公共事业管理学

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,公共事业管理学,娄成武 郑文范 著,高等教育出版社,第一章 绪论,一、公共事业管理的对象,二、公共事业管理学,第一节 公共事业管理的对象,一,、公共事务、准公共事务、企业事务,二,、公共事业管理的定义,三,、公共事业管理与其他管理的区别,一、公共事务、准公共事务、企业事务,1、公共物品,完全是为了满足社会共同需要。,比如，国防，义务教育，全民医保，等。,2、私人物品,不是为了满足社会共同需要。,3、准公共物品,地下水资源、森林、灌溉渠道、高等教育、,医疗服务、有线电视、电信、电力、煤气、,自来水、高速公路，等。,4、公共事务,公共事务是指生产公共物品的活动，是涉及全体社,会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其产,品具有完全的非排他性的特征。,5、企业事务,企业事务是指生产私人物品的活动，是涉及企业职,工的生活质量和利益的活动，其产品具有完全的排他性,的特征。,6、准公共事务,准公共事务是指生产准公共物品的活动，是涉及全,体部分社会公众的生活质量和共同利益的一系列活动，,其产品具有部分的非排他性的特征。,二、公共事业管理的定义,1、定义,公共事业组织在一定的环境和条件下，动员,和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制,等方式对社会准公共事务进行协调，实现提高生,活质量、保证社会利益目标的活动过程。,2、含义,1）主体：,事业单位、社会团体、民办非企业单位,2）客体：,准公共事务,3）目的：,提高生活质量、保证社会利益、满足公众需要,4）职能：,计划、组织、领导、调节、控制,5）标准：,利润和效率？服务满足社会需求的程度？,三、公共事业管理与其他管理的区别,1、公共事业管理与企业管理的区别,1）管理目的：,2）管理的运行轨道：,法制轨道,、利益轨道,3）物质资源的来源：,部分来自于收入、部分来自于政府拨款,来自于投资回报，即来自于所获利润,4）绩效评估标准：,社会效益、经济效益,2、公共事业管理与行政管理的区别,1）管理主体,公共事业组织 政府机关,2）管理方式,平等 等级制,3）管理的直接性和间接性,4）管理的独立性与非独立性,自负盈亏 国家财政拨款,5）从阶级性来看,对社会管理的客观要求,统治阶级需要,3、公共事业管理与公共管理的区别,1）管理范围不同,国家和公共事业组织、公共事业组织,2）管理主客体不同,主体: 政府-公共事业组织,客体：公共事务-准公共事务,对象：全体公众全体或部分公众,3）管理教育的重点不同,公共管理：在职公务员,公共事业管理：公共事业组织人员,4）学科层次不同,管理学-公共管理-公共事业管理,第二节 公共事业管理学,一、公共事业管理学的定义,二、公共事业管理学的学科特点,一、公共事业管理学的定义,对于管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定,目的，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导,和控制等活动的研究。,二、公共事业管理学的学科特点,1、跨学科与专门化的统一,2、学术性与应用性的统一,3、实证性与规范性的统一,4、公共性与管理性的统一,第二章 公共事业管理主体,第一节 公共事业组织的概念和特征,第二节 公共事业组织的作用,-公共事业管理的主体,第一节 公共事业组织的概念和特征,一、公共事业组织的含义,按照一定的规则（或有关政策、法规、法律），以,独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各,种服务的组织。,在我国，公共事业组织包括：,事业单位、社会团体和民办非企业单位,事业单位,Institutional Organization,国家为了社会公益目的，由国家机关举办或,者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科,技、文化、卫生等活动的社会服务组织。,事业单位不以盈利（或积累资本）为直接目,的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现,为可以估量的物质形态或货币形态。