城市居民最低生活保障制度的目标定位概述

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,我国城市居民最低生活保障制度的目标定位以浙江省城市低保家庭调查为例的研究,祝建华（E-mail：zhujianh),2009年11月,Contents,我最,近,近的,研,研究,介,介绍,背景,介,介绍,城市,居,居民,最,最低,生,生活,保,保障,制,制度,的,的目,标,标定,位,位,一、,背,背景,介,介绍,20,世,世纪90,年,年代,我,我国,城,城市,贫,贫困,问,问题,20,世,世纪90,年,年代,中,中期,以,以后,，,，城,市,市贫,困,困人,口,口有,明,明显,的,的增,加,加趋,势,势。,在,在城,市,市中,迅,迅速,形,形成,了,了以,部,部分,失,失业,人,人员,、,、下,岗,岗人,员,员、,待,待岗,人,人员,和,和退,休,休人,员,员以,及,及他,们,们赡,养,养的,人,人口,为,为主,体,体的,城,城市,贫,贫困,群,群体,。,。,这个,时,时期,的,的城,市,市贫,困,困问,题,题，,引,引起,了,了整,个,个中,国,国社,会,会的,普,普遍,关,关注,，,，影,响,响了,社,社会,中,中绝,大,大多,数,数人,的,的生,活,活，,同,同时,人,人们,发,发现,，,，城,市,市贫,困,困问,题,题的,解,解决,，,，需,要,要在,政,政府,的,的主,导,导下,，,，动,员,员全,社,社会,的,的力,量,量才,能,能解,决,决，,传,传统,的,的那,种,种依,靠,靠零,星,星救,济,济、,个,个人,慈,慈善,施,施舍,的,的方,式,式已,经,经无,法,法解,决,决这,些,些规,模,模巨,大,大，,生,生存,存,存在,严,严重,威,威胁,的,的城,市,市贫,困,困家,庭,庭的,贫,贫困,问,问题,。,。由,此,此而,言,言，,这,这个,时,时期,的,的城,市,市贫,困,困问,题,题已,经,经具,备,备了,作,作为,一,一个,社,社会,问,问题,的,的典,型,型特,征,征。,政府,对,对绝,对,对贫,困,困的,回,回应,，,，也,是,是基,于,于满,足,足其,基,基本,生,生存,需,需要,。,。,我国,各,各地,都,都根,据,据基,本,本需,求,求法,确,确定,了,了最,低,低生,活,活保,障,障线,。,。通,常,常认,为,为城,市,市贫,困,困人,口,口是,指,指县,人,人民,政,政府,所,所在,地,地建,制,制镇,以,以上,各,各级,城,城市,中,中，,收,收入,在,在当,地,地政,府,府规,定,定的,最,最低,生,生活,保,保障,线,线以,下,下的,非,非农,业,业人,口,口。,在,在计,算,算城,市,市贫,困,困规,模,模、,识,识别,城,城市,贫,贫困,人,人口,、,、判,断,断城,市,市贫,困,困状,况,况的,过,过程,中,中，,各,各地,均,均将,低,低于,当,当地,城,城市,最,最低,生,生活,保,保障,线,线以,下,下的,居,居民,，,，也,就,就是,通,通常,所,所说,的,的低,保,保家,庭,庭视,同,同为,城,城市,贫,贫困,人,人口,。,。但,我,我国,城,城市,低,低保,制,制度,保,保障,标,标准,的,的确,定,定值,普,普遍,低,低于,实,实际,所,所需,的,的费,用,用，,因,因而,只,只能,说,说它,是,是一,个,个勉,强,强维,持,持生,存,存而,不,不是,维,维持,生,生活,的,的标,准,准。,显,显然,，,，依,据,据这,样,样一,个,个标,准,准确,定,定的,保,保障,对,对象,实,实际,上,上不,可,可能,包,包括,全,全部,贫,贫困,人,人口,，,，而,只,只能,是,是贫,困,困人,口,口中,的,的特,别,别贫,困,困的,部,部分,。,。,中国,历,历年,城,城市,最,最低,生,生活,保,保障,统,统计,（,（1997-2008,）,）,城市,居,居民,最,最低,生,生活,保,保障,制,制度,政,政策,演,演进,理论意义,现实意义,改变,以,以往,绝,绝对,贫,贫困,、,、相,对,对贫,困,困,的研,究,究视,角,角，,从,从社,会,会排,斥,斥的,视,视角,来看,待,待中,国,国的,贫,贫困,问,问题,，,，并,着,着手,从反,社,社会,排,排斥,，,，促,进,进社,会,会融,合,合的,理,理,念指,导,导下,进,进行,制,制度,建,建设,，,，拓,展,展了,我,我,国社,会,会政,策,策领,域,域的,研,研究,视,视野,，,，丰,富,富,了我,国,国社,会,会政,策,策研,究,究的,理,理论,体,体系,。