论行政行为的生效

论行政行为的生效 摘要行政行为原则上自告知之时起发生法律效力，但在附款有规定时自规定之时起生效。受领之时生效和即时生效的规则，是不能成立的。关键词行政行为；效力；生效一、告知之时生效行政行为公定力、确定力、拘束力和执行力的发生时间，一般为告知之时。这是各国行政法上的通行做法。联邦德国行政程序法（1997年）第43条第1项规定：“行政行为以对相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准。”韩国行政程序法（1996年）第15条第1项1，荷兰国基本行政法典（1994年）（行政程序法部分）第三章第40、41条等2，都作了相同的规定。有的国家虽然在法律上规定行政行为自作出之日起发生效力，但实际上仍然是以告知之时为生效时间的1（P134）。在立法上规定以告知之时为行政行为的生效之时，也得到了判例的普遍支持。在日本，最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判决，都确认了这一生效制度2（P119）。告知，指行政主体应履行告知义务，以便让行政相对人知道行政行为的内容。告知之时，并不是指告诉之时，而是指受告知人即相对人知悉、知道之时。在我国法律中的表述一般为“收到通知之日”3.但是，收到通知之时，必须是相对人或相对人所委托的人收到通知之时。否则，不能视为已经告知，行政行为还不能发生法律效力4.告知之时生效，意味着行政行为只有在告知相对人后才能发生法律效力，只能对所告知的人发生法律效力，只能以告知的内容为限度发生法律效力。并且，在没有告知时，行政行为以相对人真正知道之时起生效5.在张培荣诉阿克苏地区公安处案中，原告于1992年7月25日因与税务人员发生冲突而被阿克苏市公安局东城派出所送进了行政拘留所。7月29日，阿克苏市公安局向原告送达了拘留10日的裁决书，并告知原告可在5日内向被告申诉（申请复议）。原告于当日书写了申诉材料后，交给了派出所民警。该民警未将原告的申诉材料递交被告。原告于8月9日被释放后，又于当日向被告提出申诉。被告认为原告的申诉已超过时效，决定不予受理。法院经审理，撤销了被告的决定，责令被告重新作出复议决定6.在该案中，阿克苏市公安局的拘留行为是在7月25日作出的。对此，原告也是明知的。因此，该拘留行为从7月25日起对原告发生法律效力，但仅以该行为内容为限度对原告发生法律效力。在该行为中，并未包含复议申请权和诉权等内容，因而也不能以此内容对原告发生法律效力。复议申请权是阿克苏市公安局在7月29日告知原告的。因此，这一项内容只能从7月29日起对原告发生法律效力。告知之时是以行政行为的成熟为前提的。也就是说，告知必须是在行政行为作出后的告知，是把行政行为告诉相对人，让相对人知道其内容。在行政行为作出之前，就没有可告知的内容，最多只能是对可能作出某种行政行为的非正式允诺或预测，或者是在程序中尚未最终确定的意志表达。在刘某诉某乡人民政府案中，刘某（男）与王某（女）夫妇系再婚。再婚前，王某与前夫已生育一女，离婚时判归前夫抚养。1991年初，乡计划生育办公室人员告诉王某，在够间隔年龄后可再生一胎。1991年11月16日，王某生育一女。为此，被告以原告未取得准生证为由，对原告作出了罚款决定7.该案中乡计划生育办公室人员的答复，只能理解为如果原告具备条件后提出申请的话将得到批准的允诺，而不能视为一个将来要颁发的准生证的告知。行政行为的生效是以告知为前提的。为此，法律上建立起了各种各样的告知制度，如书面告知和口头告知，送达告知和公告告知等8.并且，随着通讯技术的发展，法律上也已经承认电子送达方式。对此，莆萄牙行政程序法典（1996年）第70条9，韩国行政程序法（1987年）第14条第3款10，我国台湾省“行政程序法”（1999年）第68条第2款11等，都作了明文规定。