我国环境政策工具选择研究

学校代号:号:学密 级: 公开湖南大学硕士学位论文我国环境政策工具选择研究.:,.,疆;,.湖南大学学位论文原创性声明本人郑重声明:所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加必标注引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。隰刎年月婚作者虢绣劣孥学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于、保密口,在?年解密后适用本授权书。、不保密囹。请在以上相应方框内打“日期:乃年月厂日日期:力移 年月我国环境政策工具选择研究摘 要环境是人类赖以生存与发展的前提,随着我国经济社会的不断发展,加剧了人们对环境的使用和破坏程度,使当前我国的环境压力越来越大,环境形势愈加严峻。从可持续发展观的运用到科学发展观的提出,再到建设资源节约型和环境友好型社会的理念应运而生,历经改革开放多年的深化与发展,我国已基本确定了环境政策的框架,能有效地保护并合理开发利用环境资源,促进我国经济社会全面、协调、可持续发展。俗话说“工欲善其事,必先利其器,环境政策工具作为环境政策的有机组成部分,是实现环境政策目标和结果的桥梁,也是政府有效治理环境的途径和手段,更是关系着环境政策成败的关键。如何选择合适的环境政策工具来管理环境和自然资源,对政府能否达成环境政策目标发挥着决定性作用。环境政策工具的研究起源于上个世纪年代的西方国家,从我国实际情况出发,环境政策工具的类别分为规制性工具、社会性工具和经济性工具,环境政策工具的选择需遵循适用性、可行性、有效性、动态性和导向性标准。环境政策工具的有效选择受到环境问题的属性、环境政策目标、环境政策工具本身、原有政策工具的影响、工具选择者的素质、利益相关者和工具选择的环境等诸多因素的制约。各种工具都有其优缺和特定的适用范围,随着我国不断发展的经济社会进程,不断完善的社会主义市场经济体制和迅速崛起的公民社会,当前我国环境政策工具选择存在着选择范围的有限性、选择类型的不恰当性、选择的单一性、选择导向的偏执性和选择结果的低效性问题。存在这样问题的原因在于环境影响、选择的惯性思维、工具设计的技术原因、选择者的素质限制和利益的驱动。在借鉴美国和日本工具选择的先进经验的基础上,从塑造政策工具选择的良好环境、丰富和完善可供选择的工具、加强环境政策工具之间的优化组合、提高工具选择者的素质和注重环境政策工具选择的本土化等方面提出了切合实际的对策建议。让我国形成一个内在相互补充、外在相互协调的环境政策工具体系,以更好地实现我国环境保护的目标。关键词:环境政策工具;选择;公共政策硕士学位论文, . , . , .,., ,. ,”,”., .,. , , . . , ., , .,我国环境政策具选择研究., , ?., ,., ,.,.:;硕。:学位论文目 录学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书?摘 要.?.?.?.?.?.?.?.附表索引第章 绪 论.选题背景及意义?.研究背景?.研究意义一.文献综述.国外文献综述?一.国内文献综述.研究内容与研究方法?.研究内容?一.研究方法?.第章 环境政策工具选择的一般理论?.政策工具概述.政策工具的含义?.政策工具的分类?.政策工具的功能?.环境政策工具的类型及其比较?.环境政策工具的类型?.环境政策工具各类型的比较.环境政策工具选择的标准?.适用性?.可行性.有效性?.动态性?.导向性.环境政策工具选择的影响因素?.环境政策问题的属性.环境政策目标?一我国环境政策工具选择研究.环境政策工具本身.原有政策工具的影响?一.环境政策工具选择者的素质.利益相关者的影响?.政策工具选择的环境?.第章 我国环境政策工具选择存在的问题及原因分析?.我国环境政策工具选择存在的问题.选择范围的有限性?.选择类型的不恰当性?.选择过程的单一性?.选择导向的偏执性.选择结果的低效性.我国环境政策工具选择存在问题的原因一.工具选择的环境影响.工具选择的惯性思维?.工具设计的技术原因?.工具选择者的素质限制一.工具选择的利益驱动?.第章 美国与日本环境政策工具选择的经验借鉴?一.美国环境政策工具选择的经验借鉴.在环境政策规制工具的选择中引入成本收益分析.更多地选择经济性政策工具解决环境问题.政府较强的环境管理能力有利于政策工具的选择.多种政策工具的配合与协调至关重要?.日本环境政策工具选择的经验借鉴.地方政府在环境政策工具选择中发挥着积极作用.环境政策工具的选择以构建循环型社会为价值导向?.优化环境政策工具选择的对策分析?.第章.塑造政策工具选择的良好环境.完善环境政策工具选择的法律环境.建立环境友好的市场体系?.完善政府环境管理体制.丰富和完善可供选择的环境政策工具.加强环境政策工具的技术创新?.不断完善经济性政策工具.硕士学位论文.扩大公民参与环境治理的广度和深度?厂.加强环境政策工具之间的优化组合.注重各种环境政策工具的优势互补.加强各种环境政策工具的组合使用?.提高环境政策工具选择者的素质.