工商管理硕士论文国有企业“小金库”的成因与对策研究

分类号F276密 级U D C编 号10486武 汉 大 学硕 士 专 业 学 位 论 文国有企业“小金库”的成因与对策研究研究生姓名：指导教师姓名、职称：专业学位名称：工商管理二七年十月Study On The Causes and Countermeasures of State-owned enterprises private cofferByOctober, 2007郑 重 声 明本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽窃、抄袭、造假等违反学术道德、学术规范和侵权行为，本人愿意承担由此而产生的法律责任和法律后果，特此郑重声明。学位论文作者（签名）： 年 月 日 中 文 摘 要“小金库”是指游离于正式帐簿记录之外的、不受监督的、可供自由支配的账外资金。当今社会经济的日益繁荣及经济来往的多元化、复杂化，一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和土壤。国有企业“小金库”的普遍存在，不仅使国家遭受了资本经营损失和财政税收的流失，扰乱了社会的经济秩序，也在职工中造成了恶劣的负面效应。它成了腐败的源头，犯罪的成因，已到了非遏制不可的地步。如何预防国有企业资金流失，杜绝“小金库”现象，是国有企业和政府管理部门的一个长期值得研究的工作。“小金库”具有普遍性、隐蔽性、共谋性的特点，从“小金库”发展的趋势看，不仅金额越来越大，涉及人员也越来越多。一般来说，小金库资金的流向总是按处理单位非正常支出主要领导小数额贪污主要领导大肆侵吞领导集体合伙贪污这样的“四步曲”发展。形成方式主要是隐瞒收入和虚列费用。 “小金库”是国企经营者腐败的一种方式。它的产生具有两个条件，一个是动机，一个是机会。“动机”的形成主要是利益驱使，道德下滑，国企经营者自身产生问题；“机会”的形成则主要是制度执行不到位，监管缺乏力度，导致有机可乘。本文通过对国有企业“小金库”的特点、动机、成因等进行分析，讨论目前国有企业经营制度执行中存在的不合理现象和漏洞。结合本人审计工作中的案例，研究总结了如何发现和审计小金库的手段和如何运用内部监管、外部审计相结合的方式，有效地防范国企“小金库”的形成。关键词：“小金库”，国有企业，动机，机会，对策AbstractPrivate coffer is the fund of outside the formal account,It is free controlled and not supervised and managed. Along with the social economies development, The economy presents the multiplication, the complication. For Private coffer s multiplied has provided the environmentand the condition. Specially, State-owned enterprises private coffer is universal existence Caused the country to suffer significant economic loss and harassed the economical order. How to prevent the state-owned enterprise fund to drain is a work which is worth studying by the state-owned enterprise and government.Private coffer has the universality, the hiding, altogether partners characteristic. Looked from private coffers development tendency, Amount more and more big, involves the personnel more and more. Private coffers formation mainly is received deposits and the empty rowexpense.Private cofferproduces has two conditions, one is a motive, other is an opportunity. Motives formation mainly is the benefit urges, Opportunitys formation then mainly is the system execution does not arrive.This article through analysis the characteristic, the motive and the origin of the state-owned enterprises Private coffer to find the unreasonable phenomenon and the loophole which in the system execution exists the state-owned enterprise manages at present.It Studies how to effectively against the state-owned enterprise private cofferproduces formation.Keywords: Private coffer，State-owned