行政处罚听证制度的缺陷及完善

行政处罚听证制度的缺陷及完善目录一、 引论1二、 行政处罚听证制度中存在的问题 1（一）听证范围的界定不明确 1（二）行政听证的主体存在的问题 1（三）听证具体适用中存在的问题 2（四）行政处罚听证证据存在的问题 3三、造成行政处罚听证制度问题的原因 3（一）传统观念和行政人员自身观念的束缚 3（二）行政机关案件调查人员业务素质低 3（三）行政处罚听证程序的各项配套制度不健全 4（四）公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄 4四、 行政处罚听证制度的完善 4（一） 完善有关法律法规 4（二）加强学习，提高行政机关执法人员的素质 5（三）加大普法宣传力度 5（四）建立和完善各项听证配套制度 5（五）加强对听证制度本身的研究 6（六）营造一种适合中国本土法律资源的法律文化氛围 6内容摘要 一九九六年三月十七日， 八届全国人大四次会议通过了 中 华人民共和国行政处罚法 ，标志着听证制度在我国的确立。但是， 作为一种新生事物，此项法律自实施至今，在适用案件范围、听证主 体、具体操作及有关配套法律方面仍存在着问题， 致使行政处罚的具 体实施过程中， “一言堂 ”现象依然普遍存在，公民、法人等法律主体 未能真正有效地利用此项法律维护自己的合法权益。 经过笔者调查和 思考，认为造成这些问题的原因包括： 传统观念和行政人员自身观念 的束缚、行政机关案件调查人员素质低、 行政处罚听证程序的各项配 套制度不健全及公民、 法人等法律主体听证权利意识淡薄等。 针对这 些问题，笔者认为应当从以下方面入手完善此项法律： 完善有关法律 法规、提高行政机关执法人员素质、加大普法宣传力度、建立和完善 各项听证配套制度、 加强对听证制度本身的研究、 营造适合中国本土 法律资源的法律文化氛围。 行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主 政治条件下行使国家行政权的世界潮流， 必将随着我国市场和民主政 治的发展显出蓬勃的生命力，也发将为行政工作带来新的契机。 关键词 行政处罚；听证制度；缺陷；完善 一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议通过了 中华人民共和 国行政处罚法，标志着听证制度在我国的确立。其中规定行政机关 作出责令停产停业、 吊销许可证或者证照、 较大数额罚款等行政处罚 之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的， 行政机关应当组织听证。行政处罚法 颁布实施后， 全国各地各级行政机关先后作出了一系 列有关行政处罚听证制度的规定， 对听证制度在行政处罚中的具体适 用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政 机关在适用听证程序时不同程度地存在着一些问题， 需要不断地去完 善。一、处罚听证制度中存在的问题（一）听证范围的界定不明确 对需要举行听证的项目规定过于单一、 缺乏弹性， 不能适应保障公民 权益和各市场主体权益的需要。我国行政处罚法规定，只有 “责 令停产停业、吊销许可证或者证照、 较大数额罚款等 ”适用听证程序， 而对公民影响更大的，譬如刑事和行政拘留等，则不在听证之列。（二）行政听证的主体存在的问题1、关于机构的独立性的问题。根据职能分离原则，主持听证和做出 裁决的不能是同一机构的人， 但目前各地实践当中多由行政部门的工 作人员来主持听证， 有的案件调查人员所在的科、 所对临时制定某人 负责主持， 这样就不能完全保障当事人的权益， 听证的公正性面临质 疑。根据我国的现行法律规定，行政听证的组织者，一般就是行政决 定者。行政听证的参加代表， 也基本上由同一行政决定人选出和指定， 行政听证举行的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这样既不 利于行政机关主持听证的公开性，也不利于增强听证会的实际效果。 从长远来看， 我们认为应建立专门的听证机构， 尽快实现从听证组织 机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。2、关于听证参加人的问题。设立听证程序的目的就是提供一个相对 中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。 听证主持人在法律 地位上应具有独立性， 应当保持中立， 以公正的形象给当事人和案件 调查人员平等的地位和权利， 双方针对案件的事实与证据进行质证与 辩论，从而为案件的公正处理打下良好的基础。同时，听证的其他参 加人的选择出应确保公平， 听证参加人选的合理确定对于保证听证会 上各方意见的公平表达来说至关重要， 听证参加人不再采取内定的做 法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。 “如其不能 处于比较超脱的地位， 势必难以客观公正的评判是非， 整个听证徒有 公正的面纱而实为骗人的闹剧 ”。而我国目前的行政听证参加人的规 定比较粗疏， 直接利害关系不够明确， 听证证件人与案件调查人员共 同审问当事人，违背了听证的最终目的。（三）听证具体适用中存在的问题 1、履行听证告知义务方式简单。听证告知主要有口头告知、谈话告 知、书面告知三种方式。 目前行政机关主要是由案件调查人员或其他 人员以口头或谈话方式告知当事人有关事项。