公共行政的合法性——一种话语分析

*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,公共行政的合法性,一种话语分析,【美】O.C.麦克斯怀特O.C.McSwite)/著 吴 琼/译,汇报人：宋燕,作者简介,“麦克斯怀特是奥林怀特教授和辛西娅麦克斯万教授的笔名。奥林怀特是弗吉尼亚工艺学院与州立大学公共行政与公共政策中心的公共行政学教授。辛西娅麦克斯万是乔治华盛顿大学公共行政学教授。他们都先后任教于多所美国著名的高等学府，其著作广泛涉及组织开展与改革、心理学理论在公共行政中的应用、公共行政与社会过程中的广泛问题。除学术研究之外，他们密切关注现实，从事公共行政工作40余年，先后担任美国和国际上各种组织的参谋。,问题的架构,2,问题的政治背景,3,领域的根基错误,4,理,论简史1：西蒙的现代主义与公共行政的创立,5,理论简史2：明诺布鲁克会议以来,6,合,法性问题与学术话语,1,超越理性,7,目录,合,法性问题与学术话语,1,1.1 合法性问题,本书的目标就是要揭示引起我们的公共行政与政策话语持久,变形的关系争端。我所关注的是能表达这些关系争端的问题，以,及涵盖了所有特殊的理论难题的问题，亦即民主治理中行政角色,的合法性问题。正是这一民主政治中的官僚制问题，简要地界,定出了美国对于自身的矛盾心理以及由这种矛盾心理所导致的政,府管理中的优柔寡断和不协调性。我希望能说明。通过找到一条,将行政看作美国政府的合法局部的途径，我们能够实际上是必,须同时把彼此看作是合法的，也就是说，把彼此看作是相互关,心、相互理解的国家共同体中的伙伴。,合,法性问题与学术话语,1,1.1 合法性问题,本书的目标就是要揭示引起我们的公共行政与政策话语持久变形,的关系争端。我所关注的是能表达这些关系争端的问题，以及涵,盖了所有特殊的理论难题的问题，亦即民主治理中行政角色的合,法性问题。正是这一民主政治中的官僚制问题，简要地界定出,了美国对于自身的矛盾心理以及由这种矛盾心理所导致的政府管,理中的优柔寡断和不协调性。我希望能说明。通过找到一条将行,政看作美国政府的合法局部的途径，我们能够实际上是必须,同时把彼此看作是合法的，也就是说，把彼此看作是相互关心、,相互理解的国家共同体中得伙伴。,1.2 学术话语,本书要讨论的是公共行政的理论话语，围绕着公共行政合法性问题的变形的话语模式自有其深刻的内蕴。它动摇了我们针对以下问题彼此对抗的集体能力：,1我们希望如何共处，以及我们视之为社群的活生生的关系网在这种共处中能够扮演什么样的角色；,2我们的关系本身就是由我们的话语建构的，,如同我们的主体性一样。,主体性这个概念时下十分风行。实际上，它有可能是当,下各种后现代活动的中心话题。关于人类主体的本质的问题,从未以现在的方式被提到这样的高度。,在后现代话语中，所关心的是重新定位或发现已经被去,中心化、被离弃或被隔离在牢狱中得东西主体。这一新,关注使得话语能够不以当下占主导地位的经济术语重构我们,的问题，并因此而摆脱人是自私的还是利他主义的这一琐碎,的、同义反复的问题，以及这一问题相伴随的社会控制的必,然性之谜的羁绊。这样做，我们可以防止大量无用的政治和,情绪包袱以及由此而产生的争论的“纷扰。,小,结,在这一话语分析中，好人与坏人并不是“外在性”的，而是“内在性”的，是在我们每个人之中的。这一分析所要讨论的是对意识的改造，这一改造将能产生一种新的和不同的主体性观念。如何进入这种方法正是公共行政话语所要研究的，因为它将反思一种使人变得自我中心、个人主义和热衷于相互倾轧的意识模式。,1.3 对本书写作风格几点说明,（1）,本书的要旨就是要在我们的对话中帮助创造一种意识，一种反思，而不是去提供指导和训令。,（2）,在本书的结语中，我并没有为合法性问题提供一个答案。我希望本书能在不同的方面围绕着合法性的问题成功地提出一种话语，更重要的是能够成功地赋予合法性问题不同的结构。