enterprise，Motive，Opportunity，Countermeasure目 录中文摘要i英文摘要ii第一章 绪 论1第一节 问题的提出1第二节 国有企业“小金库”发展的现状及趋势2第三节 文献综述与本文研究的主要内容3第二章 国有企业“小金库”的本质和特点6第一节 国有企业“小金库”的含义及实质6第二节 国有企业“小金库”的主要特点7第三章 国有企业“小金库”的成因和方式10第一节 国有企业“小金库”的成因分析10第二节 国有企业“小金库”形成的主要方式16第四章 国有企业“小金库”的危害和防治对策19第一节 国有企业“小金库”的危害性19第二节 国有企业“小金库”的防治对策21第五章 B公司的案例分析26第一节 案例背景资料26第二节 案例的具体分析27参考文献32致 谢34iii第一章 绪 论第一节 问题的提出伴随着社会经济的快速发展，各式各样的分公司、子公司、合资公司的成立，经济来往呈现多元化、复杂化格局，一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和土壤。在近年来查办的贪污贿赂犯罪案件中，涉案单位私设“账外账”（俗称“小金库”）的现象普遍存在，占被查处单位的90以上，国有企业违规经营私设小金库诱发的职务犯罪呈逐年上升的趋势，小金库诱发的职务犯罪的犯罪数额逐年增大。“小金库”已经成为危害国有企业正常经营、健康发展的一个毒瘤，不仅使国家遭受了资本经营损失和财政税收的流失，扰乱了社会的经济秩序，也在职工中造成了恶劣的负面效应。它成了腐败的源头，失足的绊脚石，犯罪的成因，已到了非遏制不可的地步。有效地除掉“小金库”就等于斩断了“小金库”对于各类犯罪的“营养”输送，也能更实际有力地支撑国家反腐倡廉政策的执行。国有企业是我国国民经济的支柱，党和政府历来十分重视国有企业管理和监督工作。目前，国有企业的体制改革和结构调整已进入攻坚阶段，“小金库”问题屡查屡犯，造成国有资产大量流失，经营秩序的混乱。我国监督企业的机构之多，体系之繁杂，无可比拟。对国有企业的监督已是“密不透风”，按理国有企业“小金库”应该越来越少，无处藏身。事实上，我国对国有企业的监督存在许多薄弱环节。因此，如何有效预防资金流失，杜绝“小金库”现象，是各企业和政府管理部门的一个长期、值得研究的工作。第二节 国有企业“小金库”发展的现状及趋势一、国有企业“小金库”发展的现状从现代企业管理的理论来说，企业是不应该产生腐败的；但我国的国有企业腐败分子却与时俱增，我国企业体制是产生腐败的土壤，小金库制度却是使腐败达到登峰造极的根源。我国实施改革、开放政策以来，国有企业“小金库”现象随着经济体制的转变和社会经济的飞速发展发生了重大变化，分析当前国有企业“小金库”的现状，概括起来有以下两点：1单位负责人和财务人员是犯罪主体。“小金库”诱发的职务犯罪案件涉及人员主要是单位负责人和具体经办的财务人员、管理人员。可以说，单位负责人和财务人员已成为因私设“小金库”导致职务犯罪频发的涉案群体。没有单位负责人的默许，没有财务人员的胁从，“小金库”不会发展如此之快。2“小金库”是滋生腐败的温床。 “小金库”的背后必然是大腐败，“小金库”不仅为少数领导干部违规使用资金提供了条件，而且往往成为贪污、挪用或集体私分的对象。有的单位领导将“小金库”视为私人的钱袋，一些纯属私事的开支也从“小金库”支出；有的“小金库”方便了公款吃喝和公款行贿；有的单位建立“小金库”就是为了贪污、挪用或者集体私分。二、国有企业“小金库”发展的趋势在1989年以前，虽然企业就有“小金库”的存在，但那时的“小金库”还只是员工奖金的截流。1989年后，企业“小金库”急剧发展，一般企业“小金库”最少有四个帐号。此时的小金库主要有四个来源。一是奖金，1990年有关机构调查了10家（3000人以上的企业）国有企业，发现最少的在500万，最多的达到到9000万元 汪华斌：“国有企业腐败现象与时俱进的两大根源”，社会价值中国网 2006年11月19日。这部分钱除发员工的年终奖外，大部分作为各级领导干部的不定期奖励兑现。二是技协奖，基本上是企业工程项目的回扣。1993年在三家国有企业工会组织调查，发现都在近千万元。这个“小金库”的钱除给员工发纪念品外，大部分是企业领导在财务上不便报销的支出处。三是科协奖，基本上是上级单位对企业技术成果或活动的奖金。四是企业内部银行-企业的大集体厂，这个“小金库”随时随地按企业各级领导的需要支付，企业再以工程和力资费给付。1992年1997年期间，当时很多人举报国有企业的回扣问题，纪委一查进了“小金库”而不了了之，而“小金库”钱的去向不明却无人追查。这就是我国国有企业19922000年资产流失高峰期，却无法追究腐败分子责任的根本原因。就这样成百万、成千万的钱就从小金库里流失了。1995年财政部、审计署、中国人民银行联合下发了关于清理检查“小金库”的具体规定。党的十五大以来，对经济犯罪的打击惩治力度不断加大，特别是近年来打击经济犯罪连出重拳，成效显著。但是，我们应当清醒地认识到，当前国有企业“小金库”的势头还没有得到遏制，其发展趋势是：1手段越来越隐蔽、高超。由于现在经济呈现多元化发展，各类公司种类繁多，国有企业不再单纯的在自己帐面动手脚，越来越多的利用企业改制、合资、关联交易等手段转移资金。很多时候，单单在国有企业里查帐，反而查不出什么问题，实际上资金已经转移了。2金额越来越大。在和谐社会的治理之道一书中，国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露，2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。据孙宝厚披露，从1998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。随着经济的发展，腐败分子贪污的金额也水涨船高，国有企业“小金库”从过去的几千上万，发展到现在动辄几百万、几千万。 