,。,本研,究,究将,通,通过,对,对现,行,行制,度,度的,评,评估,，,，,指出,现,现行,制,制度,转,转型,与,与调,整,整的,理,理论,基,基,础、,根,根本,动,动力,，,，并,在,在需,要,要与,需,需要,满,满,足的,政,政策,回,回应,模,模式,下,下，,重,重构,一,一项,以,以,反社,会,会排,斥,斥、,促,促进,社,社会,融,融合,为,为制,度,度,目标,的,的新,型,型制,度,度，,这,这对,当,当前,我,我国,社会,救,救助,制,制度,体,体系,建,建设,，,，对,我,我国,城市,反,反贫,困,困、,反,反社,会,会排,斥,斥的,实,实际,工作,，,，将,起,起到,一,一定,的,的推,动,动作,用,用。,二、,最,最近,的,的一,项,项研,究,究：,我,我国,城,城市,居,居民,最,最低,生,生活,保,保障,制,制度,的,的评,估,估与,重,重构,公民,需,需要,与,与制,度,度的,需,需要,满,满足,之,之间,的,的对,应,应性,：,：谁,的,的需,要,要；,谁,谁来,界,界定,需,需要,；,；如,何,何界,定,定需,要,要；,基,基本,需,需要,的,的内,容,容与,范,范围,；,；需,要,要与,制,制度,的,的差,距,距,现代,社,社会,政,政策,理,理念,的,的转,型,型：,从,从提,供,供收,入,入保,障,障转,向,向了,社,社会,融,融合,；,；社,会,会救,助,助从,维,维持,生,生存,到,到促,进,进发,展,展,这项,制,制度,能,能否,精,精确,的,的找,到,到其,目,目标,对,对象,：,：目,标,标定,位,位需,要,要解,决,决如,何,何界,定,定目,标,标定,位,位政,策,策中,的,的“,最,最需,要,要的,人,人”,及,及如,何,何将,有,有限,的,的资,源,源定,位,位于,“,“最,需,需要,的,的人,身,身上,”,”的,问,问题,研究,思,思路,与,与分,析,析框,架,架,理念,目标,方案,现行,城,城市,低,低保,制,制度,的,的设,计,计理,念,念滞,后,后于,政策,问,问题,的,的变,化,化，,是,是制,度,度转,型,型的,根,根本,城市,贫,贫困,家,家庭,“,“基,本,本需,要,要”,与,与政,府,府的,“,“需,要,要,满足,”,”不,对,对应,，,，是,制,制度,转,转型,的,的动,力,力之,一,一,现行,城,城市,低,低保,制,制度,的,的目,标,标定,位,位方,式,式,效率,较,较低,是,是制,度,度转,型,型的,另,另一,个,个推,动,动因,素,素,制度,重,重构,研究,路,路径,图,图,研究,方,方法,“理,念,念,目,目标,方,案,案”,三,三位,一,一体,的,的方,法,法,研究,方,方法,具体,的,的方,法,法技,术,术,理念,目标,方案,制度,建,建设,，,，理,念,念先,行,行。,理,理念,的,的评,估,估与,重,重构,是,是本,研,研究,分,分析,的,的重,点,点之,一,一。,在,在城,市,市贫,困,困问,题,题发,生,生变,化,化的,同,同时,，,，制,度,度的,设,设计,理,理念,也,也需,要,要相,应,应的,更,更新,，,，否,则,则如,果,果制,度,度理,念,念滞,后,后，,会,会导,致,致制,度,度的,低,低效,率,率甚,至,至是,无,无效,率,率运,行,行。,理,理念,层,层面,的,的考,量,量，,是,是从,宏,宏观,层,层次,对,对制,度,度的,分,分析,。,。,目标,是,是制,度,度的,指,指向,性,性。,需,需要,与,与需,要,要满,足,足的,对,对应,性,性，,决,决定,了,了制,度,度目,标,标的,有,有效,性,性。,家,家庭,的,的需,要,要发,生,生动,态,态变,化,化时,，,，政,府,府必,须,须采,取,取相,应,应的,制,制度,调,调整,，,，以,满,满足,家,家庭,的,的需,要,要，,这,这种,制,制度,决,决策,模,模式,下,下的,制,制度,才,才是,持,持续,有,有效,的,的。,这,这个,层,层面,的,的考,量,量，,是,是从,中,中观,层,层面,对,对制,度,度的,分,分析,。,。,基于,综,综视,决,决策,模,模型,的,的假,定,定，,摒,摒弃,了,了对,其,其他,方,方案,的,的分,析,析，,专,专注,于,于制,度,度最,为,为核,心,心的,环,环节,，,，即,目,目标,定,定位,方,方案,的,的考,量,量。,制,制度,的,的目,标,标必,然,然指,向,向特,定,定的,目,目标,群,群体,。