,社会团体：,由中国公民自愿组成，为实现会员共同意,愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。,中国目前的社会团体都带有准官方性质，在,很大程度上行使部分政府职能。,中华全国总工会、共青团、全国妇联,中国文联、残联、全国侨联、中国作协,欧美同学会、黄埔军校同学会,中国红十字总会,民办非企业单位：,企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。,民办学校、民办医院、,民办图书馆、民办福利院，,上海乐群社工服务社，等等,二、公共事业组织的国际分类,1、联合国国际标准产业分类体系（ISIC）,教育、医疗和社会工作、社会和个人服务,2、欧共体经济活动产业分类体系（NACE）,教育、研究与开发、医疗卫生、其他公众服,务、休闲与文化,3、公共事业组织国际分类体系（ICNPO）,文化和休闲、教育和研究、卫生、社会服务、,环境、发展与住房、法律与政治、慈善中介与志愿,行为鼓动、国际性活动、宗教活动与组织、商会/,专业协会/工会、其他非营利组织。,三、公共事业组织的国内分类,1、市场中介组织和非市场中介组织,前者在市场经济中发挥服务、沟通、公证和,监督等作用，包括会计师事务所、律师事务所、,公证处、质量检验认证机构、资产评估机构、信,息咨询机构、行业协会、商会，等。,后者在市场经济中发挥保障、管理、法律服,务等作用，包括社会保障管理机构、技术研究与,开发机构、信息服务机构和法律服务机构。,2、按照国民经济,行业分类,3、分为事业类、企业类和公务类,区分特征：,1）由哪个部门核准注册；,2）活动经费的来源；,3）业务性质。,4、从经费来源看，可分为：,1）自给自足型：完全自负盈亏 医院,2）部分收费型：财政拨款和收入 学校,3）无偿提供型：完全靠财政拨款,消防部门、气象局、地震局、档案馆,三、公共事业组织与其他组织的区别,1、公共事业组织的特征,1） 组织性,2） 非政府性,3） 服务性,4） 沟通性,5） 非营利性,6） 独立性,7） 公正性,8） 自主性,9） 使命感,10）多样性,11）专业性,12）灵活性,13）开创性,14）参与性,第二节 公共事业组织的作用,-公共事业管理的主体,一、现代市场体制的职能优势和局限性,1、市场体制的职能优势,1）信息传递的效率,2）激发生产社会财富的创造力,3）有效地组织社会经济活动,2、市场体制的局限性,1）市场竞争的不完全,2）市场体制有时难以实现社会公平,3）民间企业难以承担提供公共产品的任务,4）难以实现发展的可持续性要求,5）难以实现宏观经济的稳定,宏观经济政策：财政政策、货币政策,经济外部性,经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。,正外部性,是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价；,负外部性,是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。,典型的办法：,征税与补贴,对负的外部性征收税负；,对正的外部性给予补贴。,我国的宏观经济政策,财政政策,是指通过财政支出与税收政策来调节总需,求与总供给的平衡和国民收入。,基本工具：,1、税收 2、政府公共工程支出,3、政府消费性支出 4、政府转移性支付,货币政策,是指中央银行为实现货币政策目标所采用,的政策手段，即调节市场上的货币供应量。,基本工具：,1、法定存款准备金率 2、再贴现率,3、公开市场业务：有价证劵,二、现代国家体制的职能优势和局限性,1、现代国家体制的职能优势,1）提供法律，维护竞争的市场秩序,2）提供和维持市场正常运作的经济环境,3）促进资源的合理运用，保护生态环境,4）从事社会发展活动，提供基本社会服务,5）促进和保障社会公平,6）应付紧急事件。,反垄断法与反不正当竞争法,反垄断法是从维护市场的竞争性出发，保,证市场上有足够的竞争者，从而降低市场集中度、,调整市场结构，以便使消费者在市场上有选择商,品的权利。,反不正当竞争法主要是反对经营者违反诚信,原则和商业道德，通过不正当的手段攫取他人竞,争优势的行为。,2、国家体制的局限性,1）政府机构和官员能力水平局限造成的公共,政策低效甚至失效；,2）缺少竞争压力、产权约束和公众监督困难,造成的高成本低效率；,3）政府及官员的人性和道德局限造成的公共,权力寻租和腐败。