不断提高政策工具选择者的知识水平一.不断加强政策工具选择者的能力素质?.注重环境政策工具选择的本土化?.走中国特色的环境保护之路?一.因地制宜选择环境政策工具结 论.参考文献.附录:攻读学位期间所发表的学术论文?致射.习一奠一目“列、,韫町.,.蕾。,:、,.,舢;。.,”.;:.。,.,。曩.勺?,我国环境政策丁具选择研究附表索引表. 环境政策工具的分类表. 中国环境法规三大类型构成的变化表.年一一年官方对中国环境状况的评价.轴知:.:“。.硕士学位论文章绪论第.选题背景及意义.研究背景环境是人类生存与发展的必要前提,为我们的生产与生活提供了所需要的资源和条件。但是随着经济社会的快速发展,当前我们所面临的是一个不断恶化、污染日益严重的环境状况,从很大程度上看,环境问题是人类社会发展尤其是以牺牲环境为代价发展的必然产物。我国建国以后的相当一个时期里,所面临的是粗放型的经济增长模式,人的急剧增长,以煤为主的能源结构长期存在以及高速发展的城市化进程等现状。人口多、资源少、环境容量小、生态脆弱是我国的基本国情,建立在粗放型经济增长方式基础之上的快速增长,使我们不得不面对资源难以为继、环境不堪重负的现实。环境的污染和破坏造成自然灾害频发,就拿近年发生的西南旱灾、北方沙尘暴、中部及南方省份的洪涝灾害来说,这些自然灾害的发生与自然环境恶化存在着很大的相关性。除了自然灾害,环境污染和生态环境的日益恶化也会极大的影响我国经济社会的发展。在对传统工业化道路的深刻反思基础上,保护环境和可持续发展的理念应运而生,并且深刻渗透到人类生活的各个领域之中。在可持续发展战略为国际社会所广泛认同之时,我国政府在十六届五中全会上提出了科学发展观,提出统筹人与自然和谐发展的理念,在树立全面、协调、可持续发展观的基础上,把建设环境友好型社会的战略决策提上政府的工作议程,充分体现了我国政府对于环境保护的重视。.环境属于纯粹的公共产品,对于使用它的人来说,不需要支付任何代价便可以拥有使用的权力,环境的外部性使得市场机制对这类公共产品的配置在某种程度上是低效率的,存在市场失灵的情况。在市场这只“看不见的手失效的情况下,必然会加剧人们对于环境的过度使用和环境的破坏程度,那么只有运用政府这只“看得见的手进行调控才能将环境保护的外部效应内部化。制定与执行公共政策是政府发挥调控作用解决公共问题的主要途径,对环境的保护必然离不开政府对于环境政策的制定与实施。在政策制定和实施中选择何种政策工具以及用什么标准评价该工具的效果,对政府能否达成既定政策目标有着决定性的作用。若要将环境保护的外部效应内部化的必然要求是要选择恰当的环境政策工具,因为环境政策工具是实现环境政策目标的重要途径,也是环境政策成败的关键所在。我围环境政策具选择研究.研究意义环境政策工具贯穿于资源与环境保护的整个环节之中,作为解决环境问题的重要手段,环境政策工具有其自身的特殊性,不同类型的环境政策工具对环境政策实践活动影响各异,选择合适的政策工具对管理环境与自然资源、实现人与自然的和谐、经济与环境的协调有着重要的意义。“选择合适的政策工具,可以起到事半功倍的作用;反之,将不得不承受由于环境破坏和资源浩劫而带给我们的灾难性后果。【 在选择规制性政策工具、经济性政策工具和社会性政策工具过程中,各类环境政策工具有其自身的优势和局限性,工具的有效选择受到环境问题的属性、环境政策目标、环境政策工具本身、原有政策工具的影响、工具选择者的素质、利益相关者和工具选择的环境等许多因素的制约,正确选择环境政策工具可以有效实现环境政策目标,促进环境政策的有效执行,但是工具选择上的失误会影响环境政策工具作用的发挥,可能会造成政策的失败。环境政策工具是研究环境政策系统必不可少的重要内容,所涉及的内容很广泛,对环境政策工具选择的研究具有十分重要的理论意义。环境政策工具是环境政策的有机组成部分,是环境政策系统运行中的主要环节,是实现环境政策目标的关键因素,其选择极大地影响着环境政策的功能和适用范围,对于能否达成既定政策目标具有决定性影响。第一,在对环境政策工具已有文献的研究基础上进行完善,能弥补环境政策工具选择研究的不足,使环境政策工具选择的知识更加系统化,从而形成对解决我国环境问题的理论准备。第二,能够避免因为缺乏理论指导使本来良好的工具因为选择的错误而妨碍了工具效用的发挥,造成环境政策的效果偏离政策目标。该选题研究也有重要的实践意义。年,我国召开了第一次全国环境保护会议,在会上审议并通过了我国第一个具有法规形式的环境保护文件一一关于保护和改善环境的若干规定,标志着我国环境政策的开端。此后,环境保护问题被提到国家建设的重要议程上,并且成为国家和研究部门的重大课题,环境保护工作能否产生进展,在一定程度上有赖于选择的环境政策工具是否得当,在此情况下,对环境政策工具的研究具有重要的实践意义。环境政策工具贯穿于资源与环境保护的整个过程之中,作为解决环境问题、协调发展与资源环境之间矛盾的重要手段,不同的环境政策工具类型会构造不同的环境政策实践活动,从而造成不同的政策效果。因此应结合环境政策工具的自身特点,立足现实,选择合适的工具有针对性地指导环境保护的实践,从而达到环境政策制定的预期目标。硕:学位论文.