我国发展非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)研究

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我国发展非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）研究当前我国存在着发展非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的可能性，其主要原因体现在下列几个方面：一、我国政府需要非政府、非营利组织作为其有益的补充，两者之间的合作存在着现实的基础。1、非政府、非营利组织和政府公共机构都有相同的公共价值目标。在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一共同目标上， 双方是共同的、不冲突的。任何一方对公共服务领域的垄断，都会直接影响公共物品供给的多样性、质量和效率。我国政府对公共管理的根本理念定位是公众满意。从政府角度来看，在利益分化的时代， 实现公共利益是政府治理的价值目标， 其最终利益是体现大多数民众的意志， 保障他们的公共利益， 同时又必须尊重个人、少数人、小集体的合法利益， 谋求公共政策的公益目标与最大多数集体成员的私人利益相一致。从社会角度来看， 普通公众作为多元利益主体之一， 有着日益清晰的利益诉求。公众要求政务公开， 以便对政府的公共政策过程实行有效的监督， 行使作为国家主人的民主权利。公民在参与公共政策的过程中，也强烈的要求向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够更为充分的代表自己的利益。2、在全球化时代，公共事务的多元治理趋势为双方的合作奠定了基础。现代政府的权力， 一方面要向下级地方政府、社会中介组织和企业分权，另一方面又要向上转移到超国家机构或者国际组织中去。这种政府公共权力的转移为追求公共目标的非政府、非营利组织与政府合作奠定了基础。我国应当开始放开公共服务的治理边界，在那些管的太多又管不好的领域主动与非政府、非营利组织建立合作治理的格局。3、非政府、非营利组织和政府在公共服务领域治理中发挥着各自不同的作用。资源互补势必形成两者之间合作的动力。公共部门与非政府、非营利组织建立合作伙伴关系则是积聚双方的资源和力量解决复杂问题的有效方式，提高了解决问题的效率。二、非政府、非营利组织的重要作用是我国必须将其大力发展的原因。1、非政府、非营利组织能深入民间，凝聚社会资本，建构组织网络，提高治理绩效。社会资本是普通公民的民间参与网络，它包括体现在这种网络约定中的互惠与信任的规范，在横向参与中的信任与规范的非政府、非营利组织行为特征，以及协调与合作的公共意愿等，由此能提高政府的工作效率。一般来说，在民主绩效高的地区，非政府、非营利组织更加活跃。2、非政府、非营利组织可以有效地介入公共事务的服务与治理层面，并以服务与治理行为作为纽带，以此整合社会相关阶层的利益要求。许多非政府、非营利组织能在“留给精英”的政府与“留给富人”的市场之外，增加社会福利，促进社会公平，服务于弱势群体与边缘群体。此外，非政府、非营利组织在环保、医疗、教育等领域的作用，也为其提供了对公共事务治理的合理性。3、非政府、非营利组织能有效地促进民主，塑造参与型的公民文化。非政府、非营利组织大量涌现的前提是一个崇尚宽容、对话与合作的现代民主政府。反过来，非政府、非营利组织也能积极地推动政治民主化的进程，并在这个进程中带来文化世俗化的副产品，搭起一座沟通传统与现代公民文化的桥梁，构筑起坚实的参与型的公民文化之平台。4、非政府、非营利组织在协助政府探寻新型的合作路径方面发挥着重要作用。在公共事务的多元治理结构中，政府与非政府、非营利组织不是领导与从属的支配关系，而是平等合作的伙伴关系。在这种平等合作的伙伴关系的建构中，一方面，政府在试图改变一家垄断的治理格局，采取了邀请、授权、委托等方式与非政府、非营利组织建立起了“联带”的治理格局;另一方面，非政府、非营利组织在填充因政府权力回撤所形成的“治理真空”中，也在主动回应公共领域的结构转型，不断拓展出满足民众需求的新的治理空间。三、我国在社会转型过程中，发展非政府、非营利组织将对我国改革开放具有极其重要的意义。1、市场经济的发展必然形成多元化的利益主体，扩大与之相适应的经济和社会活动的空间，大量分散、琐碎的日常事务不可能也没有必要都由政府直接包揽，很多地方的、民间的事务需要发挥社会自身的力量来组织、协调、管理。2、随着城市化的加速推进，人们的社会交往日益频繁，交往的内容日益丰富，公共领域不断扩大。从文化交流、教育培训、学术研究、慈善公益，到行业管理、资产管理、商事和民事裁判、中介咨询等方面，各种形式的民间社团组织大量涌现。它们依靠社会自组织力量，形成反映各方面意愿、调节各方面利益关系的社会活动网络，沟通政府与社会各界的联系，发挥多方面的服务功能。3、现代化是一个需要动员社会全体成员共同参与、发挥大家创造能力的宏伟事业。政治学家亨廷顿关于现代化引起不稳定、现代化伴随风险的著名理论是对许多国家特别是发展中国家现代化发展经验和教训的概括。