,权力寻租,定义：,权力寻租是指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。,本质：,权力寻租是把权力商品化，或曰以权力为资本，去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。,通常所说的权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等等。,三、公共事业组织的职能优势和局限性,1、公共事业组织的职能优势,1）非营利性：树立信任,2）沟通性：收入基层、贴近民众,3）低成本：,志愿人员、私人捐款、行政机构精简,2、公共事业组织的局限性,1）筹款不足,2）志愿活动的狭隘性,3）志愿组织的家长作风,4）志愿组织的业余性,四、公共事业组织的作用,1、承担政府部门具体的执行性、事务性的,职能，充当政府转变职能的重要载体；,2）为市场经济提供不可缺少的法律服务和,监督规范企业行为；,3）有效承担社会化服务；,4）有效地与政府合作。,女孩羊小六看着自家被拆毁的房子，远处是三亚市三亚湾的楼房（2月9日摄）。,近日，一篇名为大年初一走访三亚最大贫民窟的,网帖现身各大网络论坛。网帖说，海南省三亚市“铁锤行,动”联合,执法组于春节前夕出动炮机、铲车、推土机等机,械，对位于该市凤凰镇芒果村、西瓜村内最大的棚户区实,施强拆，致使那里的居民无家可归。,强拆的官方理由？,您认为该如何对待无所居住的贫民？,法国：用福利房代替贫民窟,巴西：贫民窟一夜合法化,印度：让贫民窟自我发挥,中国？,工棚现象,35岁现象,结 语,诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚森在以自,由看待发展一书中提出，,在分析社会正义时，,还要看这个社会是否赋予了个人选择他所珍视那,种生活的实质自由。,既然政府,无法为穷人提供更好的生活，底线,就是不要剥夺穷人继续住在贫民窟的权利。,第三章 公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率,3.1 公共事业管理中的领导,3.2 公共事业管理中的沟通,3.3 公共事业管理中的激励,3.4 公共事业管理中的控制,3.5 公共事业管理效率,3.1 公共事业管理中的领导,一、公共事业管理领导权力,公共事业领导的权力基础或基础性权力：,1) 合法权,2) 惩罚权,3) 奖励权,4) 模范权,5) 专长权,权利起源说,神权说-,“神权论”或“君权神授论”,德仁说-,孔子的“德治”、孟子的“仁政,智慧说-,“知识就是力量”、“科技治国论”,暴力说-,韩非子,资源说,契约论-,卢梭、孟德斯鸠,接受论,3.1 公共事业管理中的领导,二、公共事业领导素质,1、公共事业领导素质的定义,2、公共事业领导素质的特征,1）时代性,2）综合性,3）层次性,3.1 公共事业管理中的领导,三、公共事业领导行为和领导体制,1、公共事业领导行为,2、公共事业领导体制,1）专权独裁式,2）开明专制式,3）协商式,4）参与式,“年轻人普遍热衷于当领导”,中国青年报报道：新年伊始，很多单位,开始新一轮竞聘上岗，不少人为了一个领导岗位,明争暗斗。为什么领导岗位成了人人追捧的“香,饽饽”？,中国青年报社会调查中心通过民意中国网和,新浪网进行一项有5440人参加的调查显示:66.6%,的受访者表示想当领导，多达91.8%的人感觉现,在年轻人普遍热衷于当领导。,思 考,“独木桥”效应-人性丑恶的暴露,“官本位”思想,“存在与意识”的关系,-责权利失衡,对中、美电影事业发展路子的窄与宽，姜文颇有感触，于是在文汇电影时报撰文大发感慨：,美国电影界人士对这个奖、那个奖并不刻意去争去抢，更多的是考虑观众认可。而观众是分层次的，各有其喜爱和选择。因此，美国电影人都能根据自己不同的艺术追求和爱好各显神通，在不同领域施展才能。而在中国则不行，由于评价标准太单一，被认可的途径太少，大家都挤在一条道上过“独木桥”，人性中丑恶的一面就很容易暴露出来。,非领导的“责”很确定甚至可量化，而领导的“责”却往往不确定更谈不上量化。,非领导的“权”和“利”往往是不确定，要么在名义上、要么被虚化，要么随时有可能被领导剥夺。,领导的“权”和“利”包括一些不合理的福利待遇甚或特权，则是确定的乃至可量化的。,责权利对等了，,评价标准多元化了，,热衷于当领导的人就少了。