二、附款规定之时生效在传统行政法上，附款是指为了限制行政行为的效果而在意思表示的主要内容上附加的从属性意思表示，包括条件、期限、负担和撤销权的保留。但是，近来日本学者认为，附款是行政主体对行政行为在法律既定事项之外的附加2（P129）。在这里，为了表述上的方便性，我们采用传统学说。行政行为的效力发生于告知之时，是一般原则。但这项一般原则无法适用于所有情况。有些行政行为具有特殊性，因而需要其他生效规则加以补充。这项补充规则就是附款。附款的主要任务之一就在于解决行政行为的效力时间问题。因此，除了告知之时外，行政行为的效力还可以发生于附款规定之时。据笔者对1999年度中华人民共和国物价公报（湖北版）的统计，在湖北省物价局该年度所作的行政行为中，只有约1%的行政行为是以告知之时为生效时间的，其他行政行为都是以附款规定之时为生效时间。当然，这一现象在全国各级各类行政主体所作的成千上万的行政行为中，不一定具有普遍代表性。这是因为，这类行政行为几乎都是应申请行政行为，并且据称该局今后也将以告知生效为原则。但是，这也反映了我国行政行为生效时间的现实，即附款规定之时生效是行政行为生效的重要制度之一。附款规定之时，即为行政行为附款中所定法律事实发生之时。法律事实的发生，有时是事先能够确定或预定的，有时则是事先无法完全预定的。例如，湖北省物价局关于角鲨烯胶丸、龙珠软膏、小儿广朴止泻口服液等药品价格的批复规定：“以上价格从1999年9月30日起执行”3.湖北省物价局关于<爱情婚姻家庭>等杂志定价的批复规定：“上述定价从2000年第一期起执行”3.这些行政行为所指定的法律事实的发生时间都是确定的。以不确定法律事实之发生为行政行为生效时间的情况不是很多，但还是存在的。湖北省物价局关于明确荆门热电厂现行实际上网电价的函规定：“在长源公司完成对荆门热电厂的收购后，请你公司按此价格收购该电厂的电量”3.在这里，长源公司完成对荆门热电厂收购的时间是不确定的。在王某不服白杨税务所处理决定申请复议案中，被申请人的处理决定是，处申请人罚款200元，没收违法所得1530元，“税款待回乡后清缴”12.这里的“待回乡后”，也是一个时间不确定的法律事实。但是，只要行政行为所确定的法律事实一发生，行政行为即告生效。其实，附款所规定的生效时间多为执行力的发生时间。在行政行为内容具有可分性的情况下，附款可根据不同内容对强制实现力的发生时间作不同规定。在敖某不服六角税务所处理决定申请复议案中，被告对原告所作的行政行为包含了两项内容：一是补缴税款，二是罚款。13这两项内容在性质上具有可分性。根据当时有效的中华人民共和国税收征收管理暂行条例（1986年4月21日国务院颁布）第40条的规定，当事人对纳税决定不服申请复议的时效为自缴纳税款之日起10日内；根据当时有效的行政复议条例（1990年12月24日国务院令第70号）第29条的规定，对行政处罚不服的申请复议的时效是在知道行政行为之日起15日内。这就说明，上述两项内容强制实现力的发生时间是不同的，在附款中应作区别规定。三、受领之时生效笔者在以往的著作中认为，在我国，行政行为除从告知之时起发生法律效力外，还可以从受领之时起发生法律效力4（P137）。行政法学界也有不少学者持同样的观点或者支持这一观点14.但是，现在看来这并不完全准确。为了在实务中能作准确的认定，我们有必要对此进行分析和纠正。是否将受领之时作为行政行为生效的独立形式，关键在于怎样理解“受领”的意思。我国台湾省学者张载宇认为，受领是指行政行为的“内容已被置于相对人可得而知之状态”。他进一步解释说：“在口头告知时，告知即为受领；以文书告知时，文书交付时已为受领；对不在一地之相对人为文书送达，以文书送达于相对人之住所或居所为已受领；如相对人住所居所均不明，或其人数过多，无从使其受领时，得以公告或揭示而为告知，其处分自公告或揭示时即生效力；至于对无特别相对人的处分，或对于多数不特定人的处分，如道路通行的禁止，则不须送达经其受领，仅以公告方式，即可发生效力。”