朝阳区财政支出系统在城市管理环境建设中的应用与展望

朝阳区财政支出系统在城市管理环境建设中的应用与展望朝阳区财政支出系统在城市管理环境建设中的应用与展望随着首都城市现代化进程及农村城市化的加快，城市的提速发展对城市管理的要求越来越高，摆在城市管理者面前的难题越来越多，层出不穷的城市管理难题、难点，正在考验着城市（财政）管理者。城市科学化管理的前提与基础是事权的划分与量化，也是财政管理的基础，而如何真正解决事权的划分与量化是多年来管理者不断努力而未曾有果的一大难题。如何破题？如何解题？朝阳区财政局探索了一条行之有效、效而有果的新路建立城市管理财政支出系统。一、财政支出系统建立的背景城市的发展速度与城市管理体制制度的变化发展成正比，管理体制利则城市快速发展，管理体制弊则城市发展缓慢，根据发展的需要，对管理体制进行适时适度的改革，成为管理者的主要职责之一。随着首都城市管理的逐步科学化、精细化，“事权清晰、财随事走、公平负担”，是对财政保障体制的更高要求。朝阳区以往的财政管理体制中，存在着“一国三制”的情况。如2006年以前，全区清扫保洁与绿化养护体制有三种财政负担方式，一是区级的清扫保洁与绿化养护事权的财政负担，以一定标准及其事权量核算经费，进入事权单位的部门预算；二是街道办事处管理的清扫保洁与绿化养护事权，以其占全区街道的比例来分配一定额度的经费，不存在保洁与养护标准；三是乡政府管理的清扫保洁与绿化养护事权的财政负担，均从税收分成中解决，财政不掌握其事权量，更无标准可言。在这种同一事权三种负担方式下，出现了“负担标准不统一、事权量不清晰、城乡水平不一致”等等弊端，在体制上对城乡一体化，财政负担均等化形成瓶颈制约。从2006年开始，朝阳财政以“单位成本控制、全区统一标准、事权划分清晰，以事定责、以量拨款、城乡一体”的原则建立了新型街乡体制，实现了全区的清扫保洁与绿化养护的标准统一、财政负担依据统一、财权与事权统一，且对事权进行单位成本控制。运行一年来，极大促进了全区清扫保洁与绿化养护工作，化解了以往体制自身存在的矛盾。另外，“单位成本控制”的理念与市场竞争机制的引入，形成了朝阳区乡域垃圾转运新模式。即全区统一垃圾清运、处理标准，资金拨付各乡财政，由各乡自主选择转运单位。“花钱购买服务”的方式，打破了多年以来由环卫中心垄断垃圾转运市场的局面，迈出了环卫行业市场化的第一步。这些制度的出台，解决了的很多体制层面的问题，收到了较好效果。但是，在体制设计和执行过程中，我们发现有些问题并不仅仅是体制层面问题。好的体制执行出好的效果，还需要相应的准确数据统计、科学地量化事权等技术层面的支持，否则技术层面的不完善，导致良好的体制难以实行。例如“全区清扫标准统一”的财政保障体制，要在全区清扫事权可准确量化的基础上才可行，否则事权的不清必然造成财权的分配不公。与此相类似的情况在城市管理、环境建设中存在大量的实例。在这种情况下，城市财政管理者必须依靠“两条腿走路”的方式。一方面解决体制机制层面问题，另一方面解决相应技术层面的问题。只有这两个层面能够结合，我们的管理链才是完整的，在此背景下，朝阳区财政支出系统应运而生。二、财政支出系统建立的思路与有效应用财政支出系统建立的总体思路即将所有可基于电子地图并与财政支出有关数据均纳入系统，建立有效数据库，与预算编制、执行相结合，保障城市管理“财随事走”，使财权与事权有机结合。财政支出系统中将道路、绿化、厕所、垃圾收集设施、农田、水系、水井、建筑物及其它对象均在电子地图上标识，并实地测量或核实，将实测或核实数据与电子地图上所标识图形相结合，建立直观立体的数据库，有效地解决事权交叉重复的问题，并能提供客观有效的数据依据，使财政体制在实施过程中真正做到事权与财权相统一。（一）财政支出系统在清扫保洁财政体制有效应用朝阳区的清扫保洁财政保障体制采取“单位成本控制、全区统一标准、城乡一体化”的原则来制定，无论是环卫中心、还是街乡政府，均以实际事权量乘以全区统一的单位成本来核定清扫保洁经费。清扫保洁经费的核定从体制上已经做到了无缝连接，而清扫保洁事权的划分与量化成为了体制执行是否顺畅的关键。财政支出系统的建立使这个关键问题的解决成为可能。1.事权的划分财政支出系统将朝阳区辖区内所有的清扫保洁的道路均在电子地图上标识，每条道路均有相应的信息，如面积、长度、宽度、道路级次、管理权属等信息。所有按清扫保洁的权属可分为三个层次：第一个级次是市清扫保洁面积；第二个级次是区环卫中心清扫保洁的面积；第三个级次是街乡保洁的面积。在划分事权过程中每条道路均分为主路、辅路、人行步道三个部分进行标识，为什么这么分呢？