文献综述.国外文献综述一、对政策工具的研究政策工具逐渐成为世纪年代西方政策科学研究的一个焦点,并逐渐发展为一个全新的分支学科。从西方国家来看,迄今为止公共政策工具的研究已经经历了一段历程。上世纪年代最早论及政策工具基本原理的著作是政治、经济和福利,该书的作者是美国政治学家达尔和林德布洛姆。在此之后,政治学中的政策工具研究沿着两条不同的路线发展,即:一条路线是注重对工具政治属性的研究如相对的强制性,它以政治文化及意识形态的研究为基础;而另一条则是遵循结构一功能的传统,通过对于工具的研究得以确定公共政策的功能。这两条不同的路线可以让政治学家们在评估政策政策工具时,将政策工具之间的关联性和价值理性放在中心位置。对于政策工具的研究兴起于世纪年代。年代初,荷兰的吉尔霍德委员会便得出了以下结论:政策工具知识的缺乏是导致政策失败的重要原因,所以为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸实践。从此以后,一些关于政策工具的论著出现在政策科学和公共行政领域。年的政府的工具一书,作者?胡德用木匠和园艺业比喻政府治理工具,他认为工具选择取决于国家目标和国家资源的性质,以及作为对象的社会行动主体的能力。发展到年代,美国学者彼特斯和荷兰学者冯尼斯潘所主编的公共政策工具一一对公共管理工具的评价一书极具影响力,该书是年春在荷兰鹿特丹大学举行的关于政策工具的学术研讨会的论文集。该书将国外政策工具的研究途径分为四种基本途径:工具主义、过程主义、备用主义和构造主义。这个过程实际上也是政策工具的历史发展过程,认为政策工具的选择并非是在预设好的问题和同样预设好的解决方案之间的一种简单机械匹配的构造。从第一个途径到第四个途径的演变使得政府工具的工具性特征重要性程度越来越低,这在一定程度上反映了政府工具的研究走向,即从工具本身和效应分析为主转向将工具、政治环境的匹配性和经济、政治分析的结合。世纪九十年代后期至世纪,学者们开始从政策网络的角度或者整合的途径研究政策工具的选择,有着不同强弱关联性和连贯性的政策网络,决定了不同政策工具的选择,这时期的著作有:萨拉蒙的政府工具一新治理指南、布耶塞尔的政策网络中的政策工具选择、豪利特和拉米什的公共政策研究:政策循环与政策子系统等。二、对环境政策工具的研究我国环境政繁具选择研究托马斯?思德纳在环境与自然资源管理的政策工具一书向人们展现了范围较广的政策工具类型以及这些政策工具在解决很多不同种类问题上的实际应用,认为在保护环境和自然资源以及降低保护成本等方面,正确地设计政策工具是有效的,这需要必要的经济、技术、法律上的制度能力和社会环境的支持。在规制性政策工具方面, 指出,环境规制可能有益于受影响的厂商。和 进一步认为规制能局部引发创新或足够补偿执行他们的成本。环境规制可能使厂商受益的观点也受到一些经济学家的质疑。和其他学者认为新的规制一定会产生成本,这些成本定会超过降低污染带来的社会福利。梅因特认为管制所发挥的作用正在逐渐弱化。但是纵观全局,规制性环境政策工具仍然在被大多数国家使用,发挥着其应有的作用。经济性政策工具方面,该政策工具超越传统的“命令一控制”方法的特征在于具有低成本高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励。从理论上说,设计适当并得以实施的经济性政策工具能以最低的可能社会成本实现任一期望水平上的污染消减。和认为,经济性政策工具不像统一排放标准那样使得厂商的污染水平均等,但是力求使各个厂商污染消减的边际成本相等。对比“命令一控制型管制,该政策工具能提供强烈的刺激让企业采用更为经济和成熟的污染控制技术,企业能从发现和采用低成本的污染控制方法。在排污收费制度上,庇古被公认为是创造性提出用矫正税收来抑制环境污染这类外部性活动。尽管美国政治学家近年来对经济性政策工具的研究取得不错的进展,但却未成为美国环境政策的主体,大部分还是处于管制政策的边缘。社会性工具是在很少或几乎没有政府的介入的基础上,通过自愿的方式由民间力量自主运作,并随着第三部门发育和公民意识觉醒而不断完善。认为,信息披露能够促进市场导向环境政策工具的形成,具有充分信息的生产者和消费者能够使市场功能得到更好的发挥。 认为自愿协议成型于一个模型中,污染者同意采用更清洁的技术以寻求更宽松的规制。在信息社会迅速发展的情况下,社会性工具使用的作用正在不断增强。.国内文献综述国内学界对于政策工具的研究起步较晚,是建立在西方国家的理论基础之上,.而对于环境政策工具更是借鉴西方国家的理论与实践基础之上的。一、关于政策工具一般理论的研究在政策工具方面,陈振明较早地把西方的政策工具理论引入我国,陈振明在政府工具导论一书中介绍了政府工具的一般理论,对政府工具研究的兴起、研究的范式、选择及评价,以及各种类型的工具有了一个系统化的介绍。陈振明在政府工具研究与政府管理方式改进一文中介绍了政府工具研究的兴起和原硕士学位论文因,并介绍了迄今为止政府工具研究的主题及理论成果,针对如何进行工具研究的问题,该文指出既要从理论上分析政府工具的相关问题,论证选择每种工具的理由与必要性,也从实践上分析政府工具选择的运用效果,论证了恰当选择政府工具能提高政府的行政效率和改进政府功能,从而为政府管理提供一个合适的工具箱。