,。制,度,度如,果,果不,能,能瞄,准,准“,最,最需,要,要”,救,救助,的,的人,，,，制,度,度的,资,资格,准,准入,存,存在,问,问题,，,，浪,费,费有,限,限的,福,福利,资,资源,，,，导,致,致制,度,度的,低,低效,率,率。,对,对目,标,标定,位,位的,考,考量,，,，是,从,从微,观,观层,面,面的,对,对制,度,度的,分,分析,。,。,“理,念,念,目,目标,方,案,案”,三,三位,一,一体,的,的方,法,法,混合研究方法（Mixed method）：定量与定性的结合,资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。,具体,的,的方,法,法技,术,术,本研,究,究的,资,资料,收,收集,方,方法,主,主要,采,采用,结,结构,式,式问,卷,卷调,查,查与,个,个案,访,访谈,的,的方,法,法。,本次,调,调查,采,采用,多,多阶,段,段抽,样,样的,方,方法,，,，从,浙,浙江,省,省抽,取,取4,个,个城,市,市，,分,分别,为,为杭,州,州、,宁,宁波,、,、衢,州,州和,湖,湖州,。,。根,据,据浙,江,江省,人,人口,、,、经,济,济发,展,展状,况,况，,四,四个,城,城市,发,发展,特,特点,不,不同,，,，具,有,有一,定,定的,代,代表,性,性：,杭,杭州,市,市是,全,全国,典,典型,的,的综,合,合发,展,展城,市,市，,同,同时,也,也是,浙,浙江,省,省的,省,省会,城,城市,；,；宁,波,波市,是,是中,国,国进,一,一步,对,对外,开,开放,的,的副,省,省级,计,计划,单,单列,市,市、,具,具有,制,制定,地,地方,性,性法,规,规权,力,力的,“,“较,大,大的,市,市”,；,；湖,州,州是,江,江、,浙,浙、,皖,皖、,沪,沪三,省,省一,市,市毗,邻,邻地,区,区重,要,要的,商,商品,集,集散,地,地和,水,水陆,运,运输,要,要塞,；,；衢,州,州是,浙,浙江,西,西部,城,城市,的,的代,表,表，,属,属于,浙,浙江,经,经济,欠,欠发,达,达地,区,区。,因,因此,选,选择,这,这四,个,个规,模,模与,特,特点,不,不同,的,的城,市,市，,可,可以,增,增强,研,研究,样,样本,对,对更,大,大范,围,围状,况,况的,代,代表,性,性。,然,然后,从,从四,个,个城,市,市中,抽,抽取4个,城,城区,，,，再,从,从四,个,个城,区,区中,抽,抽取19,个,个街,道,道，,从,从19个,街,街道,中,中抽,取,取69个,社,社区,，,，根,据,据社,区,区提,供,供的,低,低保,家,家庭,的,的名,单,单，,最,最后,抽,抽取,低,低保,家,家庭,，,，并,从,从每,户,户家,庭,庭中,抽,抽取,一,一人,作,作为,我,我们,的,的调,查,查对,象,象。,考,考虑,到,到城,市,市最,低,低生,活,活保,障,障家,庭,庭的,居,居民,文,文化,程,程度,高,高低,不,不同,，,，故,采,采用,结,结构,式,式访,谈,谈的,问,问卷,调,调查,，,，一,共,共发,放,放问,卷,卷561,份,份，,回,回收,问,问卷561份,，,，剔,除,除废,卷,卷7,份,份，,回,回收,有,有效,问,问卷554份,，,，问,卷,卷有,效,效回,收,收率,为,为98.75,。,具,具体,样,样本,分,分布,情,情况,如,如表,所,所示,。,。,调查,样,样本,的,的基,本,本情,况,况,有选,择,择性,的,的选,取,取具,有,有典,型,型性,的,的个,案,案以,作,作个,案,案访,谈,谈。,研,研究,一,一共,进,进行,了,了30个,个,个案,访,访谈,。,。访,谈,谈对,象,象的,抽,抽样,时,时应,考,考虑,对,对本,研,研究,问,问题,具,具有,重,重要,意,意义,的,的因,素,素，,如,如样,本,本的,性,性别,、,、年,龄,龄、,职,职业,、,、家,庭,庭背,景,景。,本,本研,究,究在,选,选取,访,访谈,对,对象,时,时即,考,考虑,到,到能,提,提供,最,最大,信,信息,量,量的,人,人。,这,这些,人,人主,要,要包,括,括各,个,个城,市,市民,政,政局,以,以及,街,街道,、,、社,区,区从,事,事低,保,保工,作,作的,工,工作,人,人员,，,，一,些,些城,市,市低,保,保家,庭,庭的,户,户主,。,。,资料,收,收集,过,过程,定性,访,访谈,资,资料,的,的收,集,集，,开,开始,于,于2008年1月,，,，在2008,年,年1,月,月到5月,，,，一,共,共访,谈,谈了30,个,个个,案,案。