要顺利推进现代化，至关重要的一项工作是建立合理的利益协调机制，吸纳社会力量，凝聚民心、反映民意、集中民智、汇合民力。非政府、非营利组织在基层社会的层面上参与经济生活和社会生活，集聚改革和发展的能量，协调社会利益，在社会关系整合和秩序保持中起到不可替代的作用，它是构建现代化的重要动力源。四、大力发展非政府、非营利组织对推进我国政府管理创新具有重要的意义。1、大力发展非政府、非营利组织有利于实现“小政府”。政府自产生之日起就具有自我扩张性，依靠政府自身的改革不可能做到从根本上控制政府规模的增长、实现“小政府”。同时，深化机构改革，有不少职能要从政府机构转移出来，若社会没有足够的自治能力来承接从政府转移出来的这些职能，最终政府只好又承接起这些职能，否则就会引起社会秩序的混乱和不稳定。这样，政府机构改革就只能是又陷入“精简膨胀”的怪圈，永远实现不了“小政府”。大力发展非政府、非营利组织，使社会具有较强的自我管理、自我服务、自我协调的能力，走向成熟与完善，使社会通过自身的力量来满足社会需求，降低对政府的依赖，从而有利于抑制政府规模的过度膨胀，实现“小政府”。2、大力发展非政府、非营利组织有利于克服政府失灵。政府失灵理论是由美国经济学家伯顿韦斯布罗德提出的，该理论认为政府在提供公共物品、克服市场失灵的过程中却难以避免自身的失败，即也存在政府失灵。公共物品的供给实际上是一个公共选择的过程，然而由于政府“理性经济人”的缘故，不可避免地会出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化问题。而非政府、非营利组织因自身成本低、效率高、方式灵活多样等优势，能在一定程度上弥补政府机制的欠缺或失灵。事实上，政府失灵正是非政府、非营利组织兴起的一个重要原因。3、大力发展非政府、非营利组织有利于构织社会安全网。首先它有利于创造就业机会、扩大就业渠道，从而有利于缓解政府机构改革分流人员的压力和政府解决就业问题的压力。其次，非政府、非营利组织能够提高社会的整合程度，从而有利于缓解社会矛盾，增强整体社会对政府改革的承受能力，减缓由于改革而给社会带来的震荡。4、大力发展非政府、非营利组织有利于形成对政府的制约力。任何公共权力都需要制约，政府也一样。没有制约的权力是恐怖的，阿克顿勋爵曾说过“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。对政府的制约力量除了来自政府本身之外，更重要的是来自于政府以外的社会的力量，但社会中分散的单独的个人是没有足够的力量来制约政府的，只有组织起来才有影响力，才能制约政府。非政府、非营利组织是社会的一种组织形式，强大的非政府、非营利组织能够扩大公民自我组织、参与公共事务的空间，从而形成对政府的制约力，能够监督政府行为、推进政府改革、推动政府的法制化、民主化等。二、中外非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO）的差异中外非政府组织、非营利组织的差异主要体现在下列几个方面：1、非政府、非营利组织在国外已经有了较长的历史，西方各国在处理与公民社会的关系，以及管理非政府、非营利组织方面形成了比较成熟的做法，积累了一些经验，而我国则相对发展时间不长。2、我国的非政府、非营利组织还没有一个明确的法律概念，目前学术界对这一概念却没有明确的界定，同时我国非政府、非营利组织还没有一个给出恰当的分类，没有明确的标准。西方一般按其组织的目的和活动是否影响或试图影响公众的利益，分为互惠性组织和公益性组织3、相比西方发达国家，我国非政府、非营利组织缺乏总体规划和明确的发展目标。政府行政主管机关对此缺乏足多的引导和宏观调控，以至非政府、非营利组织在我国无论是在数量还是质量方面，远远不能满足市场经济运行机制的需要，许多组织挂靠政府行政主管机关，带有浓厚的官办色彩，甚至成为政府精简人员、改善待遇的重要渠道，非但没有脱离部门管理的行政化格局，反而出现行业垄断现象。4、我国非政府、非营利组织还没有真正起到作用。中国的社会团体登记管理条例的一些规定，在客观上导致了某些非政府、非营利组织与西方国家不同，其带有浓厚的官办色彩，并在某些区域内处于垄断地位，以至于限制了非政府、非营利组织的竞争。相比发达国家，一些非政府、非营利组织的效率低下，人员素质差，以及服务质量欠佳。20 世纪90 年代，我国的非政府、非营利组织数量虽然迅速增长，但相对于政府职能转换的进程来说还是较慢，远远不能适应目前政府职能转换的需要，不仅仅是数量上的问题，最主要的是非政府、非营利组织的质量还存在问题，有很多非政府、非营利组织都不能起到什么作用，只是名义上的非政府、非营利组织，它们很难承担起政府职能转换所转移给它们的职能，结果政府就不得不还是自己承担这部分职能，甚至有一部分职能出现真空现象，没有部门和组织管理。5、我国非政府、非营利组织法规不够健全。我国非政府、非营利组织的财产属于抽象的公众所有，而不归某个具体的个人私有。这样，其责任机制便先天不足。加之，我国对公益性机构缺乏法律规范，没有形成配套的法律体系。