王梦奎：“小金库缘何屡禁不止”孙宝厚主编，和谐社会的治理之道：领导者的讲述，中国发展出版社，2006年10月。第三节 文献综述与本文研究的主要内容一、文献综述在和谐社会的治理之道一书首篇案例即分析了国内人尽皆知的小金库问题。作为资深从事查处小金库的政府官员，该案例的作者、国家审计署总审计师孙宝厚介绍，从他多年的审计工作的感受和经验来看，几乎所有的单位经过审计之后都有问题，而相当普遍存在的问题就是小金库。孙宝厚认为，小金库有六大危害：一是导致国有资产的流失，二是导致分配不公，三是造成财务管理的混乱，四是破坏了法律法规，五是逃避了有关部门的检查，六是助长了不正之风。孙宝厚表示，治理小金库，教育非常重要，但是制度建设更具有基础性和根本性，需要建立明晰的产权制度、合理的经费保障制度以及公开透明的财务制度，才能从根本上阻断大金库违规外流，使小金库成为无源之水，从而促进小金库问题的解决。李利君委员2005年3月10日在全国政协十届三次会议第四次全体会议上发言时指出，现行财政体制存在不少腐败得以滋生的“漏洞”。要有针对性地改革现行财政管理体制，加大从源头惩治腐败的力度。李利君分析现行财政体制存在的主要问题时说，部分财政性资金体制外运行，客观上为公款送礼、行贿等行为提供了一条重要的资金渠道。属政府财政性资金范畴的资金大致可归为三部分：预算内、预算外和其他体制外资金。后两部分资金因大都是以“小金库”等秘密形式存在，不仅数量大，而且难以准确统计。这些资金一方面导致国家税金流失。比如，一些企事业单位隐瞒其收入藏匿于“小金库”；另一方面，还为一些违法开支公款、私分滥发、红包礼金、行贿、受贿等行为提供了资金条件。从已查处的有关案件看，一些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止的一个重要原因，就在于有源源不断的、逃避于监督之外的这些资金的存在。李利君提出，加大对预算外和其他体制外资金的治理力度，首先要坚决取消各单位的“小金库”及其他不合法的体制外资金来源渠道。对行政机关的公有房屋出租、培训中心、酒店等经营性设施收归统一的国有资产经营机构，统一经营或实行彻底的脱钩；其次是规范机关单位的津贴等工资外收入，实行公务人员津贴统发制，不得再向公务人员发任何补贴、奖金；加大对乱收费、乱罚款等行为的防范和查处力度，严格收支两条线管理。在国务院国资委的关于加强2007年中央企业效能监察工作的意见称2007年中央企业要把预防和查处“小金库”作为不良资产管理效能监察重点，推进企业加快处置和回收不良资产，及时督促收益入账，防止形成“小金库”，坚决查处隐匿不良资产处置收益问题。要进一步抓住不良资产管理中落实责任、健全制度、规范处置、收益入账、完善内控、改进管理等主要环节，健全内部控制制度，加强基础管理，防范不良资产处置收益流失。二、本文研究的主要内容本文首先介绍了有关“小金库”的名词解释和“小金库”的特点，通过分析国有企业“小金库”形成的动机和原因，从“小金库”形成的方式来研究防治国有企业“小金库”的措施，提出建议。在本文中，作者以外部审计人员的眼光和经验来分析总结当前对国有企业“小金库”的监管中存在的漏洞，通过工作中实际的案例，来说明“小金库”的危害并探讨切实有效的审计方法和防治对策。第二章 国有企业“小金库”的本质和特点第一节 国有企业“小金库”的含义及实质一、“小金库”的含义和内容“小金库”是相对于银行掌管的大金库而言的，是指由各经济单位严格管理的保险柜、保险箱。但随着现金管理的进一步规范，单位过夜现金已所剩无几，小金库的原有功能在逐步弱化。然而，另一种含意上的“小金库”却以很强的生命力派生了出来。它的存在不再是保险柜、保险箱的初衷，而是游离于正式帐簿之外的、不受监管的、可供自由支配的账外资金。一度它曾以节余款、部门经费和私房钱的名义出现，数额也很有限。国务院办公厅国办发号文转发财政部、审计署和中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。主要包括：1各项生产经营收入，包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等；2各项服务和劳务收入，包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等； 3各项价外费用，包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费；4各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入；5股票、债券等投资收益；6各种形式的回扣和佣金；7各项行政事业性收费；8各项罚没收入；9各类协会、学会的会费收入等；10其他应列入本单位财务会计部门帐内或应交存财政专户的收入；11通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会计部门帐外的。二、国有企业“小金库”的实质国有企业是国家所有或国家控股的企业，中国经济社会的重要组成部分，在中国，国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，是实现广大人民群众利益和共同富裕的重要保证。国有企业在国民经济的发展中承担着骨干和支柱的作用。因此，国有企业的稳定发展，国有资产的增值保值，关乎国民经济的命脉和国家安全。国有企业“小金库”的实质是国有企业的经营者违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿各种应交收入，或以虚列支出等方式将资金转移到本单位财务账外的资金，私存私放，不纳入企业管理，不将收支列入单位会计帐内的行为。国有企业“小金库”的存在导致国有资产流失，扰乱了企业发展的正常秩序。