,这,这些,个,个案,包,包括,杭,杭州,、,、宁,波,波、,湖,湖州,和,和衢,州,州民,政,政局,负,负责,低,低保,工,工作,的,的处,长,长以,及,及一,般,般的,工,工作,人,人员,，,，同,时,时还,有,有浙,江,江省,民,民政,厅,厅负,责,责低,保,保工,作,作的,领,领导,和,和工,作,作人,员,员。,另,另外,，,，由,于,于低,保,保工,作,作的,重,重点,在,在街,道,道和,社,社区,，,，因,此,此，,对,对街,道,道和,社,社区,负,负责,低,低保,工,工作,的,的民,政,政工,作,作人,员,员也,进,进行,了,了针,对,对性,的,的访,谈,谈。,访,访谈,一,一部,分,分是,在,在正,式,式问,卷,卷调,查,查之,前,前在,四,四个,城,城市,进,进行,探,探索,性,性研,究,究时,进,进行,。,。另,一,一部,分,分是,在,在正,式,式的,问,问卷,调,调查,时,时选,取,取典,型,型个,案,案进,行,行的,访,访谈,。,。访,谈,谈全,部,部由,研,研究,者,者亲,自,自完,成,成，,在,在征,得,得访,谈,谈对,象,象同,意,意的,前,前提,下,下，,对,对每,一,一次,访,访谈,的,的过,程,程都,进,进行,了,了录,音,音。,问卷调查,正,正式开始,于,于2008年3月,。,。在前2,个,个月，研,究,究者进行,前,前期准备,工,工作，联,系,系各级民,政,政部门。,取,取得一些,具,具体到省,、,、市、区,、,、街道和,社,社区的低,保,保的宏观,数,数据，根,据,据这个数,据,据分布进,行,行了各个,城,城市的抽,样,样。然后,，,，根据事,先,先联系好,的,的日期，,带,带访问员,到,到各个城,市,市进行具,体,体的问卷,资,资料收集,工,工作。具,体,体的问卷,资,资料收集,过,过程如下,：,：2008年3月1819日，在,湖,湖州市进,行,行调查，,抽,抽取1个,城,城区，4,个,个街道，14个社,区,区。2008年3,月,月26日,27日,，,，在宁波,市,市进行调,查,查，抽取1个城区,，,，4个街,道,道，9个,社,社区。2008年3月30,日,日4月2日，在,衢,衢州市调,查,查，抽取1个城区,，,，4个街,道,道，18,个,个社区。2008,年,年4月8,日,日18,日,日，在杭,州,州市调查,，,，抽取2,个,个城区，6个街道,，,，27个,社,社区。后,期,期进行了,数,数据的清,理,理工作，,对,对问卷数,据,据进行了,审,审核和整,理,理。,研究结论,理念,现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“模式，滞后于社会政策问题的变化，不能回应城市贫困家庭社会排斥风险，需要转型。,目标,现行城市低保制度的目标只能满足城市贫困家庭的基本生存需要，无法满足基本生活需要，城市贫困家庭的需要与政府的需要满足之间不能对应，需要转型。,方案,对应于制度理念与目标的变化，现行制度的目标定位方式效率较低，需要加以变革。,制度理念,的,的转型：,生,生存与发,展,展并举；,从,从“被动,补,补救”到,“,“主动回,应,应”；从,收,收入维持,到,到生活援,助,助。,制度目标,重,重建：从,基,基本生存,到,到社会融,合,合；需要,与,与需要满,足,足的对应,性,性,制度构建,原,原则：选,择,择性原则,；,；需要满,足,足与权利,保,保障原则,；,；政府主,导,导原则；,可,可持续发,展,展原则；,基,基础综合,与,与专项救,助,助结合原,则,则,具体制度,方,方案的设,计,计,制度重构,制度理念,转,转型与目,标,标重建图,示,示,这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分类管理与个案管理的方式对基本生活需要不能满足的城市贫困群体提供生活援助。,本文试图构建一种以满足城市贫困群体的基本生活需要为直接目标，以反社会排斥、促进社会融合为最终目标的积极的、主动的、可持续发展的城市居民生活援助制度。,这项制度采用综合型目标定位方式，在收入和财产调查的基础上，通过申请援助的家庭成员基本资料的核查，结合城市居民生活援助管理系统进行个体与家庭的类型化区分。,最后给符合条件的城市贫困家庭提供包括基本生活援助、临时援助以及社会服务供给在内的援助。