,3.2 公共事业管理中的沟通,一、公共事业管理中沟通的定义,二、公共事业管理中沟通的作用,1、认清形势,2、决策更加合理,3、各部门协调发展,4、塑造人际环境，统一行动,3.2 公共事业管理中的沟通,三、公共事业管理中沟通的基本方式,1、正式沟通,2、非正式沟通,四、公共事业管理中沟通的原则,1、准确性原则,2、完整性原则,3、及时性原则,4、策略性地应用非正式组织原则,3.2 公共事业管理中的沟通,五、提高公共事业管理中沟通效果的方法,1、进行信息沟通检查,2、尽可能减少不必要的组织层次,3、正式和非正式沟通渠道的组合应用,4、创造良好的沟通氛围,5、提高信息的清晰度,6、提高沟通的心理水平,7、掌握沟通的技巧,8、运用例外原则和须知原则,3.3 公共事业管理中的激励,一、公共事业管理中激励的含义,公共事业管理者针对成员的需要，采取某些,手段，激发人们为实现公共事业管理目标积极自,觉的行动的过程。,目的、诱因、过程、关键,3.3 公共事业管理中的激励,二、公共事业管理中激励的基本原则,1、目标认同原则,个人报酬目标、组织目标,2、公平公正原则,3、物质奖励与精神奖励相结合的原则,4、随机制宜原则,因人、因时、因地而异,3.3 公共事业管理中的激励,三、公共事业管理激励方式,1、内容型激励,主要研究做什么能够激发起人们的行为。,1）马斯洛的需求层次激励,生理、安全、社会、尊重、自我实现需要,2）麦克利兰的成就激励,权力需要、友谊需要、成就需要,3.3 公共事业管理中的激励,3.3 公共事业管理中的激励,2、过程型激励,主要研究人的行为是怎样产生的。,1）期望激励,人的积极性不仅取决于需要，而且取决于对,目标实现的可能性大小的估计。,2）公平激励,不公平会极大挫伤人们的积极性。,3.3 公共事业管理中的激励,3、行为改造型激励,研究如何改造和转化人们的行为。,挫折激励：,首先，改造引起挫折的环境；,其次，减轻挫折所引起的不良影响。,3.3 公共事业管理中的激励,四、公共事业管理中激励的方法,1、思想政治工作,2、参与管理,3、工作丰富化,4、提供教育和培训机会,3.4 公共事业管理中的控制,一、公共事业管理中控制的含义,公共事业组织运用各种手段和措施对公共事,业组织成员及其行为进行约束的过程。,1、维护现成社会秩序，建立新社会秩序；,2、惩罚越轨行为，奖励规范行为；,3、对社会成员的监督、组织成员之间的相,互控制、组织成员对管理者的监督,3.4 公共事业管理中的控制,二、公共事业管理中控制的功能,1、社会秩序的保障,2、实现公共事业管理目标的保证,1）良好的环境,2）行为约束,3）强大的凝聚力,4）目标一致性,3.4 公共事业管理中的控制,三、公共事业管理中控制的类型,1、正式控制和非正式控制,2、积极控制和消极控制,3、直接控制和间接控制,4、内在控制和外在控制,5、强制性控制和非强制性控制,3.4 公共事业管理中的控制,四、公共事业管理中控制的方式,1、强制性控制方式,1）法律,2）纪律,2、非强制性控制方式,1）道德,2）舆论,3.5 公共事业管理效率,一、公共事业管理效率的概念,公共事业管理活动所获得的成果与所消耗的,公共事业管理资源之间的比率。,考察和衡量公共事业管理效率，要抓住：,1）资源使用效率最大化,2）公共事业管理目标实现良好,3.5 公共事业管理效率,二、公共事业管理效率的特点,1、不存在利润指标,2、对目标和战略有更大的制约,3、顾客不是主要的资金来源,4、缺乏竞争,5、员工大多数都是专业人员,3.5 公共事业管理效率,三、公共事业管理效率的评估,1、效率评估的意义,2、效率评估的方法,1）定性,2）定量-指标体系评估法,3.5 公共事业管理效率,四、提高公共事业管理效率的措施,1、打破垄断，引入竞争,2、建立公共事业组织责任承担机制,3、分权,4、电子化建设,5、加强对公共事业管理人才的考核,第四章 公共事业管理的公共责任与监督机制,4.1 公共事业组织的公共责任和监督机制,4.2 发达国家的公共事业组织的公共责任,与监督机制,4.3 我国公共事业组织监督机制,4.1 公共事业组织的公共责任和监督机制,一、公共责任,1、公共责任构成要素,2、公共责任的过程解释,3、公共责任表现形式,法律责任、行政责任、道德责任,4.1 公共事业组织的公共责任和监督机制,二、公共事业组织的公共责任,公共事业组织的公共责任,公共事业组织公共责任机制的具体目标,三、公共事业组织公共责任的监督机制,公共责任机制形式多样,主线为监督制约机制。