顾建光在公共政策工具研究的意义、基础与层面中指出:开展公共政策工具的系统研究有助于推进公共政策分析的学科建设,也将为不同学科和社会实践领域公共政策工具的设计和实施提供强有力的方法论和理论基础。二、关于环境政策工具的研究一、在环境政策工具的研究上:吴巧生、成金华在论环境政策工具中指出:我国未来环境制度的政策取向是从引入市场机制的角度,强化环境政策工具对技术进步的激励作用,协调新旧制度的关系,转变政府环境政策理念,实现环境容量资源的合理配置。孙远太在当前我国环境保护政策述评一一基于政策科学视角的分析从政策科学的视角对我国当前的环境保护政策进行述评,针对目前的环保政策的弊端提出相应的对策。王迎春和陈祖海在环境保护各种政策工具的比较研究中详细地对消除环境的外部性的经济手段和非经济性手段进行比较分析。秦颖和徐光在环境政策工具的变迁及其发展趋势探讨中谈到:我国环境问题的解决一定要靠强制性、市场、公开信息的环境政策工具之间共同发挥作用。二、在环境政策工具的功能上:刘丹鹤在环境政策工具对技术进步的影响机制及其启示中认为,我国今后在治理环境和政策设计中要更多地运用基于市场的政策工具,并适度地适合行政命令型规制工具,实现技术进步与环境的协调发展。吕志奎在公共政策工具的选择一一政策执行研究的新视角中论述了政策工具选择在政策执行中的重要性,政策工具是实现政策目标的基本途径、是政策执行的核心、关系到政策的成败。三、在环境政策工具的选择上:曾军荣在政策工具选择与我国公共管理社会化中认为政策工具的选择受到社会异质性、社会能力和政府能力三个变量的影响,从总的趋势来看,我国公共管理将越来越多地运用强制性程度较低、直接性程度较低的政策工具,相对减少强制性工具和直接型工具。张秉福在论社会性管制政策工具的选用与创新中介绍了影响社会性管制政策工具的主要类型和影响选择的因素,针对该类政策工具的创新问题,文中指出要进行政策工具的优化组合,要综合运用强制性和管制性政策工具,并要逐步引进和使用新的政策工具,以适应社会性管制发展的新要求。从已有的国内外文献来看,国内学术界对于政策工具的研究只是处于起步阶段,尚未形成系统的环境政策工具理论。本文试图建立在公共政策工具的系统研究基础之上,全面了解环境政策工具的一般理论,形成环境政策工具的系统化知我罔环境政镱具选择研究识。同时,我国同样尚未形成系统的环境政策工具的实践经验,在借鉴西方国家先进的经验同时也应该立足于本国的实际。本文着重论述环境政策工具的选择对于推进环境政策执行的积极作用,将列举国外在环境政策工具选择的经验,并结合我国在环境政策工具方面的实际情况,在借鉴经验的同时寻求最适合我国环境政策发挥效能的政策工具。.研究内容与研究方法.研究内容论文共分章:第一章,绪论,主要内容包括选题背景、研究意义、国内外研究文献综述、研究内容、研究方法。在本章中,国内外的文献综述占了较大篇幅,详细地介绍了国内外对政策工具和环境政策工具两个方面研究的最新动态。第二章,环境政策工具的一般理论,主要介绍了政策工具的一般理论,包括政策工具的含义、分类和功能,环境政策工具的类型及特征,环境政策工具选择的标准,环境政策工具选择的影响因素,这些理论为本文的研究提供了必要的理论支撑。第三章,我国环境政策工具选择及其应用存在的问题和原因,分类介绍了当前我国环境规制性政策工具、经济性政策工具、社会性政策工具在选择中存在的问题,并逐一分析原因,从中寻找环境政策工具选择失效的根源。第四章,美国与日本环境政策工具选择的经验借鉴,美国在环境政策规制工具的选择中引入了成本收益分析,更多地选择经济性政策工具解决环境问题,政府较强的环境管理能力有利于政策工具的选择,注重多种环境政策工具的配合与协调。而日本地方政府在环境政策工具选择中发挥了积极的作用,并且该国环境政策工具的选择以构建循环型社会为价值导向,能较好地促进环境政策目标的实现。第五章,优化环境政策工具选择的对策分析,针对第三章提出的当前我国环境政策工具选择中的问题和原因,笔者认为应该从以下几个方面完善当前我国环境政策工具选择:塑造政策工具选择的良好环境,丰富和完善可供选择的环境政策工具,加强环境政策工具之间的优化组合,提高环境政策工具选择者的素质,注重环境政策工具选择的本土化。.。研究方法本文的研究方法主要采取文献分析法、比较分析法、案例分析法。一、文献分析法。本文通过中外期刊论文、中外文书籍、报刊杂志、网络新闻等资料搜集了大量国内外有关环境政策工具方面的文献,全面认识和了解了环硕士学位论文境政策工具的发展和研究历程,以及国内外对环境政策工具选择的研究成果。在论文搜集的基础上,本文进行文献的归类整理与分析,试图充分了解与本研究有关的问题并对其做出归纳与概况,形成环境政策工具的系统化知识。二、比较分析法。本文主要从时间和空间两方面对环境政策工具的选择进行研究,采用了大量的比较分析法:首先,对我国环境政策工具的演进和发展进行动态比较,分析了我国从计划经济时代到市场经济时代对环境政策工具选择的变化,展现了环境政策工具随着时代的变迁不断丰富与完善的变化过程;其次,对我国三大不同类型的环境政策工具进行横向比较,分析各种工具的特征和适用范围,由此根据我国环境问题的实际情况选择最合适的政策工具;再次,从空间的地理位置上看,通过对美国与日本在选择环境政策工具方面的经验分析,比较各种环境政策工具在国内和国外的选择情况和实施效果。