,城市居民,生,生活援助,制,制度基本,架,架构图,三、城市,居,居民最低,生,生活保障,制,制度的目,标,标定位,目标定位,主,主要是指,把,把社会保,障,障资源分,配,配给人口,中,中的一个,特,特定子群,体,体（通常,是,是那些被,认,认为是最,贫,贫困的人,）,）的过程,。,。 即选,择,择“最需,要,要或最贫,困,困人群”,的,的过程。,目,目标定位,的,的方法有,很,很多，它,们,们通常是,在,在各种确,定,定贫困项,目,目受益人,方,方法的基,础,础上发展,起,起来的。,根,根据现在,国,国内外的,研,研究和一,些,些国家实,际,际工作部,门,门的实践,，,，一般来,说,说，主要,包,包括类别,定,定位、财,产,产定位、,需,需求定位,、,、行为定,位,位、道德,定,定位、加,权,权人口法,、,、个案管,理,理制、区,域,域定位法,、,、 “社,区,区提名法,”,” 以及,“,“代理性,家,家计调查,”,”。这几,种,种种目标,定,定位方式,很,很少单独,使,使用而是,结,结合起来,使,使用较多,。,。其目标,就,就是要解,决,决“谁的,需,需要”的,问,问题。,主要涉及,到,到两个问,题,题，其一,，,，如何界,定,定目标定,位,位政策中,的,的“有需,要,要的人”,，,，或者说,如,如何定义,“,“最需要,的,的人”。,一,一般通过,家,家计调查,等,等方式来,实,实现。将,福,福利资源,的,的使用定,位,位于最需,要,要的人群,身,身上，并,对,对其受益,资,资格做出,详,详细的规,定,定，体现,出,出目标定,位,位的选择,性,性本质，,即,即只向符,合,合既定条,件,件的申请,人,人提供救,济,济金或援,助,助服务，,并,并根据这,些,些条件来,确,确定救济,金,金额或服,务,务费用。,其,其二，如,何,何将有限,的,的资源定,位,位于“最,需,需要的人,身,身上”。,城市低保,制,制度的可,及,及与可得,性,性与目标,定,定位问题,的,的提出,可及性是,站,站在救助,制,制度的供,方,方角度，,政,政府为贫,困,困家庭提,供,供维持基,本,本生活的,货,货币资金,和,和相应的,实,实物救助,，,，在供,方,方来讲，,似,似乎是实,现,现了制度,的,的可及问,题,题，但从,需,需方来讲,不,不一定“,可,可得”，,不,不是每一,个,个最需要,救,救助的贫,困,困家庭都,能,能得到这,些,些救助，,这,这就是制,度,度的“可,得,得性”没,有,有实现。,低保制度,的,的“可及,性,性”存在,问,问题。,低保制度,的,的“可得,性,性”也存,在,在问题。,“最需要,救,救助的家,庭,庭”与制,度,度设计的,目,目标群体,对,对应性，,找,找寻“基,本,本需要”,的,的主体，,实,实现目标,群,群体的基,本,本需要与,制,制度在需,要,要满足上,的,的对应性,成,成为目标,定,定位的首,要,要任务之,一,一，目标,定,定位是实,现,现低保制,度,度可及与,可,可得性有,效,效统一的,可,可能途径,之,之一。,福利资源,的,的有限性,对,对目标定,位,位的制度,诉,诉求,类别、需,求,求定位与,救,救助对象,的,的初步认,定,定,家计调查,与,与救助对,象,象的确定,道德定位,与,与救助对,象,象的进一,步,步筛选,行为定位,与,与救助对,象,象的再确,认,认,城市低保,制,制度目标,定,定位的政,策,策设计,目前低保,制,制度的目,标,标定位方,式,式主要是,建,建立在家,计,计调查的,基,基础上的,，,，在后期,的,的制度不,断,断完善过,程,程中，由,最,最初的单,纯,纯依靠家,计,计调查实,行,行财产和,收,收入定位,的,的方式，,到,到后来需,求,求定位、,财,财产定位,以,以及类别,定,定位等多,种,种定位方,式,式相互结,合,合。尤其,是,是道德定,位,位以及行,为,为定位等,目,目标定位,方,方式是在,收,收入核查,和,和类别定,位,位初步确,定,定了低保,救,救助对象,之,之后，作,为,为一种补,充,充的方式,，,，对城市,低,低保救助,对,对象进一,步,步的筛选,，,，剔出一,些,些不符合,标,标准的或,者,者不需要,救,救助的对,象,象，使得,这,这项制度,的,的瞄准率,更,更高。但,是,是现行低,保,保制度的,目,目标定位,方,方式仍存,在,在着诸多,不,不足，往,往,往会导致,制,制度的瞄,准,准率发生,偏,偏倚，从,而,而影响制,度,度的效率,和,和导致福,利,利资源的,浪,浪费。