公务员考试申论 对当前审计工作的若干思考

公务员考试申论对当前审计工作的若干思考今年是中华人民共和国审计署和各地审计机关成立20周年。这20年是我国改革开放不断深化、工作重点转向以经济建设为中心、社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡的一个特殊历程。在这一特殊历程中，审计工作对深化改革开放、规范市场经济秩序、促进社会稳定都发挥了巨大作用。为此，我们有必要回顾一下审计事业取得的成就，总结一下我们积累的经验。在这个基础上，探讨我们面临的新课题和应采取的对策。一、 20年来审计工作发挥的巨大作用(一) 在规范和整顿经济秩序方面的积极作用在改革开放过程中，特别是由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，建立一个适合我国社会主义客观实际的健康的市场秩序是一项长期的任务。审计工作从对财政财务收支监督人手，对规范我国社会主义市场经济秩序发挥了很大作用。审计署较早提出来要在会计领域打假，检查和纠正会计信息失真；要解决财政、税收、预算管理等方面不规范的问题。这些年审计机关通过审计提出一些合理的建议，促进被审计单位加强管理，效果显著。凡经常接受审计的企事业单位的经济秩序、财务管理、财务状况等均有很大好转，这些部门的领导也更加重视财政财务收支管理。(二) 在惩治腐败、加强廉政建设等方面的积极作用刚起步时的审计工作主要强调对财政财务收支的真实性、合法性尤其是合法性实行监督，重点是建立和维护一个良好的经济秩序。随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立，经济形态呈现多元化，一些政府公务人员的腐败问题也逐步凸现出来。当然也不能把什么都说成腐败。所谓腐败，就是利用自己的权力特别是利用自己的行政权力，获取非法所得、非法利益。在向社会主义市场经济过渡时期，政府的很多审批职能还没有扭转过来。政府管理仍然运用行政手段，而社会诸多方面的运行方式已逐步进入市场经济，一些不适应市场经济的管理漏洞就会暴露出来。这样就导致计划经济的某些弊端和市场经济的某些弊端结合起来，为腐败滋生、蔓延提供了土壤。古今中外都存在腐败问题，但我国最近10多年腐败问题比较突出，就与我国整个经济体制的转轨密切相关。所以必须强调要解决腐败问题就要深化国家的政治和行政体制改革，就要解决政府权力过于集中的问题。在计划经济时期这个问题不明显。因为部门之间、企业之间没有很明显的商品交易，掌握权力的人无法利用自己的权力来寻租。在计划经济和市场经济同时运行的情况下，政府的审批权力很大，腐败行为就容易产生。这也许是今后相当长的一段时期内继续存在的一种现象。行政机构改革精减了一些部门，有些权力要重新分配，有的部门还在努力为本部门多争取些权力，尽可能利用制定的一些部门法规扩大本部门的权力。虽然很多政府部门的一些审批项目被取消，而这些被取消的审批项目在权力中的分量是很轻的，真正的一些要害问题并没有得到解决。过去，有些部门的审批权力主要集中在局里和处里，有些部门的局和处有自己的账户，有的部门有几十个账户。这种运行机制是一种过渡性的，在这种运行机制下腐败问题容易滋生。当然这种状况已有较大转变，但改革的路还很长，目前很多案件的调查是从审计人手，因为无论有无问题审计机关都可以进行审查，这与司法机关、纪检监察机关不一样。审计机关主要是通过对财政财务收支、资金运动轨迹的跟踪去发现线索，司法机关、纪检监察机关首先要掌握一些线索，然后深入调查。审计机关提供的线索都在立案审查中发挥了重要作用。这些年，审计机关大约提供了6000多起经济案件线索，有些是震惊全国的大案。可见审计机关在惩治腐败中发挥作用也是特定历史条件下所担负的特定职能。韩国审计和监察是合二为一，实际上也就具备了这个职能。在世界上很多国家中，反贪局和审计机关则没有什么联系。(三) 在推动财政、金融、税务及企业改革等方面的积极作用审计机关通过审计发现问题，及时提出合理的建议，推动这些部门和单位深化改革。比如审计机关较早强调预算管理应细化，强调部门预算等。最近又提出如何规范财政的转移支付，如何通过控制关键环节来防范金融风险及企业的财务收支虚假等问题。这些对深化财政、金融、税务及企业等领域的改革都发挥了积极的作用。二、 中国审计事业积果的基本经验 过去20年，中国审计工作积累了许多经验，其中，最关键的也是今后要继续坚持的有以下四点：（一）坚持依法审计的最高原则自中华人民共和国审计署成立、新中国恢复审计制度以来，依法审计始终作为审计工作的一条原则，也是作为一条最重要的工作方针。审计的权力是宪法赋予的，宪法对审计的职能、审计的工作对象、审计的组织体系等都作出明确的规定，而国务院各个部门中由宪法规定其职能的为数不多。