,.,（3）,本书采用反常规语态，第一人称单数，从一种高,度个人的，随和的立场，即一种设身处地为读者,着想，力求揭示所论事物被言述的过程的立场进,行写作。,问题的架构,2,根据政治家卡尔.弗里德里克和赫尔曼.芬纳1940年发表,的一组文章中的观点，这一有关公共行政的反民主本质的认,识还有一个更为有趣的方面，那就是传统构架这一学科的方,式。那次争论的焦点集中于，在运用公共行政的裁量权执行,公共政策时是否需要责任心。,根据这次争论来构架的问题就是：,只要能解决责任和裁量,难题，公共行政人员就能成为民主政府合法的代理人。,2.1 弗里德里克的论点,1弗里德里克的论证前提是：管理中所要面对的真正的问题不是要控制行政人员的行为，相反，用他的话说，“更为重要的是确保任何有效的行为弗里德里克的立场成认管理在社会中的积极作用和有效的公共行政的重要性。,2他认识到，错误行为的真正根源在于制定坏的政策，或者说，在于决断错误和运作不良的政策。因此，他指出，公共政策和公共行政不可别离，相反，它们共同形成了一个“连续的过程，两者之间惟一的差异在于，“政策的形成可能具有更多政治的意味，而它的实施可能具有更多公共行政的意味。,3弗里德里克以民主过程作为进行管理的手段的固有缺,陷来指控立法机关不能确保行政责任。其主要观点是，立法机,关可能会擅自批准行政行为而根本不顾及党派政治或它们自己,的政治平安。同时，他把这一批评还扩展到已被充分证明的问,题，即民主政治过程又是在某一特定时刻甚至会生产出一个部,分准确的“人民意志的形象。这些问题当然包括典型的低选举,出席率使得选举权利或是被神秘化，或是没有代表性。,4弗里德里克赞同一种相当普遍和一般的公共行政的责,任标准。他说：“负责任的管理者应当能对这两种主导因素作出,反映：技术知识和公众情感。任何违背或不能明确这两种标准,尽管它们具有绝对的必要性的政策必定会使政府容易因不,负责任的行为而受到指控。,5弗里德里克拒绝将议会民主制作为对责任问题的答复，其理由不仅在于他相信“人民意志的观念是绝对形而上学的，而且更重要的在于他相信议会以及一般的立法机关不能表达和代表“人民意志。在其对公民参与的作用的讨论中，他提出，政治权利的真正影响不是通过直接控制在阻止子女各位实施的意义上说，而是通过管理者力求预见和防止对议会和公民双方产生负面影响而被感觉到的。,由此，弗里德里克关于负责任的管理的观念主要依赖于前设的或预见的公共行政，通过有效的方案和策略来防止或如果无法做到这一点解决复杂的现代状况下政策执行过程中不可防止的困难。也就是说，只有通过这种积极的、解决问题的公共行政活动，政策的最终形态才有可能在“公正的层面得以实施。,尽管不存在什么“人民意志，但却存在社群所需要,的共识，它是由不同个体和集团的偏好、观点和特殊情况合成,的。立法过程不能理解或表达这一复合的共识，因为只有当执,行政策的过程开始时，才回出现组成共识的角度。这一保证责,任心的根本连接点就在于社群与行政人员的相互作用之中。,在弗里德里克的负责任管理理论中，他指出，不应把行政,人员看作是应当控制的人，而应该看做啊是值得信任的人，他,们力图使政府能对社群所需要和想要的东西作出回应。根据政,府行政人员因在管理中但当的重要角色而享有的权利，弗里德,里克断言，这实际上是唯一的选择，因为这种负责任的行为仅,仅通过政治权威粗暴的干预是不能得到保证的。,2.2 芬纳对弗里德里克的理解,2.3 两种立场的比较、比照与融合,首先，我们认为，他们都持有一个静态的人类本质观，,在人类是善还是恶、是值得信赖还是不值得信赖这一关键的,事实性问题上坚持一种固定的、中心化的本质观念。,其次，尽管外表上看他们在有关问题上互有分歧，但,我们在根本上对于事实与价值的别离问题说的尽是废话，对,于政治价值的王国与行政事实的王国的别离问题必,然也就持有一种矛盾心理。,最后，尽管外表上看他们对于能否以及如何从集体那,里获得对管理的指导有不同意见，但他们都一致认为存在集体一致在芬纳看来，这就是通过立法机关表达出来的人民一致，而在弗里德里克看来，这就是借助对群众情感和技术知识的敏感而发现的国家意志。