5（P347-348）如果从上述意义上来认定受领，那么告知或知悉与受领并没有什么区别，将受领作为行政行为的独立生效形式并没有实际意义，而可以合而为一。如果不从上述意义上来理解，那么我们能否将受领理解为相对人对行政行为的接受、同意或拒绝呢？如果可以这样理解的话，那么就意味着只有经相对人接受或同意后行政行为才能发生法律效力，相对人拒绝接受或同意的行政行为不能发生法律效力。这显然与行政行为的先定力、公定力、确定力和执行力相抵触，在现实中也不太可能。如果将告知限定为告诉而无需知道，从而来说明受领生效规则独立存在的意义，那也是不可能的。因为相对人不知道的行政行为将被视为不存在，效力自然也无法发生，告知这一生效规则便不存在了。由此可见，在存在告知生效规则的前提下，受领生效规则是没有意义的。我们之所以要分析受领，是因为法律上存在类似的规定。在林晓荣（女）诉坎市镇人民政府案中，原告林晓荣与第三人卢洪熙协议离婚，向被告申请离婚登记。被告予以核准后，因原告和第三人未带照片而未发给离婚证。当天下午，第三人独自将自己及原告中学时的照片补交被告，并领取了自己及原告的离婚证。第三天，原告反悔，并拒绝领取离婚证书。在诉讼中，法院撤销了离婚证书15.婚姻登记管理条例（1994年2月1日民政部令第1号）第16条规定：“当事人从取得离婚证起，解除夫妻关系。”在该案中，原告的拒绝受领是否可以阻止离婚证法律效力的发生呢？如果不能的话，那么又如何理解上述条文中“取得”的意思呢？本文认为，这里的“取得”，是一个中性的概念，意指收到、得到，所表述的是一个法律事实，而并不包括同意和接受的意思，并不隐含一种同意或拒绝权。如果作为相对人的原告，可以通过自己的意思表示而拒绝一个已经最终形成的行政意志或作出的行政行为，那么行政行为的先定力和公定力就没有任何意义了。在该案中，如果原告拒绝接受离婚证的行为可以阻止离婚证法律效力的发生，那么也不需要通过复议和诉讼来解除它的法律效力了，因为没有法律效力的行政行为文书只是一张废张。但事实正好相反。如果原告不通过诉讼来推翻该离婚证，那么离婚证的法律效力将如期发生。 基于上述认识，本文认为受领并不意味着同意和拒绝的权利，而仅仅意味着收到、得到、了解或知悉。“受领不等于本人同意，受领只意味着行政相对人已知悉、了解了行政行为的内容”6（P98）。有关判例也证明和支持了这一认识。在林曦诉台江区人民政府案中，二审法院的判决进一步证明了我们对受领的上述理解。在该案中，被告向原告林曦及第三人唐登福作出了拆迁安置决定：第三人擅自将公房转租给原告，违反了法律的规定，丧失了安置的权利；原告他处确无住房，可享受安置一套住宅；当事人如有异议，可在规定期限内向有关部门提出。在第三人提出异议后，被告将原安排给原告的住宅安排给了第三人。一审法院认为，被告的安置决定是附受领条件的行政行为，“即相对人没有异议，该安置通知才发生效力。现唐登福已经提出异议，因而该安置通知不发生法律效力，也即非具体行政行为”。二审法院却认为，“台江区人民政府的安置通知是具有法律效力的。具体行政行为是行政机关的单方面意思表示，不以相对人是否同意作为附加条件。具体行政行为一旦作出，便推定其合法有效，非经法定机关法定程序，任何机关或个人都不得自行否定其效力。台江区人民政府安置通知作出后，虽然唐登福提出异议，但并未被区政府采纳，区政府至今没有经法定程序作出任何撤销或变更该安置通知的决定”。因此，二审法院判决本案被告履行法定职责。因此，受领与告知、知悉并没有实质性区别，仍可以解释为告知。这样，受领之时也就可以统一于告知之时，没有必要作为一种独立的行政行为生效形式。