,目标定位,过,过程中的,耻,耻辱感问,题,题,低保救助,过,过程中的,“,“耻辱感,”,”（stigma,）,），一般,是,是指低保,救,救助对象,或,或者潜在,的,的低保救,助,助对象在,申,申请低保,救,救助过程,中,中或者领,取,取低保救,助,助过程中,所,所感到的,一,一种受辱,感,感。这种,“,“耻辱感,”,”更多的,表,表现为申,请,请低保救,助,助时候的,心,心态以及,领,领取低保,救,救助时候,的,的心态。,耻辱感现,状,状,浙江省四,城,城市调查,的,的低保对,象,象申请或,领,领取低保,金,金的心情,浙江省四,城,城市调查,的,的文化程,度,度与低保,对,对象领取,低,低保金的,心,心情交互,统,统计与检,验,验（）,对城市贫,困,困居民耻,辱,辱感影响,因,因素的多,因,因素方差,分,分析结果,浙江省四,城,城市调查,的,的低保家,庭,庭有无小,孩,孩上学与,领,领取低保,心,心情交互,统,统计与检,验,验（）,浙江省四,城,城市调查,的,的贫困群,体,体因羞耻,放,放弃低保,的,的情况分,布,布,个案1,杭州市民,政,政局救灾,救,救济科一,位,位科长的,访,访谈（H-A-M-2）：,“,这,种,种有的，,特,特别是前,几,几年噢，,低,低保制度,推,推出以后,时,时间不长,，,，像这种,情,情况，爱,面,面子的人,是,是有的，,难,难为情，,特,特别是子,女,女读书的,，,，父母亲,正,正式的工,作,作是没有,，,，靠外面,临,临时打打,工,工，是有,点,点收入，,但,但是这点,收,收入也仅,仅,仅是够家,庭,庭开支，,却,却孩子的,读,读书问题,，,，但如果,说,说是正当,是,是没有正,式,式的工作,，,，没有正,式,式的单位,，,，前面不,是,是说了，,他,他这个是,说,说有一定,的,的思想境,界,界，就是,说,说我虽然,没,没有正式,的,的工作，,但,但是我在,外,外面还能,挣,挣回来的,吃,吃饭钱，,对,对不对，,他,他可以不,来,来申请，,还,还有一个,就,就是我们,当,当时，现,在,在也是，,最,最低生活,保,保障公示,，,，要事先,公,公示，事,后,后还要公,示,示，对不,对,对啊？,两次公,示,示，还有,一,一个可能,就,就是怕难,为,为情。,学校，,儿,儿子在学,校,校可能受,人,人欺负，,或,或者可能,看,看不起，,低,低保家庭,，,，他是有,的,的，指指,点,点点有的,。,。,这,个,个呢，社,区,区，就是,通,通过社区,，,，了解这,种,种情况的,话,话，确实,符,符合的，,还,还是要求,动,动员他们,来,来申请了,，,，对不对,，,，但是他,必,必须自己,提,提出，我,才,才能给他,。,。,他,不,不提出我,不,不好发给,他,他的。,他不好,发,发给他的,。,。对不对,了,了，他必,须,须要自己,申,申请，这,个,个还是逐,步,步逐步观,念,念，现在,少,少了。,前几年,比,比较多。,肯,肯定是，,这,这个是伢,儿,儿读书，,孩,孩子读书,的,的事。（,访,访问员插,话,话，现在,为,为什么少,了,了？）,现在么,，,，因为这,个,个政策本,身,身的宣传,的,的力度加,强,强了，还,有,有其他方,面,面，杭州,市,市的优惠,政,政策，还,有,有就是社,区,区也在做,这,这个工作,，,，你确实,是,是困难的,，,，政府要,给,给你关心,的,的，社区,街,街道都在,关,关心的。,”,”,个案2,湖州市一个街道,负,负责民政工作的,副,副主任这样介绍,（Hu-S-F-1）,：,“,也,也有，肯定有。,因,因为他自己不讲,，,，社区也不一定,知,知道，因为我们,现,现在社区比较多,了,了啊，他一个社,区,区的住户将近两,千,千多户了。每一,家,家人家了解的很,清,清楚，像以前，,老,老妈妈老爷爷还,可,可以，他们都住,在,在这边的，原来,的,的社区就5、6,百,百户，这样么肯,定,定清楚的，现在,社,社区工作者都是,招,招聘过来的，他,又,又不住在这个地,方,方，那么它肯定,有,有一些遗漏，那,么,么一般情况下，,我,我们是这样的，,有,有一个评议小组,，,，还有居委会的,小,小组长，你一栋,楼,楼要收卫生费什,么,么东西，他知道,了,了，他会反映过,来,来，反映过来我,们,们会上去的，就,像,像有一次，我们,那,那个叫红枫有一,户,户人家，他们也,不,不知道搬地方，,他,他生病了，他不,讲,讲，那么社区里,的,的人知道了，给,社,社区反映上了，,我,我们就自己过去,，,，跟他看了以后,，,，觉得他可以办,低,低保，就把他搬,进,进来了，这种事,情,情么，我们发现,了,了，肯定，我们,不,不发现没办法的,，,，我们有几个社,区,区网络比较健全,的,的，就是小组长,配,配备的比较健全,的,的，小组长之间,楼,楼上楼下情况比,较,较清楚的,”,对目标定位过程,中,中耻辱感的进一,步,步分析,不友善的工作程,序,序与“耻辱感”,个案3：,杭州市民政局的,一,一位长期从事民,政,政工作的民政调,研,研员的访谈,（H-A-M-3）,：“再比如说，,我,我们不是一般社,区,区里面有个群众,评,评议公示吗？