第二节 国有企业“小金库”的主要特点一、点多面广、具有普遍性私设“小金库”现象在国有企业的各个部门普遍存在。有的单位不仅内部设立了“小金库”，而且各科、室、部门、车间也层层私设“小金库”。由于中国目前现金结算方式还占有相当一部分比例，资金在流通过程中很容易被层层设卡抽头，流向“小金库”，部门车间采用多报账、截留费用等手段。例如，在某国有企业车间临时工的工资都是由车间统一发放，在其发放凭证后仅附有明细表，却没有临时工签领的签字，后经查发现每月都有一定比例的劳务费被截留形成了车间少数人掌握的“小金库”。只要存在资金流通的环节，都可能形成“小金库”，只是金额大小的问题。二、手段狡猾，方式多样，具有隐蔽性随着检查手段的不断深入，私设“小金库”的手段更狡猾，更加多样化。有的通过工程，有的通过往来，有的利用回扣，有的是资金业务的体外循环。而且，随着经济多元化的发展，国有企业、集体企业、民营企业、合资企业等之间的交易往来密不可分。国有企业大多家大业大，下属独立核算的集体单位多，如果单纯查国有或单纯查集体企业，都很难发现其深层次的违纪问题。例如，在对某国有企业资产负债情况进行审计时，发现其厂区内有一栋新开业的星级酒店，建筑面积约7000平方米。但财务账簿上却没有该酒店的资产记录。审计组先从市计委追查该洒店的投资计划是于2000年下给该厂劳动服务公司的培训楼，总投资2800万元，建设规模2500平方米。然而，该厂劳动服务公司已经注销，即使不注销也无力承担如此巨大的投资项目。 审计组重点审查了基建指挥部关于酒店的建设资金来源，发现“其他应付款”科目主要核算外单位的投资情况，共收到建设资金5600万元。其中：其他应付款工贸公司4117万元，与工贸公司的往来账核对不符，差额1000万元；其他应付款某实业公司1200万元，而该实业公司往来账上没有此记载。审计组初步判断工贸公司、实业公司有“小金库”，并且数额可能很大。审计组先与工贸公司联系，并突击检查了库存现金、收款收据存根，并对财会人员进行政策攻心，迫使其缴出了总额达3400万元的账外帐，对实业公司采取了银行对账单与银行存款账逐笔核对的方法，发现有多笔收付业务，银行对账单上有，但实业公司银行存款账上没有记载，并且没有未达账项的调节。到银行进一步取证，查出了1400万元的“小金库”。其形成主要是从该国有企业非法购进紧俏材料或产品，销售收入不入账，国有企业与其下属集体企业互相结合共同设置账外帐，然后以集体企业的名义建设了豪华酒店。至此，问题浮出水面。由工贸公司的一笔工程往来款，而引出了账外账“小金库”4800万元。私设“小金库”的形式也更加隐蔽，更是千奇百怪。有的做账外账，有的做假账，有的甚至干脆不做账，只有一包白纸条，有的钱在银行正式开户储存，有的是经办者个人或化名的存折，有的就是整捆整箱现金。办法更是巧妙，有的是领导亲自操刀，有的是财会人员经办，有的是其他人员掌管，你知我知，天知地知，即使检查出来后也都有着共同的防御心理和“攻守同盟”行为，给查处带来很大的困难。资金来源都是都是或明或暗、或“红”或“黑”的公款。可以说，“小金库”的来源五花八门，“只有一般人想不到的，没有当事人做不到的”。有的是一堆凭证，有的只一把白条，有的连白条都没有。“小金库”都是独立于企业大帐存在的，现在对发票、资金的监控还不完善，因此，仅通过普通的审计很难发现。三、“集体负责”，具有共谋性利用“小金库”实施违纪违法行为，由过去主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导集体与财务人员串通一气，让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产，可谓是“利益均占，风险集体共担”。从“小金库”发展的趋势看，不仅金额越来越大，涉及人员也越来越多，由原来的主要领导发展到所有领导，由原来的少数人发展到集体，构成一个“利益风险共同体”。联合做假往往比个人舞弊危害更大、更容易，处罚起来也更困难。作为一种社会现象，“小金库”具有普遍性、隐蔽性、违规性的特点，其设立由来已久、屡禁不止，在一些单位、部门长期、普遍存在，不但破坏了国家财务、税务制度，扰乱了市场秩序，加剧了不正当竞争，而且极易引发腐败现象和职务犯罪。36第三章 国有企业“小金库”的成因和方式第一节 国有企业“小金库”的成因分析难道真像黑格尔说的那样：存在便是合理？正如某些企业领导所说的，“小金库”赖以存在的社会现象确实存在。但也应该看到问题的另一方面，“小金库”的存在又为权钱交易提供了市场。有了市场、有了买家，权力才会商品化。从这个意义上说，“小金库”又是产生腐败的一个社会背景。如果说权钱交易是黑夜掩盖下的罪恶，那么“小金库”就是那掩盖罪恶的黑夜。市场经济的基本原则是公平、公开、公正，用不正当的手段参与竞争本来就是对市场经济基本规则的违背，拿市场经济竞争激烈来为私设“小金库”辩护是完全没有道理的。只能说我们经济领域中的某些地方还存在着权力支配下的市场分割，行业垄断，以及在权力干预下的超越规则、欺行霸市的官场经济，官场经济带坏了社会风气，损坏了政府的形象，这在客观上为“小金库”的产生提供了心理和现实的基础。因此，国有企业“小金库”的成因主要分为自身的主观原因和外界的客观原因。一、国有企业“小金库”形成的主观原因动机在小金库产生的内部原因上，私设小金库的人推出了一个“福利说”来解释。在我们调查小金库的案件中，很多企业领导都以这个理由来为他们私设小金库辩解：为职工谋福利。随着我们调查的深入，发现在这冠冕堂皇的理由下面隐藏的事实是：在某些企业，小金库的钱实质上就是领导个人的私房钱，其用途一是可以随意挪用；二是能够滥发钱物：三是用于吃喝送礼、公款旅游：四是还可以用来购置国家专控商品。而实际用于职工福利的只是其中很少一部份甚至没有。处理单位非正常支出主要领导小数额贪污主要领导大肆侵吞领导集体合伙贪污，一般来说，小金库资金的流向总是按照这样的“四步曲”发展。