三、案例分析法。针对环境政策工具选择中存在的案例事实作为研究对象,通过对案例进行剖析,由案例的表现找出其中深刻的原因,可为全文的研究提供事实的支撑,也有助于研究的内容更加深入与生动。在本文中,笔者采用了一些案例来揭露我国环境政策工具选择中存在的问题,通过对案例出现问题的分析,寻找问题存在的原因,便于有针对性地提出优化环境政策工具选择的对策建议。此外,在对国外环境政策工具选择经验的分析中也采用了案例分析法,以期更好地对我国环境政策工具的选择提供借鉴。我同环境政策具选择研究第章 环境政策工具选择的一般理论.政策工具概述.政策工具的含义政策工具是公共政策研究的新领域,从学术界研究政策工具开始至今,从已有的文献研究中能概括出对于政策工具有以下定义。霍格威尔夫认为,“工具是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任何东西【】,他将工具定义作了一种比较,说明了政策工具是为了实现某些具体目标的手段,按此理解,能被看作是政策工具的有“内部组织、“网络管理、“人力资源政策”、“政策试验。霍格威尔夫的定义没有界定政策工具的性质。林格林认为,工具是政策活动的一种集合,它表明了一些类似的特征,关注的是对社会过程的影响和治理,他将一些非正式的活动也囊括在政策工具之内,但是却模糊了“政策概念和“工具概念的界限。胡德认为,既能把政策工具界定为一种客体,也能把它界定为一种活动。德?布鲁金和.霍芬认为,“政策工具应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现,工具性研究的核心假定就是,不同的工具类型分别构造了不同的政策活动,同样也引发了问题并产生不同的效果【,即不能将内部组织、人力资源政策理解为工具。我国学者陈振明认为,“政府工具,简单的说,就是政府实现其管理职能的手段和方法”,那就是说,政策工具是为实现政策目标而存在的,仅仅是一种手段而不是目的,其主体不仅包括政府,也包括其他主体。综上所述,基于学者们对于政策工具概念的界定,本人对政策工具的定义为:政策工具是公共政策主体为了实现政策目标所能采取的各种方法、技术和手段的总称。.政策工具的分类依据不同的分类标准,西方学者对于政策工具有着不同的分类方式。大体说来包括:世纪年代早期,德国经济学家基尔申最初将政策手段分成了类,却未能系统地阐释这些手段,也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。库什曼、洛伊、达尔、林德布罗姆等政治科学家做了类似的研究,但他们的分类都倾向于对复杂的政策手段进行笼统的划分,如将工具分为规制性工具和非规制硕士学位论文性工具两类。莱斯特?萨尔蒙推进了他们的讨论,增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。政策分析家狄龙将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类,每组工具都有其变种,能限制和扩展其影响行动者行为的可能性。麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类,即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。英格拉姆等学者也做出了一个类似的分类,将政府工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。萨拉蒙在其主编的政府工具一一新治理指南一书中指出种工具的分类方法,萨拉蒙的研究已经突破了原有的工具研究框架,将西方国家政府治理变革的若干典型经验作为政府工具的主要分类。加拿大学者霍莱特和拉梅什在公共政策研究一书中根据政府工具的强制性程度,将政府工具分为自愿性工具非强制性工具、强制性工具和混合性工具三类,这也是现在大多数学者所认可的分类方式。国内的学者中,陈振明将政策工具分为三大类:市场化工具、工商管理技术和社会化手段。王满船以政策手段的内容为标准,将政策手段分为规制手段包括法制手段和行政手段、经济手段和宣传教育手段也称信息手段三大类。目前对于政策工具的各种分类并不符合互斥的原则,但有些含混不清。而实际上,按照政府在提供公共物品和公共服务中的主导程度作为标准,各种各样的政策工具都可以从国家干预由低到高的程度,从自愿性政策工具到强制性工具的角度进行分类。这种分类方法可以涵盖绝大多数的政策工具,所以被认为是最具包容性的。综合上述分类方法,并结合本文研究政策工具选择的需要,选取政府干预的程度高低与否的标准,从自愿性和强制性角度出发,可以将政策工具分为三类:规制性工具、经济性工具和社会性工具。