该基于责任共担的原则加强医疗保险资金筹集，同时需要考虑不同主体筹资能力的差异，建立差异化、灵活的筹资机制。对于城乡贫困人口、学生、残疾人等人群，以及中西部地区的城乡居民，应该进一步增加中央财政的缴费补贴，支持困难群体加入医疗保险制度。在一定的区间范围内，筹资水平可以保持适度的差异。建立与筹资机制相衔接、差异化的待遇补偿机制，待遇补偿水平应该适度体现缴费贡献，同时，相同医疗服务需求的待遇补偿又不能有太大差距。四是基本医疗与非基本医疗的衔接问题。在医疗保险制度的完善过程中，应该区分基本医疗与非基本医疗，在医疗保险中，基本医疗服务与非基本医疗服务需求的满足机制是不同的。基本医疗保险应该始终坚持“保基本”的原则，满足参保对象的基本医疗服务需求，并且更加强调政府在基本医疗保险中的责任与投入。医疗保险制度统筹发展的重点是基本医疗，而非基本医疗则需要根据不同人群的需求，通过其它医疗保险层次来实现。四、推进城乡社会福利与公共服务均等化，建立基本福利服务均等化国家标准社会福利及与此相关联的公共服务是社会保障体系的重要组成部分，因而需要将城乡社会福利与公共服务均等化作为社会保障城乡统筹的重要内容与任务。除去传统上的社会保障服务外，城乡公共服务还包括教育、卫生、住房、就业等方面。由于城乡经济社会发展的非均衡性、户籍制度的障碍、财政体制的不完善等原因，城市和农村之间的公共服务供给呈现明显的落差，城乡公共服务的不均等与经济社会的城乡一体化发展相矛盾。公共服务的均等化包括公共服务的机会均等、标准均等和结果均等，城乡公共服务均等化的重点是公共服务的机会均等化，并统筹考虑公共服务的标准与结果的均等化。由于我国地区经济发展水平的差异较大和管理实施的操作性，建议目前以省为单位统筹考虑城乡公共服务的均等化问题。目前，实现城乡公共服务的区域统筹或国家统筹还不具有可操作性，市、县级统筹难以达到较好的均等化效果，而省级统筹则可以相对兼顾两类因素。当然，在区域经济一体化的趋势下，对于一些跨地区、区域性、国家层面的公共服务，还需要在更大范围甚至全国范围内进行统筹考虑，比如就业服务、高等教育、公共卫生等。对于义务教育、住房、医疗服务等其它公共服务，则应该以省级统筹为主。待城乡公共服务的省级统筹模式完善后，未来还可以进一步朝着区域统筹和国家统筹的目标努力，为全国范围内的人口流动及享受公共服务减少障碍。