,2.4 弗里德里克与芬纳架构问题的方式产生的偏见,P43-48,对话中主要有四种偏见：,第一，他们他们把人类本质的问题建构为“善、“恶两性之,争，即人类本质不是一种特性或一个本质，而是一个动态的、自然发生的、通过互相作用的过程产生的状态。,第二，认识论上，双方对于事实理论都带有一定程度的矛盾心理。,第三，他们都假定价值至少在某种程度上说事可以独立于行为的语境来定义的。,第四，所谓等级制是政府行为赖以建立的、必不可少的结构。,2.5 小结二者争论的关键,根本上说，弗里德里克和芬纳都不同意把公共行政人员,置于管理过程中有效的或可行的位置。他们的争论告诉我们,如果我们想要为公共行政人员找到真正合法的位置，我们就必须为行政本身找到一个可替换的形象，这一形象应来自不同的社会模式，应以社群而不是行政人员的角色本身为根底。,芬纳和弗里德里克所做的实际上就是在如何使民主政体运转起来这一实际问题的核心处，提出了一个不可能答复的理论问题。其目的是为了确立现实主义能解决问题并“继续那一方案。这一解决就是我们所说的理性的人。通过给民主过程的结构做出理论的说明变得不可能，我们剩下的唯一选择就是选择理性的领导并相信他们。,反联邦主义者持有一套有效而连贯的治理理论，这种理论把政府形象地描述为一个完整的整体和“贴近人民的东西；这理论如果实施起来，本可以消除芬纳和弗里德里克所讨论的合法性问题.这种治理理论和激发这一理论的革命性的群众热情曾经是并且现在仍是美国精神中一股强有力的、还有待充分阐述的心理趋势。,问题的政治背景,3,3.1 作为和平王国的产物的治理模式P56-62,殖民时期：向往和平王国,殖民时期的社会、政治气氛决定了治理模式是美国革,命对和平王国追求向往的产物。,政府与政治也可以用个人主义的直接关系作出解释。,行政人员都相互熟识，他们称党派是他们从事解决问题的,家。公众的钱被用于私人目的，文职官员靠征收来的罚金,生活；另一方面，行政人员用公民个人的钱补给军队或缴,纳税款。法庭对关系的兴趣比对法律条款的兴趣还要大，,法庭外的裁决大大胜于法庭上的诉讼。相互信任的破坏认,为比暴力更严重，日常的惩罚反映了这样一个事实，即社,会被认为是社会关系的总和。,3.2 联邦条例P61-69,1777年联邦条例,它隐含着否认理性的人的作用的模式，对政府行为的合,法性提出了完全不同的根底。“联邦条例太过软弱，无法为,一个持久的政府提供根底。,联邦条例的失败，要求新政府的出现。,3.2 联邦条例P61-69,1777年联邦条例,它隐含着否认理性的人的作用的模式，对政府行为的合,法性提出了完全不同的根底。“联邦条例太过软弱，无法为,一个持久的政府提供根底。,联邦条例的失败，要求新政府的出现。,3.3 联邦党人与制宪会议P69-72,1787年费城制宪会议和后来的宪法批准是“一次非常成功,的政变。费城会议的书面用途是要提议修订联邦条例，最后,通过了“一份秘密达成的公开盟约。,3.4 批准过程P73-77,宪法最初通过时并未获得广泛的同意。,各州支持联邦主义的目标主要都来自沿海的商业城市，,且是出于商业的利益，而那些反对联邦主义的人那么主要是,从不太重要的、资金缺乏和有组织的农场主，各州的既得,利益者，债务人以及未派代表出席会议的所有其他利益集,团那里获得支持。最终，反对者的缺乏资源和风度成为笑,谈。,3.5 反联邦主义者：和平王国的理论家P78-91,“反联邦主义想要创造一个和平的王国，而联邦主义者想要,创造一个富裕的商业社会。反联邦主义者“相信社会制度具有,稳定和维护现状的好处，他们担忧激进的社会变革会威胁自由,而不是增加自由。美国政府的结构是为最大限度地利用革命果,实亦即自由而审慎的建立起来的；不恰当地的擅自改动这一结,构将为一更适宜或效率更低的机制取代这些保护翻开方便之门。,3.6 第二次建国的后果与遗产,联邦主义“与世隔绝的公共生活显露了公共行政合