概而言之，国有企业“小金库”形成的内部原因主要有以下几点：1利益的诱惑，为职工谋取福利，少部分人为自己谋取暴利。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位或部门来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。一些单位以调动职工生产积极性为由，以违规设置的“小金库里发放奖金，提高福利等。国有企业“小金库”的形成最初大多是出于这种目的，一些单位领导开始是为便于“搞活”和提高单位员工福利待遇，片面认为不是独落个人腰包，就不算违法，“小金库”的成立后没有得到有效的监督，慢慢就成为少数人铺张浪费、奢侈腐化的小钱柜了。2企业偷逃税收的目的。资金体外循环可以少交的流转税有增值税、营业税、所得税等。“小金库”的形成，主要是截留收入和虚列费用，从而使利润减少，导致所得税减少。收入的减少也会引起营业税和增值税的少缴。利用“小金库”发放职工薪金还会偷漏个人所得税。3为不合规支出提供便利，利用公家的财产送礼。如果从整个社会层面来看，“小金库”不是一个孤立的财务问题，它的产生和存在是有一定的社会原因的。有人说，“小金库”是市场经济的产物，市场竞争的加剧，常规的竞争手段己很难在竞争中取得明显的优势，只有动用糖衣炮弹了，对于国有企业来说，要动用糖衣炮弹这种“黑武器”，在正账上开支是不可能的，于是“小金库”应运而生。我们调查的一位企业领导说，“小金库”对国有企业来说，是一个无奈的选择，没有“小金库”，哪里有钱去和竞争手段灵活、支付方便的私营企业竞争?这位企业领导的看法带有一定的普遍性，为了争取银行贷款要向银行发红包，为了要项目要向主管单位上贡，为了争取领导支持当然要给领导好处。于是“小金库”就在这种理由之下产生了，并且屡禁不止。这便是“小金库”产生及存在的“合理说”。部分企业为谋取本部门、本单位或个人的利益，不惜重金铺路，送好处费、发红包、给回扣，大肆行贿，“小金库”的资金甚至成了个别领导干部的“私房钱，为滋生腐败现象提供源源不断的资金保证等等。二、国有企业“小金库”形成的客观原因机会从本质上看，“小金库”就是一种机会主义表现，它就是经营者通过投机行为使自己的利益最大化。存在机会就会有人钻空子。1对非国有企业的监管不力，利用经济形式多元化，向外转移利润，利用别的公司成立“小金库”。现在随着各项审计职能的完善，国家对国有企业的审计相对比较重视，对非国有企业监管较少。现在经济形式多元化，集体企业、合资公司等，大多不在国家审计机关的重点监督范围内。例如：国有企业的多种经营企业（简称“多金”）大多是集体企业，资产总额不大，往往不会成为重点审计对象。“多金”的职工大多为原国有企业人员分离出来，“多金”的领导人也多为原国有企业的领导人，关系和共同利益的存在很容易造成国有企业通过关联交易向“多金”企业转移利润。利用“多金”企业缺少监管的便利，成立“小金库”。国有企业的经营者还看准了监管较为薄弱的贸易和投资领域，利用企业在外投资、经营的机会，成立“小金库”，捞取个人的利益。2对国有企业经营者管理奖惩制度不完善，特别是主要负责人权力过大，缺乏约束。管理松弛、违规操作、权力失控，是一些企业滋生犯罪的“温床”。由于一些企业管理松弛，涉及财和物的关键环节无章可循或有章不循，使一些犯罪分子作案轻易得逞。有的企业长期违规操作，不执行国家有关企业经营、财务管理的行政法规，私设小金库、账外账，形成无人监管的死角，虽然个别企业领导支配灵活，但却给犯罪分子作案提供了方便。有的企业对经营决策权、财产支配权、行政管理权监督不利，特别是实行厂长经理负责制以后，对主要负责人的权力几乎没有监督，致使国企“私营化”，个人说了算，专制导致腐败，并诱发犯罪。有的腐败分子为满足个人贪欲，故意破坏制度、违法经营、虚设监督，形成职务犯罪的“小环境”、“小气候”，不仅个人犯罪，还带出串案、窝案，为“小金库”形成提供了便利。3制度不健全，制约滞后，银行帐户监管力度不足经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。（1）政府部门的原因。我国的法制还不完善。目前，我国硬约束机制的框架虽已建立，但尚需完善，政府监督的独立性、硬度还不够，监督法规制度还不健全。我国建国年来，还没有制定一部人民监督法或反腐败法。某些政府监督部门存在官僚主义作风，推委扯皮，失职渎职。我国的司法、工商、税务、财政、人民银行等部门，都负有监督国有企业的权利和义务。在实际的监督工作中，经常发生“都在监督，都不负责”的现象。某些监督部门采取“民不告，官不究”的消极态度，缺乏监督工作的主动性和自觉性。例如：人民银行对企业开立基本帐户的监督。许多银行为了拉储蓄资金，随意为客户开立具有基础帐户功能的银行户头，企业可以随意收款支取。实际上是为企业成立“小金库”提供了便利。再如：税务部门对发票的管理，尤其对代开票的监管。国有企业采用虚列费用的方式套取资金，必要的一条就是要获取相应的发票。我国目前发票的管理比较混乱，只要缴了一定的税金，就能随意开取发票，很多还是税务局代开的发票。（2）社会中介组织的原因。如部分会计师事务所执业水平不高，审计技术还不完善，承揽了与其水平不相适应的业务，对企业存在的重大差错难以发现，增加了审计风险。同时，会计师事务所执业环境普遍较差，有时受制于被审企业，不得不采取低价恶性竞争来承揽业务。会计师事务所应恪守的“独立、客观、公正”原则大打折扣，难以对企业形成强有力的监督。（3）企业内部的原因。其一，组织监督缺乏力度。企业内部的组织监督，主要包括党内民主监督、上级对下级的监督和下级对上级的监督。在一些企业，党内民主生活制度不健全，个别企业领导把自己凌驾于组织之上，习惯于搞一言堂，一个人说了算，党内监督名存实亡。也有一些企业，上级对下级的监督环环相扣，而下级对上级的监督却软弱无力，下属对上级不愿监督，不能监督，不敢监督。