因为主路、辅路、人行步道保洁主体不一定是一致的，比如各街乡交界的道路，往往是主路由环卫中心清扫，而一侧辅路、人行步道由一个街乡清扫，另一侧辅路、人行步道由另一个街乡清扫，所以只有将这条路按主路、辅路、人行步道划分才能将事权划分清晰。而在划分事权的过程中各事权主体确认的事权存在着大量的交叉，区与街乡交叉、街乡之间的交叉，这些交叉的情况以往是最令主管部门及财政部门头痛的问题，如果不解决这些交叉的问题，财政部门就会出现重复拨款的现象。有了财政支出系统，这些交叉的事权在地图上都会如实的显现并量化，按一个道路的清扫保洁只能有一个事权主体的原则，一旦有多个事权主体就必须再次确认，直至明确唯一的事权主体，这样从根本上解决了事权交叉问题。2.事权量的确定保洁面积的确定有三种口径：一是图斑面积，即从电子地图上测量，起到总控的作用，也就是无论各事权主体所上报的面积有多大，均不会超过地图上的面积，那么财政负担的清扫面积总量是可控的。但为什么只能起到总控的作用呢？因为在电子地图上测量道路的长度很精确，但宽度的测量上会因为有行道树或建筑物而影响测量精度，所以不能作为拨款的依据。二是单位上报面积，起到参考作用。各事权单位在多年的工作中积累了大量的数据，在没有更精确的数据条件下，可以用于拨款的数据依据，但有一个前提即不能突破图斑面积。三是请测绘院测量，对朝阳区每一条路进行实地测量，以测绘院的数据作为结算依据。测绘院的测量是非常准确且权威性、可信性较高，最终以测绘院的数据测算经费。这样清扫保洁的事权划分清晰了，量化手段科学了，一旦出现事权的变动，支出系统根据变动结果调整事权，财权即会随事权变动而转换主体。这样我们的清扫保洁的财政管理体制得到了很好的实施，就是前面所提到的良好的体制需要相应的技术层面来支持，才能达到预期的效果。财政支出系统恰恰做到了这一点，不仅仅是清扫保洁的财政体制与其相结合，与清扫保洁相似的绿化养护财政保障体制在财政支出系统的支持下，同样得到了良好的实施。（二）财政支出系统在道路建设中的有效应用。对财政安排资金建设的道路，我们的做法是建设一处上图一处，这样的好处是：一、底数清，新建多少条道路均在地图上反映。二、避免重复投入，同一条道不会出现再立项申请资金的情况。三、为今后的道路养护、清扫保洁提供有力的数据支持，其数据直接纳入清扫保洁财政保障体制。2005年度我们完成了40条农村地区规划道路的建设，所有新建道路均上图标识并实地测量。通过财政支出系统的标识，发现问题有二：一是申报面积与实际面积不符，实际面积比申报面积减少8万平方米。二是2005年标注的道路与04年新建道路有少部分重合现象。根据这两个因素，我们对原资金安排重新审核，共计审减680万元。（三）环卫车辆配置中的运用为保证2008年北京奥运会有一个清洁的城市环境，同时完成市市政管委对朝阳区提出机扫率2006年达标要求。年初，区环卫服务中心提出了追加购买扫尘车的申请，资金总额达到千万。而扫尘车的增加量决定于两个因素：一是环卫现有车辆状况，二是环卫机扫的事权量。环卫现有车辆状况比较清楚，剩下的因素是环卫机扫事权的量化。财政会同区市政管委、环卫中心在财政支出系统电子地图上确认机扫事权。事权确定后，其量化数据我们以测绘院测量道路面积为准，最终得出朝阳区机扫率达标后的机扫面积总量。有了机扫面积总量，再根据现有机扫车工作能力，确定了尚需购置机扫车数量，最终安排资金的数额比申请金额减少180万元。通过此项工作我们即确保了环卫中心机扫指标的完成，又进一步明晰了朝阳区机扫道路现状，同时保证财政支出的合理性，在这个过程中财政支出系统功不可没。（四）在公厕管理中的应用公厕作为城市公共设施的重要组成部分，它的建设经费与日常维护经费的保障是财政的一项重点工作。为了使朝阳区公厕总量底数清，我们将全区的公厕设施全部上图标注，并将财政支出系统与公厕建设紧密结合起来，有效地将朝阳区公厕的总体情况反映出来。同时，2005年我们借助财政支出系统，从规划选址开始介入了公厕的建设。新建公厕全部上图标注：选址一处、标注一处、开工建设一处、工程监理一处、中介评审一处。建设完毕，将相应信息在财政支出信息系统中进行录入。验收合格后，由环卫服务中心转增固定资产，区财政局根据决算竣工批复和转增固定资产的公厕数量，安排下一年度公厕运行经费。这样新增公厕全部在财政支出系统中动态记录，为财政安排运行及建设经费提供第一手资料。（五）在城中村整治中的应用为创造一个优美整洁的城市环境迎接2008年奥运会，北京市开展了大规模的城中村整治工作。在城中村整治工作中，市区两级投入了大量的资金。