规制性政策工具主要借助政府的权威和强制力,对目标群体的行动进行控制和指导;经济性工具是管理部门以尊重市场机制为出发点,利用经济刺激措施或者工商管理技术,指导和规范目标群体行为从而达到政策目标;社会性工具则是在所期望实现的政策目标上,很少或几乎没有政府的介入,而在自愿的基础上,由民间力量自主运作。.政策工具的功能一、政策工具是实现政策目标和结果之间的桥梁“一项法律的通过、一项管理条例的采纳,或者一条裁决令的颁布确立了政策目标,并规定了必要的手段去实现它们。,【】这里说的实现政策目标的手段就是政策工具,所有的政策都是目标和结果的统一体,而工具就是实现目标和结果之间的桥梁。为了解决公共问题和实现公共目标,政府运用所掌握的公共权力制定了一系列的公共政策,从而更有效地实现对国家的管理。每一项政策目标转化成政策结果的过程中,政府都必须采取相应的方法、手段和技术为媒介,这些方法、技术和手段就是政策工具。我同环境政策具选择研究二、政策工具是政策有效执行的核心政策工具是政策制定者将其政策意图转化为政策现实的关键所在,政策执行的核心在于制定和选择有效的政策工具。政府在制定公共政策的过程中是以实现公共利益为目标,政策执行实际上就是政府在特定的情境下针对特定的问题选择政策工具的动态过程。“在特定背景下,一些工具比另一些工具会有效;而一种工具失效后,就要转而选择其他工具。现代国家的政策执行市场由简单化时代向精密化时代的发展,使得政策工具的选择显得尤为重要。【】三、政策工具的选择是政策成败的关键所在世纪年代,荷兰的吉尔霍德委员会认为政策失败的重要原因在于政策工具知识的缺乏和不足,为了解决政策失败问题,必须建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。在政策目标的实现过程中,政策方案本身的作用固然很重要,但是如果缺乏合理有效的政策执行,再好的政策也不能发挥其应有的作用,而政策付诸实践的最佳途径就是选择合适的政策工具。.环境政策工具的类型及其比较随着社会的快速发展和技术的不断改进,环境政策工具也历经了一个不断向前的演变过程:从政府行政控制和命令为主导的规制性政策工具发展到以市场化为主导的经济性政策性工具,最后到公民与社会互动合作的社会性政策性工具。在这一环境政策工具的发展演变过程中,政府的角色逐渐从环境政策的制定者转变成为政策的引导者,而企业和公众逐渐从环境政策的接受者转变为政策的参与者。本章着重介绍这三类工具各自的特征、分类、优缺和使用的条件,并通过对三类工具的比较,以利政府选择合适的手段和工具解决环境问题。.环境政策工具的类型根据政策工具在环境领域的应用情况,环境规制性政策工具包括直接供给和管制,环境经济性政策工具包括环境税费制度、押金返还制度、可交易的许可证制度、补贴和降低政府补贴,社会性政策工具包括家庭和社区治理、自愿性组织、公民参与。具体分类情况见表.:表.环境政策工具的分类硕上学位论文一、规制性政策工具规制性政策工具是指政府运用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个人的环境行为施加影响,以实现环境保护的政策目标的措施。在环境政策领域中,该类型政策工具通常被采用,在许多国家的应用也非常广泛,规制性政策工具分为直接供给和管制两大类。一直接供给。直接供给是指政府或者环境保护机构能够直接履行职能,利用自身的人力、物力、财力及技术来解决环境问题。在许多领域,政府都是利用这种方式解决公共问题和达到公共利益最大化,例如:国防、社会保险、教育等。而环境是一种典型的公共产品,提供公共产品应该是政府的基本职责。这种工具较多地运用于环境整治过程中,例如对一个水污染较严重的地区,政府出资兴建污水处理厂和相关的基础设施,当该地区水污染治理的配套措施建立得比较完善时,对治理环境将会起到显著的作用。直接供给环境政策工具具备的优点在于:第一,直接供给需要的信息成本低,相比于其他规制性工具,政府或者环境保护机构更容易建立直接供给政策。第二,许多企业要求政府直接供给,以便企业特别是那些环境污染较严重的企业获得运转所必须的资源,以较小的环境代价获得更高的利润。但是,直接供给环境政策工具也带来了一些问题:第一,由于政府不是竞争主体,必须由纳税人承担直接供给的成本,这显然是不合理的。所以,环境治理的成本应该要在政府与企业间、企业与企业间进行分摊,问题在于究竟该如何制定分摊成本的标准第二,如果政府不惜成本地投入资金治理环境问题,从成本一一效益的角度分析,这样的投资效率是高还是低呢二管制。管制是指政府要求一部分人或者机构履行一定行为的程序或者行动方案,来控制污染物的排放,手段包括标准、法令、禁令等。因为在现实情况.中,企业很少会主动去承担减少污染排放的职责,所以政府有必要采取管制性措施以避免和限制污染。政府一般会从技术标准和绩效标准两个方面进行管制。第一,技术标准。即政府规定企业在生产过程中必须采用某些专门的技术或条件以控制污染,从而实现对企业的直接控制。例如,政府要求所有的发电厂必须采用特定的清洁剂进行除尘就是典型的技术标准。在现实中,受限于信息和技术的原因,政府很难制定最优的技术标准,也不存在十分肯定的最好的技术,所以政府只能选择最为可行的技术对企业进行管制。在实际的应用中,基于技术的标准的效率往往不高。