其二，民主监督缺乏硬度。目前，国有企业内部的民主监督，主要通过职工代表大会来行使职工的参与权、知情权和监督权。实际上，在一些企业，职代会往往只有讨论权，在一些重大问题上，企业法人代表要么是“先斩后奏”，要么是“斩了不奏”，要么是利用或操纵职代会强行通过。其三，纪检监督难以到位。纪检监察部门是企业内部监督的专门机构。然而，由于纪检监察机构在企业内部缺乏相对的独立性，纪检监察人员在开展工作过程中，经常遇到各方面的阻力。有时为了企业自身不正当的利益，纪检监察人员不得不默许企业的违纪行为，常常是“睁一只眼，闭一只眼”。其四，会计监督形同弱化。会计机构是企业最重要的监督机构。然而，在一些企业领导的“授意、指示、强令”下，会计人员也只有“假帐真算”，否则就得下岗，因此，领导叫怎样就怎样。最后，董事会、监事会没有发挥其应有的作用。在大部分国有企业的改制中，董事会、监事会、经理层均产生于原企业，有些改制企业的领导甚至集董事长、党委书记、总经理于一身，因他们利害相关，使董事会、监事会代表出资人进行决策、监督的功能大大削弱。由于监管存在漏洞，作弊成本较小而作弊利益巨大，因此，利益驱动和侥幸心理的存在让“小金库 ”屡禁不止。三、国有企业经营者腐败的制度分析1传统的国有产权制。在我国就国有产权制度来言，由于存在着由人民到政府、再由政府到具体经营者人员的双重委托代理体制致使层次过多、国有产权中各项权力主体责权利关系相对模糊，再加上国有产权所特有占有的公共性及剩余索取权的不可分割性、不可转让性，尽管产权的归属是明确的，但产权的维护机制却十分低效，以致使国有资产成为“人人共有，但人人都不负责”的财产，从单个国有企业而讲，在国有资产的清产核资、资产评估以及资产认定过程中的非责任、非科学因素使国有企业的产权边界存在一个较大的待定边际，再者现行的产权交易制度界定不清，这种种情况加总起来使国有资产成为我国经济领域中一项最大的公共产品，具有很强的外部性，成为一堆唐僧肉，处在国有领域中的每个人都有机会免费啃一口，甚至处在国有领域外的部分人也能通过各种渠道免费搭上便车。2经营者的报酬制度。改革开放后，我们逐渐在分配领域引入竞争机制，人们的生产积极性有了很大的提高。但在经营者的报酬制度方面却改进不大，存在很多的不合理因素，这在一定的程度上增强了经营者从事机会主义行为的动力。我国的经营者的中包括三大部分：货币收入、在职消费和精神报酬。从与这三项有关的制度安排来看，我国经营者的报酬制度中不合理的成份较多，主要是：（1）货币收入低。由于经营者的官员身份、国家机构的臃肿、国家财政的拮据以及传统分配体制惯性的影响，我国经营者的货币收入是较低的，不仅与发达国家的经营者无法相比，就是按现有物价水平来讲，其货币收入也仅算一般水平。这与改革开放以来私人、三资企业经营者的收入水平大幅度增长形成了强烈对比，根据有关的抽样调查，1997年各类经营者的平均年收入为19,895.73元，国有企业经营者的收入为15,518.97元，处于最低水平，比乡镇企业经营者的收入还低1,000元；根据中国企业家调查系统1994年度的报告显示，在国有企业的经营者中认为自己的才能、责任、风险部分得到补偿的占65.4%，认为基本上得不到补偿的占30.22%。 曾庆学：“国有企业经营者腐败的经济学分析”，中国管理传播网 2006年11月2日。（2）在职消费模糊。我国国有企业经营者的在职消费有以下特点，其一，在职消费往往采用实物形式，如私人用车、公款吃喝等，其数量难以确定，价值难以计算；其二，在职消费与企业生产成本之间界限不清，在职消费很容易被摊入了企业的生产成本之中，这就是所谓的个人消费成本化；其三，对于什么样的企业的经营者享受怎样的在职消费，国家缺乏明确的规定，只是号召经营者勤俭节约、艰苦奋斗，道德感召胜过制度约束，规定过于模糊，难于操作，上述三个特点使我国国有企业经营者的在职消费成为一种界定不清的产权，具有很强的外部性。（3）精神报酬不合理。在美国等发达市场经济国家，经营者特别是其中的优秀分子企业家，是受人崇尚的阶层，被认为是美国的精英，经营者拥有一种职业的神圣感，这种工作本身就可以给他们带来心理上某种程度的满足。对于他们来说，失去经理职位不仅意味着经济利益的损失，而且预示着自己社会地位的下降。在我国，经理职业并不是一种很受人敬重的职业，经营者的重要作用远未被人们认识到，他们的超常劳动与巨大贡献没有得到应有的尊重，根据北京大学有关专家进行的一项调查，国有企业经营者的职业声望在所调查100个职业中排在第70位以后。从上述三个方面看，我国经营者努力经营、刻苦创新、一心为公所带给自己的正常收益偏低，从正的方面看，这不利于调动经营者的积极性，从反的方面讲，这会降低经营者机会行为的成本，理性的经营者就会倾向于采取机会主义行为，这就是为什么有提出要高薪养廉的经济原因。再者由于在职消费模糊，既增加了经营者机会主义行为的额外收益，又由于在此方面发现其机会主义行为有相当难度而降低了被查处的概率，这就是为什么企业主要负责人愿意冒险设立“小金库”的原因。“小金库”是经济生活中的一个毒瘤。是国有资产流失的一条暗道，通过这条暗道，权与钱进行着肮脏的交易，在这种黑色的交易中，产生的唯一利润就叫做腐败。“小金库”名字虽小，但现在无论是在数量上还是在对整个社会所产生的负面影响上，不可谓不大。因此对小金库的防范和查处是摆在我们面前的一个急需解决的问题。第二节 国有企业“小金库”形成的主要方式国有企业“小金库”的资金来源多种多样，概括起来，主要有以下几种方式：一、以隐瞒截留收入的方式设立“小金库”主要是截流、隐瞒和转移收入。如销售收入、房屋、场地、设备租赁收入、来料加工费和对外劳务收入；有的是截留产品销售差价；有的是截留经济交往中的让利部分和返回款项；甚至还包括经济索赔等等。1经营收入的体外循环。国有企业在生产过程中原材料投入生产会有一定的产品毁损率或次品率，只要在行业水平范围内，一般不会引起注意。