现,在,在看来，作用不,大,大，我实话实说,啊,啊。为什么这样,说,说呢？你也知道,，,，现在人，都是,各,各自扫各自门前,雪,雪，都不大会管,其,其他人的，公示,的,的时候，除非是,某,某一个人和另外,一,一个人有私人恩,仇,仇，那么一个人,去,去申请低保的时,候,候，他去检举，,揭,揭发他，但是这,里,里面的情况又有,些,些复杂了，因为,他,他们是有恩仇的,，,，所以谁说的是,实,实话，也难以确,定,定，可能申请的,那,那个人的确是符,合,合条件的，但是,另,另外一个人和他,有,有仇，所以故意,去,去捏造一些东西,，,，对吧？不过遇,到,到这种情况，我,们,们的工作人员还,是,是比较谨慎的，,还,还是会详细的了,解,解情况的。如果,社,社区的管事的，,就,就是负责低保的,人,人拿不了主意，,可,可能还要找几个,人,人来个民主评议,，,，呵呵，我私底,下,下说，不说大家,都,都知道，基本上,，,，没有人说反对,的,的，就是反对那,个,个申请低保的人,啊,啊，都说好话。,（,访,访问员插话：这,样,样看来，这种公,示,示是有些形式了,？,？）,是的，有一些,，,，不过整体上，,我,我们民政部门的,工,工作人员，还是,尽,尽可能的公平公,正,正的做好这件事,情,情，也绞尽脑汁,，,，想了很多办法,。,。”,个案4：,湖州市一位低保,处,处长的话（Hu-A-M-2）,：,：,“社区里面来讲,，,，因为中国人往,往,往有这么一种观,点,点，他既要面子,，,，如果他一般过,的,的去的话，他不,会,会申请低保。,（访,问,问员插话：他有,一,一种羞耻感）,对，,如,如果他确实穷的,话,话，大家反正不,是,是我掏钱的，大,家,家反而有一种同,情,情感，混低保吃,懒,懒汉的人，往往,是,是人际关系不好,的,的，他是情商很,差,差的，人际关系,很,很差的，往往大,家,家也不会同意他,低,低保，我们在社,区,区里面我们也调,查,查过的，从道理,上,上来讲，应该给,他,他低保，但是社,区,区干部经我们做,工,工作以后也想给,他,他，但是弄了以,后,后社区代表不同,意,意，坚决不同意,，,，什么一个人，,家,家里是80多岁,老,老母亲，他自己,是,是50岁，没工,作,作，社区干部给,他,他介绍工作，不,好,好好干，一天到,晚,晚跑棋牌室打牌,，,，老百姓都看在,眼,眼里啊，你这个,人,人身体脑子都很,健,健全的一个人，,你,你怎么好弄低保,呢,呢，坚决不同意,，,，代表，所以我,就,就讲低保实施来,讲,讲，我们只要把,民,民主评议搞好，,我,我觉得大问题是,不,不太有的。主要,是,是民主评议的问,题,题。”,公民权利与耻辱,感,感：一般认为，,生,生存权、受教育,权,权、健康权、工,作,作权、居住权以,及,及资产拥有权是,公,公民的六项基本,权,权利。,浙江省四城市调,查,查的申请低保没,被,被批准是否会申,诉,诉的分布,附带福利与“耻,辱,辱感”,个案5：,杭州市某街道帮,扶,扶救助站的工作,人,人员的访谈（H-S-F-1）,：,：,“（访问员提问,：,：像你觉得我们,杭,杭州市的低保，,给,给人最大的优惠,，,，最大的好处是,什,什么？住房、医,疗,疗、教育，还是,什,什么？）,全部都有,！,！,只,只有有这本证，,就,就会没有任何问,题,题（很肯定的说,）,）,那,那是的了，他们,拿,拿本证，比有些,上,上班的还要好。,不,是,是的，想法不一,样,样的，政府的钱,不,不拿白不拿，像,现,现在“一本证”,的,的优惠政策不好,说,说呢，“一本证,”,”的含金量也很,高,高的，算算好了,，,，如果是3人户,的,的话，900块,钱,钱，一年就是一,万,万多块，年底3000多块，春,风,风行动的慰问款,，,，平时还有其他26项优惠政策,呢,呢？高温的时候,还,还有250块钱,。,。,有,有些政策呢，有,空,空子的，空子可,以,以钻的。钻了空,子,子进来的都还好,，,，像有些根本就,不,不符合的，还吵,着,着要进来的是最,头,头痛的。,（访问员,追,追问：那这个到,我,我们这里闹事的,有,有没有的？）,闹的,，,，闹的。”