第一,政府会尽可能地采用一切可行的污染控制技术,而且只有实施这些技术手段之后,余下的风险才能被接受,在政府强制性技术标准下,企业没有对成本节约的技术拥有自主选择权,这样制定的技术标准无疑不利于成本的节约。第二,技术标准需要政府权衡我罔环境政镱具选择研究防治污染的成本与收益,而对标准的设置也要充分考虑其可行性,标准定得太低就达不到控制污染的目的,标准定得太高无疑会带来很大的经济压力。这都要求政府掌握完备而全面的信息,而信息的不对称使得标准的出台慢和带来较高的投入成本。第三,基于技术的途径缺乏灵活性,因为它将污染源锁定在特别的控制方法之中。我们不可能以下一年的更好技术为借口要求一家厂商更换今年的符合最佳技术的设备。【】即使技术标准存在以上不足之处,它在现实中的应用还是比较广泛的,其原因在于:第一,在制定技术标准的过程中,是一个企业与政府的博弈过程,而企业比政府更加了解社会和企业内的防治污染的技术情况,企业对政府最终选择何种技术标准起了很关键的影响,在一定程度上可以帮助企业在行业和市场中获取竞争优势。第二,在某些情况下,管制工具是政府实现政策目标唯一可行的手段,比如说政府只有通过严令禁止的方式才能控制特别危险的有害物质。第二,绩效标准。绩效标准是指政府机构直接规定或限制企业在特定时间的污染削减量或排污浓度。在绩效标准的规制下,每个污染者被规定了特定的污染排放量,从而将污染排放总量控制在可允许的范围之内。我国制定了有关环境保护的相关法制法规,对许多行业的排污标准有非常明确的规定,随着经济社会的发展,行业的排污标准也在不断地完善之中。绩效标准的不足之处在于:第一,即使企业将污染的排放控制在允许的范围内,也不会为企业带来多大的经济效益,就算完成了政府制定的排污绩效标准,也不能将投入在排污新技术方面的成本收回来,这对以追求经济效益的企业是起不到激励作用的,并不能激励企业为降低排污量而做出更多的努力。第二,以企业的负担能力为衡量标准来确定其减排量存在不合理之处。那就是说,管理和财务状况均良好的企业会被要求减少更多的污染排放量,对财务状况差的企业的减排要求则较低。实际上,企业的财务良好与否和其污染的排放量之间不一定存在必然的联系,可能一个经济效益好的企业并不一定有很高的污染排放量,受制于。绩效标准,该企业可能要在减排方面投入更多的资金,而一个生产效益差、污染排放多的企业可能只承担了较低的排污标准,这对提高企业的生产效益和经济效益是不利的。第三,为了较好地控制和监督企业的排污量是否控制在绩效标准之内,政府需要花费更多的时间和成本用于监控和跟踪企业的排污信息。当达不到减排标准时,企业可能会寻求其它途径,比如贿赂政府部门相关工作人员,为政府官员提供了权力寻租的空间。在实际应用过程中,绩效标准比技术标准的应用更为广泛。相比于技术标准的低效率,基于绩效标准下的企业拥有更多的灵活性和自主性,虽然同样是要达到强制性的减排目标,企业能够根据实际状况在产量或排污量方面做出最佳选择:既可以利用减少生产量来控制排污,又能够通过增加对减污方面的投资以削减污硕上学位论文染。二、经济性政策工具经济性政策工具是指管理部门以市场机制为出发点,不需要制定明确的污染控制水平和方法规范目标群体的行为,而是通过明确的市场信号做出行为决策。经济性政策工具包括部分财政政策、部分货币政策和市场化政策,在环境政策领域运用得最多的就是市场化工具。该工具具备的优点在于:一是可供政府选择的工具种类很多,以便从中做出最优选择:二是只需要花费较低的成本就能获得较高的效率;三是充分利用市场机制,能更好地调动企业和个人的积极性与创造性,也有利于技术的创新和进步。基于市场的政策工具具体说来包括以下几种形式:环境税费制度、押金返还制度、可交易的许可证制度、补贴和降低政府补贴。一环境税费制度环境税费制度是指通过对于环境的污染者征收税收和费用的形式,从而把环境污染的负担加给那些制造环境污染的人,根据厂商或者污染源产生的排污量确定所需征收税收和费用的标准。只有当污染削减的边际收益等于税率的时候才是对企业最有利的,因此,环境税费制度能够促使污染排放者改进技术以降低污染排放的成本。具体可以分为环境税和排污收费两种工具。环境税费的优越性在于:第一,按照减污的成本,可以将环境污染的负担合理地分摊给污染者,那些自觉对污染进行控制的企业是能以最低成本来进行污染控制的,只需要以最小的成本便能有效地达到保护环境的目的,这样有效地提高了资源的利用效率和配置效率。第二,相比较规制性政策工具中的技术标准,技术标准要求将污染源锁定在特别的控制方法之中从而缺乏动态的灵活性,环境税费工具所具有的灵活性能为企业提供减少污染控制成本的动力,让企业能够在减少排污量和支付减污成本之间进行自由权衡和选择,使企业实现减排成本最小化的目标。第三,针对绩效标准以企业的负担能力为衡量标准来确定其减排量所造成的不公平,环境税费依据排污量的多少决定企业的负担则更彰显合理性和公平性。然而在实际应用中,环境税费工具必须要确定合理的收费依据和标准,而这个依据和标准的确立应该建立在对企业排污量、排污程度、污染类别等情况的充分了解上,只有花费大量的人力、物力和财力才有可能准确地把握这个情况,事实上这是非常有难度的。