过去我国在行政权力高度集中的情况下，人们热衷于研究权力与法律的关系，讨论是权大于法、还是法大于权。人们比较注重行政的权力或某个领导人的个人作用，所以过去常常把审计的希望寄托在某位领导的重视上。1997年前后，审计署曾经提出：要站在维护法律尊严的高度去开展审计工作，这是审计工作生存和发展的依据，要从维护国家宪法的权威高度去搞好审计工作、履行审计职能。与此同时还要从主体、客体的角度依法履行审计职能，加强审计自身的法制建设、行为规范，进一步提高审计质量，保证审计的独立性。(二)坚持“全面审计，突出重点”的基本方针审计署早在1986年就提出了“抓重点，打基础”的方针，这与特定历史时期及整个国家的发展形势是密切相关的。当然这与现在提出的基本方针在思路上、内涵上是不完全一样的，但是“抓重点”这一思路是一以贯之的。就最近几年的情况看，在执行“全面审计，突出重点”这一方针时，更强调突出重点，重点也更明确一些。当然不同时期有不同重点。这里有一个问题，审计署提出的20字方针是：“依法审计，服务大局l围绕中心，突出重点，求真务实”，它和“全面审计、突出重点”是个什么关系?我认为，“全面审计，突出重点”是20字方针的集中体现。就是说围绕中心，服务大局，体现在重点。不同时期有不同的重点。为什么不同时期会有不同的重点?就是为了围绕中心，服务大局。所以，任何时期选择重点都要从大局和中心来考虑。离开大局和中心，这个重点就选得不对。“全面审计”讲的就是依法审计，全面履行监督职能。突出重点，就是要围绕各地社会经济发展中最重要的问题、热点问题、领导最关心的问题等开展工作。江苏的重点和甘肃的重点不一样，苏北的重点和苏南的重点也不一样。各地审计部门要围绕当地的工作重心、当地领导和群众关心的热点问题做好工作。（三）坚持以提高审计工作质量为中心首先，规避审计风险和提高审计质量是一个问题的两个方面，只有审计质量真正提高了，才能有效地规避审计风险。而提高审计质量的基础是提高审计人员的素质。没有审计人员素质的提高，审计的质量是不会提高的。其次，要提高审计工作的规范化水平。如果没有一个科学的运作过程，没有一个科学的运作程序，没有一个规范的工作流程，个人素质再高，工作质量也不可能高。所以除了提高审计人员的个人素质以外，还要加强审计工作的规范，包括审计程序的规范、审计成果的规范等等。凡审计质量不高的地方，要么是审计人员素质偏低，要么是审计工作不规范，随意性太大，造成审计工作的一些失误。(四) 坚持狠抓“人、法、技”的基础建设审计署成立不久，就提出了“抓重点，打基础”的六字方针。那时的基础建设和后来的基础建设不完全一样，那时主要是组建阶段。后来是在此基础上的“人、法、技”的全面协调发展，即以人为本，狠抓审计人员的素质建设；以法治审，建立一套审计领域的工作规程和法规体系；以技相长，吸收世界先进的审计技术，提高审计工作的科技含量，充分运用现代审计手段。近几年来审计工作的较快发展与抓好“人、法、技”的协调发展，抓好基础建设是分不开的。三、 中国审计事业面临的主要新课题和对策经过20年的努力，中国审计工作发挥了很大作用，在社会上产生了很好的影响，得到了社会的认可。在这种情况下，我们必须保持清醒的头脑。中国审计工作仍然处于中国审计事业发展的初级阶段，真正的具有中国特色的审计模式还没有建立起来。这些年审计工作的方向是正确的，但是今后要走的路还很长，很多问题还需要我们甚至需要几代人的努力。目前中国审计工作面临的新课题和应该采取的对策主要有以下几个方面：（一）如何处理好财务收支审计与绩效审计的关系中国审计是由财政检查脱胎而来，在开始时仅仅是财政监督，后来才逐步过渡到监督财政。开始时的监督主要是为增加财政收入服务，是财政监督的一种延伸，是站在财政的角度去监督有关部门。因此刚开始的若干年，每年要花很大精力去搞财务大检查。中华人民共和国审计法公布以后，审计的职能才逐步地由财政监督转向监督财政。审计开始是财政的助手，后来变成了财政的“对手”，最终提出财政审计、监督财政是中国审计的最基本的职能，是一个永恒的主题。监督财政是我国宪法、法律所赋予的职能，也是世界各国审计最基本的职能。中国审计最早开展的工作是企业审计，最完善、最成熟的工作也是企业审计。因为财政监督主要是监督它的税源和利润来源。监督税源和利润来源，就是要监督国有企业，必须经常查国有企业，所以中国审计一开始就是“企业审计”。因为这些企业是国有的，是政府的附属机构，所以要审计国有企业的效益。在最早的“企业审计”中，逐步摸索了一些企业效益审计的方法。但我认为绩效审计主要不是对企业的绩效进行审计，而主要应对国家财政资金的使用效益进行审计。企业的效益应该由市场来鉴定，通过市场竞争来评价它的效益，而不是靠审计。当然通过审计促进企业加强管理、提高效益是必要的，但主要精力不应放在企业效益上。同时，如果企业提供的原始资料掺假，假账真算，搞出来的效益也是虚假的。