车间可以以毁损率范围内的部分产品不计入大帐，直接在帐外销售，同时收到的钱也不如财务帐，直接流入“小金库”了。有的促销品、赠品、罚没品等都可以通过这种方式处理。2非经营收入不入账。个别企业在财务核算中，对原材料没有进行明细核算和原材料进出仓管理混乱，存在虚增成本，虚增材料支出，从企业财务账中套取资金存入“小金库”；有的企业对废旧物资的处理管理不善，废品收购大多是个体经营者，现金交易容易被截留；以及私下承揽的生产、加工等劳务所得不入账。有的还包括经济赔偿，包括外单位的违约金，保险公司的理赔等营业外收入不入账，直接进入帐外“小金库”。还有的企业将单位出租房屋、场地、车辆、电脑等其他设备及出售固定资产的收入不进单位财务“笼子”，却转移到“小金库”。截留收入的手段比较容易出现在与个体户的交易中，这种买方一般不要发票；对于需要发票的买方，企业大多采用在外面买发票，盖公司的章，或者开鸳鸯票的方式，小部分进财务帐另一部分进“小金库”的帐。二、用套取和倒出现金的方式设立“小金库”如加大采购费用，虚拟工资、虚报用工、虚列劳务、工程、运费等，有的则编造假合同、空支票、假发票以及采取多付款等手段套取和倒出现金。1虚列费用套取现金。这种情况比较普遍，一些单位和企业通过中介机构以咨询费、劳务费、服务费为名开出发票，虚列支出套取资金。企业通过虚列临时工人数或工作量的方式，多列人工成本，在现金支付工人时，实际只支出了一部分，剩下的则作为结余进入“小金库”了。我国税务机关有代开票的一种功能，主要是针对一些提供服务又无法提供发票的情况，由于现在部分地方税务局监管不严，只要缴纳了相应点数的税金，就可以代开服务发票。所以也为虚列费用提供了便利。2虚列项目套取现金。利用工程转移方式，设立“小金库”。这种情况主要发生在有项目工程建设的企业。比如：某企业下属的单位搞基建项目，在预算中与乙方稍微合作多列一些不引人注意的小项目，形成的工程结余由乙方直接转入“小金库”，或者采取大包经营方式，签订“两本账”合同，差额部分转入“小金库”。有的企业在与对方企业订立合同时，订虚假合同，列大帐，支小钱，差额部分进“小金库”，或者以照顾对方的业务为交换，让对方帮自己开发票，自己承担税收，资金转移到“小金库”中。三、利用“往来帐户”核算收支的方式，变相设立“小金库”1国有企业之间的内部往来藏“猫腻”。国有企业大多有许多二级子公司、分公司或内部核算单位等。由于年月逾久，很多企业的内部往来对不上，很容易形成“小金库”。例如：某企业账面记录支付一笔款项给其内部往来单位，如果不仔细核对，看不出什么问题，但实际这笔资金转到那个单位的“小金库”中了。2国有企业利用往来帐户向“小金库”转移资金。企业其它应付款其它是“小金库”的隐性来源，许多其他应付款“其它”长期挂账实际已经是一些付不出去的款项，按规定可以进入营业外收入，有的企业将资金划出去销这应付款的账，这些资金就很可能直接流入“小金库”了。3收到应收往来款不入帐。企业收到应收款项不入账，应收款长期挂账，时间久了，就可能以收不回来而被核销，而这时实际资金已经被转移到“小金库”了。四、用二次分配的结余设立“小金库”主要包括职工工资、奖金、二次分配的结余；病事假扣款、罚款等其他积累。许多国有企业下设的独立核算的车间，工人工资尤其是临时工工资是由总部统一调拨到车间，再由车间负责发放的，很容易造成资金的截流。例如在对一家钢铁厂的下属车间抽查时，发现工资发放凭证后附的工资表没有领款人签字，后进一步调查发现原来工资并不是按照工资表实际发放，车间内部有扣款规定，所扣款项以会计名义存入私人存折。其中部分钱被用于领导的招待费了。第四章 国有企业“小金库”的危害和防治对策第一节 国有企业“小金库”的危害性一、国有企业“小金库”引发职务犯罪“小金库”诱发的职务犯罪愈演愈烈，往往一家企业的“小金库”会引发多个企业和部门的共同犯罪。“小金库”诱发的职务犯罪分为内部犯罪和外部犯罪两种。1“小金库”诱发的内部犯罪。“小金库”诱发的内部犯罪，主体多为本单位的核心人员。“小金库”的存在为本单位人员贪污、挪用公款提供了便利条件，从而诱发本单位内部掌握“小金库”的核心人物人员犯罪。比如某国有企业分公司领导，在职期间私设小金库，数额高达上百万，他利用招待客户、给客户回扣、发奖金等名义虚报支出，用白条从小金库中支出五十余万元揣进了自己的腰包。个别上级主管领导知情而故意放纵，甚至袒护，造成了部份企业负责人在私设小金库这个问题上有恃无恐。比如我们查处的某国有大型企业一个分厂领导的受贿及挪用公款案时发观，这个分厂领导在主持分厂工作期间造成了巨额亏损，而且有私设小金库、挪用公款等行为，但却一直稳坐在分厂一把手的位置上。原因就是该分厂领导逢年过节要给厂领导发红包，并且为总厂原一把手买了一辆豪华汽车，总厂的领导知道钱是从小金库开支的，但自己得了好处，就睁一只眼闭一只眼了。2“小金库”诱发的外部犯罪“小金库”诱发的外部犯罪，主体主要是政府职能部门人员。“小金库”客观上为权钱交易提供了物资基础，极易诱发外部犯罪。在调查中我们发现，国有企业私设“小金库”的用途之一是利用小金库的钱去拉关系，为企业谋取正当或不正当的利益，从而诱发本单位以外的人员，主要是一些政府职能部门的工作人员犯罪。比如某国有企业在一次税务检查中，被查出有偷税漏税的行为，为了使企业减免本应受到的巨额的经济处罚，该企业领导就从小金库中支出六十万元送给了负责调查该企业偷税漏税的税务干部，结果国有资产流失了，那名税务干部也被小金库送进了监狱。“小金库”金额和“小金库”所引发的职务犯罪的数额同步增长，数额越来越大。诱发的犯罪形态以共同犯罪居多：私设“小金库”的单位内部核心人员之间，围绕“小金库”结成利益小团体，相互勾结共同作案。一些国企管理者和业务负责人，利用国企改制后生产、购销方面的自主权和灵活性，或索要高额回扣，或截留收入，这些收入被企业领导和财务人员等小范围掌握，伺机私分。