同时,由于政府和企业之间的信息不对称,政府难以确定合理的税费标准,过高的标准会给企业带来巨大的经济压力,影响企业的正常生产运营,而过低的标准起不到企业对污染控制的激励,难以实现环境保护的目标。所以,确定合理的收费依据和标准应该是地方政府或者环保部门不断努力的方向。事实证明,许多地方采取的方法是通过反复的尝试,不断地对标准进行调。整,逐步将标准调整至最优水平。我同环境政策具选择研究横向比较环境税和排污收费两种工具,若仅从成本的角度考虑,排污收费更优于环境税制度。第一,从制定或者修改的程序上看,有关税收法律的制定往往要经过比较复杂的司法程序,这不仅提高了出台或者完善一项税法的成本,也需要花费较长的时间。第二,从资金的去向上看,税收是国家取得财政收入的一种主要形式,所以环境税被征收后往往直接作为地方财政收入纳入国库,很难被地方政府用于控制排污费用的投入,而地方政府或部门却能够将排污收费用于污染控制的公共支出,也相应地为权力寻租提供了可能性。因此,对于地方政府和企业而言,排污收费比环境税更具有吸引力。二押金返还制度押金返还制度是指人们在购买具有潜在污染的产品时需预付一项除产品本身价值之外的额外费用,当人们将产品或包装品送回到指定的循环处理中心,可以取回预付的押金。“当大量目标物质被回收加以循环利用或进行处置时,就特定的首端一末端收费押金与可返还的支付相结合的做法是有效的。【】当人们发现自行处置这些产品或者包装物的成本较高或者可能产生严重的后果时,会选择将其返还到指定的循环处理中心,这种情况下押金返还制度可发挥最大的优势。这种政策工具目的在于:一是有利于处置那些会破坏生态系统或者健康的废弃物,因为这类废弃物若处置不当,不仅会产生很高的社会成本,也对环境产生更大的污染。二是有利于提高那些可回收废弃物的循环利用率,可以节约企业所耗费的原材料的成本,也正是循环经济所积极倡导的方式。第三,如果消费者能够自觉地将产品或包装物自觉返还,消费者在废弃物的处置过程中的角色从被监督者变成主动参与者,减轻了政府的监督职责和监督成本。第四,押金一返还制度能激励企业寻找对环境破坏更小的替代材料,以降低企业在生产和消费过程中的损失。总的说来,在废弃物的处置上,押金返还制度对企业、消费者和政府都有着相应的激励作用,但是运用这种政策工具时应该注意的问题是:第一,合理确定押金的数额,押金的数额必须比产品的生产成本低。若押金过高,甚至比产品的生产成品还高,企业或者个人为得取退款有可能生产或进口带有退款的产品,也会在生产和流通过程中在无形增加企业和消费者的成本;若押金太低,对企业和消费者对废弃物的处置都起不到应有的激励作用,增加了非法处置废弃物的可能性。第二,明确该工具的适用范围。适用于押金返还制度的应该是具有潜在污染、丢弃后不易被收集的固体废弃物,这些废弃物的循环利用收益较高,主要包括电池、玻璃瓶、饮料瓶、废旧荧光灯管、医疗药物等,随着人们生活水平的不断提高,这类固体废弃物也在成倍地增加,实施押金返还制度能够获得较高的社会收益。三可交易的许可证制度硕十学位论文该制度的创始人是科斯,科斯定理是指只要有明确的财产权、且市场交易成本为零或者很小时,那么不管在开始时将财产权给谁,市场均衡的最终结果都是有效率的,都可实现最优的资源配置。科斯定理在环境领域的应用就是可交易的许可证制度,通过对新资源的财产权的确定,提供了一种利用市场机制解决环境外部性问题的新方法。可交易的许可证制度,首先需要制定一个可允许的污染排放总量,在总体上确定环境污染的程度后,以排污许可证的方式在污染企业之间分配污染排放额,当这种排污权建立后,企业之间可以进行污染排放额的交易,特别当企业的排污水平低于可允许的排污水平时,便可将余下的排污许可证出售给其它企业,以更好地达到控制污染物排放的目标。可交易的许可证制度的优点在于:第一,可根据企业污染的情况进行灵活的交易。通过在不同企业之间交易污染排放定额,那些运用减污技术并有效地减少了污染排放量的企业,可以在减污中获利;而那些面临技术改造问题和难以承担减污成本的企业,亦通过对排污权的交易获利。第二,对减污企业具有激励作用。若是能用比排污许可证更低的价格削减污染,企业则可以采用污染控制措施;反之,企业就会选择购买许可证,这样可以确保污染削减的企业能够以最低成本完成减污,从总体上降低了污染治理的成本。第三,和环境税费相比较,虽然二者都能有效的控制环境污染,但是环境税费要求政府或者环保部门掌握完备而齐全的信息从而确定税费的标准,而可交易的许可证制度则是在市场中形成的,它需要的信息成本和执行成本都比环境税费低。此外,相比较于税收的制定和修改在时间上的滞后性,排污交易的价格是会随着快速发展的经济和市场上不断增多的企业数量而上升。比较两种政策工具,人们更偏好于可交易的许可证制度。可交易的许可证制度也有其缺点:第一,由于排污权可以像商品一样进行买卖,刺激了某些企业购买大量的污染权以阻止潜在的竞争者进入市场,这样容易形成垄断,不利于市场的公平竞争。第二,可交易的许可证制度需要政府有较高的环境治理能力,而现实情况是,地方政府或者环境部门在设备、设施和工作方式上都有很大的不足,极大地影响了该制度的可操作性。同时,政府对企业的排污是否超过许可限度的监控也是非常困难的,而加强排污许可证