四、即时生效西班牙公共行政机关及共同的行政程序法（1992年）第57条第1项规定：“受行政法约束的公共行政机关的行为自作出之日起即为有效并产生效力，除非另有规定。”葡萄牙行政程序法典（1996年）第127条，澳门行政程序法（1994年）第109条也规定，行政行为自作出之日起生效。上述规定主要是就授益行政行为而言的，对负担行政行为仍然是以告知之时为效力发生之时的。在我国行政法学上，也有主张以作出之时为行政行为生效之时的。他们认为，行政行为可以即时生效。“即时生效指行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效”7（P126，P180）。他们所举的实例，是收容审查、当场罚款和对醉酒之人的强行约束等即时处罚和即时强制行为。但笔者对此不能苟同。第一，即时生效作为一种独立的生效规则，必须以毋需告知相对人为条件。如果仍然要以告知为条件，则没有必要把即时生效从告知生效规则中分离出来。然而，我们可以发现，即时处罚和即时强制的生效仍然是以告知为前提的，只不过是当场告知而已。即使在紧急状态下的行政行为，如查封、扣押和冻结等，即使能够简化某些程序，也不能没有告知。未经告知，这些行政行为也是没有意义的，只能视为不存在8（P93）。对财物的查封，如果不告知相对人，那么封条又有什么意义呢？对银行账号实施冻结，也许没有相对人的知悉和协助也能办到，但没有金融机构的协助是难以实现的，因而对金融机构发生法律效力还是以告知为前提的。对醉酒之人的强行约束，由于相对人醉酒，行政主体即使履行了告知义务，相对人也不一定知悉。但是，这种强行约束是不是一个行政行为本身是值得研究的。在大陆法系法学上，这只是一种行政事实行为，而不是一个行政行为。第二，生效规则的确立应当以法律为依据。在我国法律上确定有关于立即执行的规定。例如，药品管理法第55条规定：“对卫生行政部门作出的药品控制的决定，当事人必须立即执行。”但是，这并没有指出不需告知就应立即执行。事实上，不告知当事人，就无法执行。在我国法律上，我们找不到不经告知就可以立即执行的规定。相反，被主张即时生效者作为实证依据的当场处罚，法律上分明要求告知。中华人民共和国行政处罚法（1996年3月17日中华人民共和国主席令第63号）第34条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”“前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章”。第三，不经告知就发生法律效力，不符合法治的要求。确实，某些行政行为（扣押、冻结等）在相对人不知情的情况下，也能得以实现。我们在现实中也能找到这种实例。在李琼阶等75人诉来凤县人民政府案中，被告为了集资建路，在没有告知原告的情况下要求原告所在单位从原告工资中扣发集资款9.这样的实例还有很多。但这并不等于说行政行为不经告知就能立即生效。因为这是行政行为的实效，而不是行政行为的法律效力。这种实效可能是合法的也可能是不合法的。不经告知，就扣押、冻结或征收钱物，无异于偷盗。“一个盗匪要我交出钱来的命令是没有约束力的，纵使这个盗匪实际上能强行实现他的意志”10（P33）。即使在服务与合作理念还没有得到提倡，行政行为被视为主权者的最终命令的近代，相对人也有权得到这个命令的通知。如果我们现在还提倡或承认行政行为不经告知就可以立即生效，那么显然与法治相违背。关于作出之时生效的另一种观点，是王名扬先生提出的。他说：“行政处理效力的开始时期，应分开对行政机关本身和对当事人而不同。对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致。行政处理一旦作出立即生效。行政机关从作出处理时起就有遵守的义务。对当事人来说，行政处理只在行政机关是当事人知悉时起才能实施，及行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效。”