二、国有企业“小金库”造成国有资产的流失1扰乱企业的正常经营，造成经营利润的流失。违反企业财务管理制度，致使出现“两本帐”、“多本帐”，甚至假帐，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理。现在“小金库”的数额越来越大，有的“小金库”的数额已上十几万、百万，甚至上千万，“小金库”的资金来源主要是对企业各种收入的截留或转移，国有企业存在的“小金库”致使企业效益缩水，这给国家财产和集体利益带来了巨大的损失。有些国有企业经营者不把心思放在经营管理上，私设“小金库”使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。2造成国家税收的流失。“小金库”的形成主要是减少收入增加费用，必然会导致利润的减少，从而导致企业少交企业所得税。在商品体外循环的过程中，流转税也会漏缴，如营业税、增值税以及相应的附加税费等。三、“小金库”的存在助长了铺张浪费、奢侈腐化之风“小金库”虽小，但其危害性却不小，是滋生腐败的温床。“小金库”不仅为少数领导者违规使用资金提供了条件。往成为贪污挪用或集体私分的对象，导致某些部门单位腐败问题层出不穷，“小金库”一旦形成，就会被少数人掌握，成为滋生腐败的“温床”，有的领导者将“小金库”视为私人的钱袋，一些纯属私事的开支也往里面塞；有的“小金库”方便了公款吃喝和公款行贿；而有的领导者建立“小金库”就是为了贪污挪用或者集体私分。为吃喝玩乐、请客送礼大开方便之门，严重腐化了社会风气，毒化了人们的心灵。一是腐蚀了党的领导干部。由于“小金库”管理和支配往往掌握在党员干部手里，且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无帐等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且让少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”、提供了“温床”；二是助长了“拜金主义”。“小金库”已成为一些单位领导干部游山玩水、乱奖滥发、隐瞒报帐内容等非正常开支的重要渠道，对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用；三是损害了干群关系。少数党员干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中会造成恶劣的影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，这种损害领导干部公仆形象的行为，同样也严重损害了干群关系。第二节 国有企业“小金库”的防治对策“小金库”的产生，它仅有两个条件，一个是动机，一个是机会。动机与机会一结合，“小金库”就完成了。仅有动机没有机会，形成不了“小金库”。转换机制，强化制度，加强监控就是为了减少和堵截产生“小金库”的机会。有效防治“小金库”的手段有以下几个方面：一、抑制产生“小金库”的“动机”产生“小金库”实质上是一种领导行为，单位的、部门的主要领导不同意、不默许，“小金库”就产生不了，或很难产生。1加强教育宣传，使领导干部不想设“小金库”。要使领导干部，特别是国有企业的主要负责人在思想上认清“小金库”的严重危害性。道理要讲透，危害要讲够。搞“小金库”不仅违纪，而且违法，也违反企业规章制度。一旦搞了，“小金库”就象一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违法违纪的案件，损害的不仅是企业的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。加强教育，首先从思想上认识上解决问题。各级干部不仅自己不搞，而且要管好自己的下属也不搞。对“小金库”问题睁一只眼、闭一只眼，甚至纵容、主张搞“小金库”的干部，都是对“小金库”的性质和危害性认识不够的表现。其次，要用典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。再次，要增强廉政教育的经常性、针对性和实效性。各级干部要经常通过学习、反思和对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正。使单位和部门的领导者不想设“小金库”。2改革国有企业的人才管理制度和分配制度，建立科学、合理的国有资产经营责任制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与公司法要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。经营责任制必须具备较强的可操作性和激励性。要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性相结合。企业领导人的心思放在管理上了，觉得管有所得，就不会挖空心思想着如何设立“小金库”来获取利益了。3加大监督处罚力度，使领导干部不敢设置“小金库”。一方面，在加强财务监督和审计监督的同时，推行厂务公开，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强企业员工内部钳制和相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话，聘任监察员，监察部门牵头，财务、审计参加，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络。另一方面，是预防“小金库”，除了完善相关财务制度，推行财务公开，发挥群众监督，加大财务检查，尽量杜绝财务漏洞外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。明确指出：“