为了有效地对其进行监督，反映整治的情况，我们在电子地图上将2005年、2006年城中村项目标识四至范围，整治前拍照记录，整治后拍照记录，将所有影像资料存档，对其成果进行跟踪。一是可以反映城中村整治带来的城市面貌的巨大变化；二是可以对属地有关管理单位形成一种监督机制，避免整治后原有地区再次出现脏乱差的现象；三是可以使市区两级管理部门对城中村的四至位置、数量分布、整治效果掌握了第一手资料。（六）在拆违工作中的应用拆违工作是环境整治中的重要组成部分，并且享受市级补助政策。在2006年拆违工作中，我们将拆违的位置，面积等情况在地图上标识出，并且进行实地测量，按实地拆违面积给予补助。如果拆违工作后该地区再次出现违建，将不再安排资金治理，并对属地管理部门进行处罚。以上是财政支出系统在财政体制、预算管理中有效应用的几个例子，财政支出系统正在更多方面得到应用。可以看到近十几年的财政体制、预算管理文件中有二个词组出现频率最高：事权划分清晰、财随事走。而事权划分清晰、财随事走的体制，真正执行起来并不是十分容易，真正能够划分与量化事权是我们管理体制良性运行的基础。为了破解这个难题，我们建立了朝阳区财政支出系统，可以说与相应的财政体制相结合，基本上做到了事权划分清晰、财随事走，为解决困扰多年的城市事权财政管理问题探索出一条具有行性的新路。三、财政支出子系统应用展望（一）与网格系统相结合，形成核查体系朝阳区是第一个实现城市网格化管理城乡一体化的区域，网格化和财政支出系统并驾齐驱，在朝阳区城市管理中发挥着重要的管理作用。网格化管理重在事权、责任的划分，为财政负担范围提供了重要的依据；财政支出系统重在事权的量化，为政府投资决策提供依据。两个系统的建设相得益彰，互相核查，使朝阳区的城市管理基础更加扎实。无论是网格系统还是财政支出系统，事权往往是由事权主体来标注，在网格系统里，事权主体有可能会少标事权，尽可能减少事权量，减少自己承担的责任。而在财政支出系统里，事权主体则是尽可能多标事权，以获得更多的财政资金。在这种情况下，如果我们将财政支出系统与网格系统相结合形成核查体系，多标事权，网格管理让事权主体承担更多的责任，少标享权财政又会少拨付资金，从而从机制上化解多标、少标事权的可能性，消除事权单位“逐利”的内在动因。我们在环卫机扫事权确认过程中，已经和网格系统共享数据，所有机扫事权财政支出系统与网格系统保持一致。（二）与垃圾电子称重系统相结合，明晰垃圾处理事权量在城市管理中垃圾问题可以称得上是较为突出的难题，垃圾的分类、计量、运输、消纳，以及财政负担量的确定，无不困扰着城市管理者。2006年朝阳区在高安屯垃圾填埋场建立了双向电子称重系统，利用进出场称重的方式，解决了消纳环节的垃圾计量问题。但有一些上游问题还是无法有效解决，如经营性垃圾与公共垃圾如何区分；在垃圾转运过程，以及相类似的粪便转运过程是否都进行入专业消纳场处理，有无乱倒乱卸现象。如何解这些问题，成为管理者必须面对的问题。财政支出系统的建立使这些问题的解决成为可能，朝阳区的所有环卫垃圾楼、公厕均在财政支出系统的电子地图上标注、定位。也就是说，我们已经掌握了公共垃圾与粪便的来源地，为上述诸多问题的解决，建立了良好的数据基础。我们设想在环卫行业准进的条件中加以约束，在环卫行业运输车辆上都安装GPS定位及称重设备，一是掌握、控制运输车辆运输垃圾粪便的来源、路线、消纳，二是掌握控制运输车辆每一次装载的重量变化。然后每辆车的行车路线在支出系统中测定，与支出系统中的公厕、垃圾楼的位置相结合，确定每辆车的运载物是否从公共厕所、垃圾楼所运送，是否进行专业消纳场消纳，从而对转运过程实时监控。这样，我们可以解决如下问题：一、经营性垃圾粪便与公共垃圾粪便如何区分，运输车辆只有在财政支出系统中标识的公共财政负担的垃圾楼、公厕中装载的垃圾粪便量，财政才予以确认为公共部分，并负担经费；对于不是在公共财政负担的地点将载的垃圾粪便量，财政不予确认和负担。二、所有运载车辆必须进入正规消纳场、站进行消纳或转运，如果未在消纳场、站地点而载得有减少的，说明其未入场消纳而乱倒乱卸，由事权管理部门给予处罚。将城市垃圾、粪便管理与财政支出系统的结合，对转运过程进行监控，从而解决城市管理的部分难题，这过程中财政支出系统中的客观数据基础支持，是进行深层次思考与探索的前提。而财政支出系统的作用不仅如此，现有功能与效果只是其真正作用的冰山一角，财政支出系统可扩展的空间巨大。而以此为基础建立的各种城市管理体制，将会给首都城市管理与发展带来前所未有的变化。（供稿单位：北京市朝阳区财政局）