11（P159）笔者认为，王名扬先生的观点，目的在于使行政机关受到更多的约束。并且，他在这里所说的效力主要是指行政行为的确定力。从这个意义上说，符合法治的要求。但为了简便，不如都确定为从告知之时起发生法律效力。参考文献1应松年比较行政程序法M北京：中国法制出版社，1999。2日盐野宏行政法M杨建顺北京：法律出版社，1999。3中华人民共和国物价公报（湖北版），1999，（11）。4叶必丰行政法学M武汉：武汉大学出版社，1996。5张载宇行政法要论M台湾：台湾省汉林出版社，1977。6胡建淼行政法教程M北京：法律出版社，1996。7罗豪才行政法学M北京：北京大学出版社，1996；杨解君，等依法行政论纲M北京中共中央党校出版社，1998。8日室井力日本现代行政法M吴微北京：中国政法大学出版社，1995。9刘长风，等七十五位老人状告县政府N长江日报，2001-05-29。10奥凯尔森法与国家的一般理论M沈宗灵北京：中国大百科全书出版社，1996。11王名扬法国行政法M北京：中国政法大学出版社，1989。注释：1该项规定：“送达，除其他法令等有特别规定外，以到达受送达人时，发生效力。”2第40条规定：“未经公布，命令不得生效。”第41条规定：“涉及一个或更多利害关系人的命令，应将命令寄送或发布给这些人包括申请人。”3参见税收征收管理法第56条，中华人民共和国专利法（1984年3月12日第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第27次会议修正）第43、60条，等。4参见某电器厂诉某渔政监督管理站案，载蒋勇主编：典型行政案例评析，法律出版社1999年版，第414页以下。5参见最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第41、42条；台湾省“行政程序法”第11条第1款。6案情详见最高人民法院中国应用法学研究所编：人民法院案例选（行政卷），人民法院出版社1997年版，第73页以下。7案情详见姜明安主编：行政诉讼与行政执法的法律适用，人民法院出版社1995年版，第292页以下。8参见应松年主编：比较行政程序法，中国法制出版社1999年版，第340页以下。9该条规定：“通知的方式一、通知应按下列方式作出：a）以邮寄方式，只要在居住或住所地存在私人邮寄服务；b）直接向本人作出，只要该通知方式不会影响快捷或无法以邮寄方式为之；c）以电报、电话、专线电报或图文传真作出，只要因其急迫性而有此必要；d）以利害关系人不详或因人数不便使用其他方式时，应将通知张贴于常贴告示处，或刊登于共和国公报，市政公报，或利害关系人居住或住所所在地较多人阅读的两分报章。二、当以电话作出通知时，根据情况，应对上款a及b项规定者在紧接的工作日予以核实，但不影响通知的日期以作出的第1个通知计算。“10该款规定：“行政机关有须迅速送达或案件轻微时，虽有第1项及第2项之规定，仍得以电信和电话之方式为送达。”11该款规定：“行政机关之文书依法规以电报交换、电传文件、传真和其他电子文件行之者，视为自行送达。”12案情详见刘楚汉等主编：税务行政复议、诉讼案100例评点，湖北科学技术出版社1994年版，第114页以下。13案情详见刘楚汉等主编：税务行政复议、诉讼案100例评点，湖北科学技术出版社1994年版，第120页以下。14参见罗豪才：行政法学，北京大学出版社1996年版，第127页；胡建淼：行政法学，法律出版社1998年版，第285-286页；熊文钊：行政法通论，中国人事出版社1995年版，第196页。15案情详见最高人民法院中国应用法学研究所编：人民法院案例选（行政卷），人民法院出版社1997年版，第431页以下。 16 / 16文档可自由编辑打印