所以后来对企业的监督主要是解决企业会计资料的真实性问题。审计署明确表示，在会计资料失真的情况下，先解决会计资料真实性问题，打假治乱。绩效审计主要是对国家财政资金的使用效益进行审计，它不仅包括经济效益，还包括社会效益。随着社会的发展，特别是财政资金的预算管理水平的逐步提高、逐步规范，现在有必要提出财政财务收支审计和绩效审计并举的方针。美国的绩效审计占如，财政财务收支审计仅占10。我们设想，再经过5年的努力，我国的财政财务收支审计和绩效审计要达到各占半壁江山。当然，绩效审计必须突出重点，主要揭露政府部门财政资金投资、大的项目决策失误而带来的重大损失和浪赞，这对审计人员素质提出了更高的要求，对审计的程序和规范提出了更高的要求，甚至于对审计的整个工作程序、工作方法、审计报告体系都提出了新的要求。原有审计体系向财政财务收支审计和绩效审计并举转化，无疑将会对审计工作带来一个新的挑战。(二)如何更好地发挥审计为改革和宏观调控服务的作用当前中国审计更多的是微观审计，下一步应解决如何从宏观的角度直接进行审计和调查，应从机制上、体制上、政策上、国家的法律法规上去研究一些问题。因此从审计的方法和手段来看，应该把审计和审计调查结合起来。这也就对审计人员提出了更高的要求，如何选准视点、选准角度，如何调查并加以综合分析，如何体现审计调研的特色而有别于国家的调研机关、政策研究室、科研机关的调查研究等等。(三)如何深化审计体制改革国外审计更多地强调审计的独立性，我们更多地强调审计的时效性。国外包括西方国家都认为我国审计力度和整改的速度是别的国家所不能比拟的。但是，中国的审计体制到底向什么方向发展，如何处理审计和监察的关系、审计和政府的关系、审计和人大的关系，以及审计上下级之间的关系等等，这些都是今后审计体制改革所必须思考的问题。当然，这是一个渐进的过程，因为这个问题最终涉及到宪法的修改，但这项工作确实有认真研究的必要。在这个问题上，我不太赞同一些说法。比如把世界审计模式分为立法型、司法型、行政型、独立型。我认为独立型与立法型、司法型、行政型不能并列。世界所有国家审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。即使德国是对法律负责，但实际上还是向议会负责，向议会报告工作。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层次上对比是不科学的。世界上没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，且不作为议会的下属单位。议会只有指导意义却不具有领导意义，他们之间是合作关系，不属于立法型。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作，日本就是如此。在我国，原来有一种观点认为审计可以隶属于人大，但无论是作为人大的专门委员会也好，还是作为人大的工作机构，人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操作。所以隶属这个词不太妥当。到底如何划分，涉及到行政体制改革、审计体制改革问题，值得我们深入探讨。（四）如何实现审计工作的科学化问题实现审计工作科学化对于今后来说是一个很重要的课题。审计工作法制化、规范化的重要性越来越为人们所认知，现在又面临审计工作科学化的问题。如何在审计工作中利用现代的科学手段是一个内容丰富的课题，包括如何加强现有程序、现有规范的科学化，包括实现审计手段的现代化，而不仅仅是计算机的开发运用。中国在这方面要走的路还很长。过去认为审计就是查账。实际上，随着现代科技的发展、社会的发展，将来审计的手段可能会涉及到多学科的多个领域。(五) 如何进一步加强审计的基础建设加强审计的基础建设即通常我们所说的“人、法、技”的建设，核心是将来要培养一支符合中国审计要求的人才队伍。目前我国审计队伍有两个方面必须及时调整，以适应不断发展的审计工作的需要。一是审计队伍的专业结构要改变。目前会计专业人员的比例较大。随着我国经济进一步发展，绩效审计的比例越来越大，分量也越来越重，这就需要多方面的人才，甚至需要一些工程技术人员。二是审计人员自身的知识结构要优化。做一名合格的审计人员，要有科学的思维方式，要有较强的宏观意识，要有丰富的专业知识，包括财政、金融、企业管理等方面知识。比如，要做一个称职的企业审计的审计人员，不但要懂得财务管理、会计核算，对企业的基本生产流程、基本的技术指标、质量管理甚至物流等也要有所了解，否则就无法揭露管理上或者效益上的问题。合格的审计人员必须是知识全面的复合型人才。随着对高素质审计人才需求的增加，审计专业的教育也将发生很大的改变，这也是我们面临的一个新课题。总之，希望随着我们理论水平的提高，实务能力的增强，我们的审计事业能有一个更新更大的发展。