这两种方式虽然方便、 快捷，节省了大量的人力物力，但是都不够正式，无法留下书面材料 以证明行政机关什么时候告知了当事人， 留下了证据的隐患， 一旦发 生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务， 势必会处于被 动状态。2、听证会只是一种形式，一种摆设。 “阳光是最好的防腐剂 ”，听证 程序是行政官员滥用职权的克星。但就目前的听证会而言， “人治 ”思 想意识的束缚依然严重， 有的地方听证笔录及有关的证据材料在行政 处罚决定中根本就没有发挥一点效力， 当事人的各种意见也没有加以 考虑和采纳， 最后完全是有关领导的一句话就作出处罚决定。 而当事 人还是按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉， 根本 就未能达到增强行政效率， 让当事人陈述自己意见， 息争销诉的目的， 反而会增加行政成本和开支， 降低执法效率与水平。 在法制日益健全 的今天，要依法行政，依法处罚就必须彻底消除 “一言堂 ”，真正发挥 听证程序的作用。3、不遵守法定程序，出现听证本身的程序违法。目前出现的一些听 证本身的程序违法主要表现在： 行政机关对于适用听证程序的行政处 罚案件作出决定前没有告知当事人听证权； 当事人在法定期限内提出 听证要求，行政机关并不受理，不组织听证；听证主持人在听证会正 式开始前未征询当事人是否申请回避； 听证会结束后未征询当事人是 否作最后陈述。 听证程序属准司法性质的程序， 很多方面都是按照司 法程序近似的步骤与方法进行的。 听证本身的程序违法直接法律后果 是听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定了。（四）行政处罚听证证据存在的问题 1、案件调查人员马虎行事，不注重收集证据，在听证中处处被动。 在案件调查过程中， 调查人员对证据的收集没有引起足够的重视， 对 许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。 在面对当事人的 代理人，特别是精通法律、 熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口 无言、极其狼狈。 这不仅有损行政机关依法行政的形象，而且令人对 行政机关的执法水平产生怀疑。2、一些听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识 不清，要求当事人负举证责任。 行政处罚法明确规定听证过程中 行政机关案件调查人员负举证责任， 应就案件的事实及其即将作出的 行政处罚提供相应的事实和法律依据， 所有用来证明案件事实的证据 都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论。 案件调查人员应当提供 足够证据来证明其为什么做出这样的行政处罚， 而当事人没有举证的 义务，可以举证也可以不举证。二、造成行政处罚听证制度问题的原因 （一）传统观念和行政人员自身观念的束缚“冰冻三尺， 非一日之寒 ”。在我国这样一个缺少法治传统的国家， “重 实体、轻程序 ”的现象可谓源远流长。 “中国几千年的封建社会形成了 重人治、轻法治的政治传统，结果必然是只注重目的，不考虑过程， 从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一大顽疾 ”。长期以来， 我国对程序法价值的认识陷入了一个误区， 认为程序法只是实体法的 工具，程序法的目的旨在与实体争议的视线， 而没有认识到程序的独 立价值和本身的正义性。 虽然，这几年我们行政机关在执法过程中 “程 序正当”与“实体相当 ”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依 法行政，执法守法， 但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的执 法实际， 加之广大行政执法人员素质不高， 使得行政机关在执法过程 中仍然是对程序方面注意不够， “重实体轻程序 ”仍然是行政机关执法 实践中的一大顽症。二）行政机关案件调查人员业务素质低 行政机关案件调查人员业务素质低， 对新的法律法规不熟悉，法律意 识淡薄，程序意识几近于无。大多数的行政案件调查人员，整天忙于 日常的业务工作，很少有时间来进行业务知识和法律法规的学习， 对 于国家最近颁布的法律法规根本就不知道， 即使知道了解也很少。对 于和自己的业务工作联系不是很密切， 不经常使用的就不关心，也不 学习，有些甚至不知听证为何物。行政机关工作人员尚且如此，更不 用说老百姓了。（三）行政处罚听证程序的各项配套制度不健全行政处罚听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能 完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制 度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质 保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不 健全，有些制度，如物质保障制度。虽然行政处罚法上明确规定： 听证程序所需经费由行政机关承担”，但在实践中常因行政机关经费 不足而无法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律规 定过于简单笼统而在实践中难以把握； 甚至有些制度，法律上根本未 作出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行。