,当前我国低保制,度,度的实践中的确,存,存在着耻辱感；,但,但是这种耻辱感,并,并不强烈，相反,有,有不断减退的趋,势,势；不友好的工,作,作程序可能会导,致,致贫困群体的耻,辱,辱感的产生，但,这,这种耻辱感的存,在,在，会规避许多,不,不符合条件的潜,在,在申请者，降低,了,了制度的行政成,本,本；公民权利的,增,增强以及低保救,助,助及其相关配套,的,的福利资源形成,一,一种“拉力”，,而,而贫困家庭自身,的,的贫困状况和需,求,求则成为一种“,推,推力”，这种“,推,推拉”的作,用,用使得其在家计,调,调查或者家计调,查,查之前所可能存,在,在的耻辱感大幅,度,度的降低。而这,种,种耻辱感的降低,，,，将会导致由于,低,低保制度目标定,位,位过程中的一些,不,不友善工作程序,所,所造成的对城市,贫,贫困家庭的制度,排,排斥逐步消除，,更,更多真正需要得,到,到低保救助的人,能,能够主动申请低,保,保救助，从而解,决,决低保目标定位,的,的死角。低保制,度,度实施过程中的,附,附带福利问题，,进,进一步反映了城,市,市贫困家庭的实,际,际需要，现行制,度,度需要作出相应,的,的调整，以更为,合,合理的制度设计,和,和安排来满足这,种,种需要。,城市低保制度目,标,标定位过程中的,其,其他问题,家庭收入核查问,题,题,首先，核查方式,不,不规范；,其次，“土政策,”,”会导致制度排,斥,斥；,再次，一些收入,核,核查办法难以操,作,作化和具体落实,；,；,最后，对在职、,下,下岗、失业职工,及,及有劳动能力的,劳,劳动者的收入认,定,定问题。,制度成本问题,“气球效应”。,新型目标定位方,式,式的设计,家计调查：收入,和,和财产核查,首先，由中央政,府,府的民政部门制,定,定统一的城市居,民,民生活援助家庭,收,收入核定办法；,其次，在统一,的,的收入核定办,法,法中，统一制,定,定能够计算家,庭,庭收入的核查,项,项目表；,再次，对一些,难,难以核查的隐,性,性收入等问题,，,，可以依据等,概,概率的原理，,采,采用抽样调查,的,的方法进行处,理,理；,然后，对一些,地,地方现行的“,土,土政策”进行,规,规范化；,最后，法制化,是,是解决家计调,查,查困难，规避,不,不端行为的有,效,效途径。,他山之石,对于严格核查,隐,隐性收入，规,避,避道德风险问,题,题，可以借鉴,江,江苏省社会救,助,助管理工作联,席,席会议制度，,建,建立民政、财,政,政、劳动、卫,生,生、教育、司,法,法、工会、妇,联,联、残联多部,门,门协力合作协,调,调机制。亦可,参,参考上海居民,经,经济状况核对,中,中心的制度实,践,践，建立一套,以,以家庭为单位,的,的居民经济状,况,况核对系统，,这,这套核对系统,将,将在民政、人,保,保、税务、公,积,积金、房管、,人,人行、证监、,银,银监等14个,部,部门间建立“,电,电子比对专线,”,”，核对人员,通,通过查看存款,账,账户，股市账,户,户、纳税记录,、,、房产登记、,公,公积金缴纳等,了,了解申请者家,庭,庭的实际经济,状,状况，从而进,行,行资格筛选，,提,提高制度的瞄,准,准率。,综合型目标定,位,位,事先确定医疗,、,、教育以及住,房,房等项目作为,基,基本生活的基,本,本指标之一。,对,对于申请救助,的,的申请者，可,以,以先采用类别,定,定位，区分出,重,重病重残家庭,，,，将这类家庭,纳,纳入医疗专项,救,救助，接着可,采,采用需求定位,，,，找出有强烈,的,的教育需求和,住,住房需求的贫,困,困对象，纳入,教,教育专项救助,，,，最后才是家,计,计调查的定位,方,方式，通过这,种,种方式，参照,基,基本生活保障,标,标准来实现“,应,应保尽保”。,功能有二：其,一,一，体现生活,援,援助制度的“,主,主体”作用，,而,而不是“基础,”,”作用。其二,，,，能够起到事,先,先预防的“上,游,游干预”作用,，,，体现制度的,“,“主动回应”,模,模式。,制度的统一性,与,与多部门协作,出于减少制度,成,成本的考虑，,不,不需要成立一,个,个专门的家计,调,调查工作部门,，,，但是必须有,一,一个统一的制,度,度，把中央政,府,府制定的统一,的,的家庭收入核,查,查办法上升到,法,法律的层次，,以,以立法的层次,来,来规定各个有,关,关部门的职责,和,和义务 。,在这个统一的,制,制度模式下，,明,明确了各个相,关,关部门的职责,所,所在，各个部,门,门按照统一的,制,制度运作，相,互,互协调，通力,合,合作。,个人见解,各取所需,谢谢大家,