目前我国非政府、非营利组织存在的问题，有许多是非政府、非营利组织管理的法律法规不健全造成的，这方面主要表现在：非政府、非营利组织管理法规的规格还有待于提高，非政府、非营利组织管理的法律体系还有待于进一步充实健全。面对遍布各行各业，数量如此之庞大，种类如此之繁多的非政府、非营利组织，仅有社会团体登记条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理办法和中华人民共和国公益事业的捐赠法是远远不够的，不仅有关非政府、非营利组织管理法规的规格有待进一步提高，而且非政府、非营利组织管理的法规体系也有待于进一步完善。目前，非政府、非营利组织内部管理的法规，不同组织形态的专业化管理法规都不健全。比如，国家在民办非企业单位的社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规；现行法律对于非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题的规定很少涉及。为了保证非政府、非营利组织在一个稳固的和有灵活性的组织框架下开展活动，民间组织管理的法律法规建设必须进一步加强。6、相比西方，我国非政府、非营利组织的经费不足的问题更为突出。如英国政府通过每年面向非政府、非营利组织有33亿英镑的公益支出。而目前我国全国性基金会中的绝大多数都承认自己面临着生存问题，还谈不上发展，其它的非政府、非营利组织就更加困难了。一些组织甚至表示由于经费太少，组织已到了难以为继的地步；有的组织表示，由于没有经费，没有活动场所，组织实际上只是一块空牌子，几年来没有开展任何实际性的项目或活动，虽然经费问题是各国非政府、非营利组织普遍面临的难题，然而从我国的情况看，经费问题似乎更为突出，更为紧迫。政府机构改革前，一些自上而下的组织主要依靠政府提供的拨款维持，无法实现政社分开；机构改革后一方面政府的财政收支形势恶化，财政能够提供的拨款规模大幅下降，另一方面政府也鼓励社团在财政上争取独立和自负盈亏，财政向社团提供拔款的必要性也下降了。7、我国非政府、非营利组织的自律机制不足。少数非政府、非营利组织未经批准擅自成立并开展活动，而有些非政府、非营利组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度，无章可循、有章不循的问题同时存在。8、中外非政府、非营利机构管理能力方面存在的较大差距监。首先，督管理非政府、非营利组织是一项重大的社会责任，我国大多数地方的民政部门没有专门的非政府、非营利组织管登记管理部门很少有能力来监管非政府、非营利组织，机构或机构人数非常有限，而业务主管部门有自己的主业， 一般也没有过多的精力或不愿意管理非政府、非营利组织的日常活动，而且业务主管部门与民办非政府、非营利组织之间往往很难起到监督的作用，因此应当建立独具有连带关系的政府行政体系的国家监督机构，如英国的慈善委员会，韩国的总理民政事务秘书等等，专门负责对各类非政府、非营利组织。其次，我国民政部门和主管机关往往只重视对非政府、非营利组织的注册管理，但轻视对我国非政府、非营利组织日常运行的监管。主要差距存在于：（1）完善的非政府、非营利组织管理的信息系统，有效的检测机制。（2）对非政府、非营利组织的财务活动的监管。财务管制涉及资金的使用、筹款募捐、纳税等等。（3）民政部门对非政府、非营利组织的稽查权力。稽查和调查是对非政府、非营利组织监督的重要手段。另外，管理原则和重点也有所不同。非政府、非营利组织在我国是新兴领域，我国政府还没有形成有效的登记管理体制，目前运行的基本特点是门槛高、限制多、监管不力，其中最核心的原则是双重管理，即对非政府、非营利组织实行“登记管理机关”与“业务主管单位”双重审核，双重负责，双重监管的原则。这些有着计划经济体制特色的规定制约了非政府、非营利组织的独立发展，而一些西方国家如德国、澳大利亚等国则是放宽登记控制的做法，以体现公民的自由，但同时加强非政府、非营利组织运作期间的管理 对其运作的规范化及质量进行监督，以促使这些组织在满足居民需要方面起到应有的作用。9、我国对于非政府、非营利组织的研究和绩效评价与国外存在差距，从总体上来说，对非政府、非营利组织组织绩效评价研究的深度、广度较为有限。首先，我国非政府、非营利组织组织研究成果多为介绍性内容，缺乏对非政府、非营利组织组织人力资源、市场营销、战略管理、经济学机理等的深层次的研究。特别是绩效管理,在企业和政府管理中成熟的研究成果付诸实施的并不多见,更不用说在非政府、非营利组织组织了。作为绩效管理的核心环节,非政府、非营利组织组织绩效评价因为其自身的特殊性,在推行过程中更是困难重重,甚至被有意无意地避而不谈。其次，从现有的一些研究成果来看,我国对非政府、非营利组织组织的研究包括绩效研究,主要是一些理论推断加个案分析。另外，由于非政府、非营利组织组织面临的市场环境的动态性,传统的理性逻辑与规范化分析囿于技术工具局限而很难准确预测非政府、非营利组织组织的未来发展态势及其绩效演变路径,非政府、非营利组织组织绩效评价中的“有限理性”色彩浓重。 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