,4.2 发达国家公共事业组织的 公共责任与监督机制,一、发达国家建立和完善监督机制的早期努力,1、英国的“行政监督模式”,最 早：大法官制；,1601年：监督专员制；,1650年：法律监督；,1853年：慈善法；,1860年：慈善委员会，监督管理慈善机构。,2、美国的“非管制模式”,胡萝卜：税收优惠、赋予特权和各级政府的支持；,大 棒：税收优惠的剥夺和司法调查与处罚。,4.2 发达国家公共事业组织的 公共责任与监督机制,二、发达国家监督机制框架,1、监督主体,主体多元化和专门机构两种模式,2、监督规则,1）注册登记制度,2）财政优惠,3）财务规制,4）投资规制,5）对不公平竞争的规制,4.2 发达国家公共事业组织的 公共责任与监督机制,3、公共责任监督机制的发展趋势,1) 政府对公共事业组织的管理的强化,2) 多元监督体系的完善和强化,3) 公共事业组织自律机制的强化,4) 公共责任层次由低到高的重点转移,学生的不满：,1、学费堪比北大、清华；,2、毕业后还不如民工好就业。,教师的无奈：,1、教师的“招生硬指标”-发传单,2、工资,工资设定水平低，而浙江、云南等省民办高校教,师退休后的工资收入只相当于公办高校同类人员,的1/31/2。,3、养老保险,许多民办高校教师的养老保险都是按企业缴纳。,学校困境,1、用水、用电；,2、职称评定：,绝大多数民办高校只有助教评定权，讲师以上职,称评定权由省级教育行政部门严格控制。,3、税收优惠和减免：,许多地方将民办学校按照“企业”法人对待，公,办非学历教育要交3.3%的营业税；而民办非学历,教育，不仅要交营业税，还要交纳17%的企业所,得税。在民办学历教育上，很多民办学校被当地,税务部门课以33%的企业所得税。,要从根本上解决民办高校的不平等待遇，关键是民办高校的,法人地位属性,问题。,根据1986年4月12日颁布的中华人民共和国民法通,则，我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业,单位法人和社会团体法人。,目前大部分民办高等学校在民政部门注册的法人地,位是“民办非企业”，不具有合法性。,2008年5月，瓷娃娃关怀协会在,工商部门,登记注册。,2009年8月，瓷娃娃关怀协会与中国社会福利教育基,金会合作成立,专项基金,。利用该公益平台，募集善款，,救助罕见病家庭，但始终面临,身份困扰和资金短缺,问题。,2011年3月29日，瓷娃娃关怀协会终于取得独立法人,资格，得到由北京市民政局颁发的,民办非企业单位,登记,证书，正式更名为北京瓷娃娃罕见病关爱中心。,北京瓷娃娃罕见病关爱中心,李立国部长与协会工作人员合影,李立国部长与协会工作人员合影,4.3 我国公共事业组织监督机制,一、我国公共事业组织监督机制现状及问题,1、社会腐蚀对公益机构的侵蚀,1）违规从事营利性商业活动,2）财务管理混乱带来的违规和腐败,3）官僚化倾向,2、道德滑坡,1）经济发展和公民慈善意识同等重要；,2）波及工作人员和志愿者，影响公共责任的实现。,4.3 我国公共事业组织监督机制,3、薄弱的社会监督,1）公众监督意识薄弱,2）新闻舆论监督无力,3）民间监督和评估组织缺失,4.3 我国公共事业组织监督机制,4、监督组织缺位,-监督主体多元化和激励不足,1）各部门之间的职责分工、各监督主体实施监督的,程序和手段，现有法规缺乏可操作性的界定；,2）民政部门职能多样化和社团管理力量不足使其无,力应付众多社团的监督和管理；,3）监督主体缺乏责任意识：重权力、轻责任,4.3 我国公共事业组织监督机制,5、角色冲突,许多公共事业组织或社会团体与政府关系密切；,公共事业组织的二重性：官方性和民间性；,角色冲突：业务主管部门监督自己准下属。,中华慈善总会章程,中国青少年发展基金会章程,4.3 我国公共事业组织监督机制,6、双重俘获,-监督疲软的必然结果,1）党政领导干部兼任社团领导职务,2）社团成为安置闲散人员的分流渠道,3）社团活动空间的大小取决于于主管部门开明程度,4.3 我国公共事业组织监督机制,7、市场约束的软化,-限制竞争的副产品,人为限制公共事业组织之间的竞争：,1）分级管理所带来的地域上限制竞争；,2）同一行政区内，禁止设立相同或相似的社会团体。,4.3 我国公共事业组织监督机制,二、完善我国公共事业组织监督机制的措施,1、完善组织立法,2、减少登记限制，简化登记程序,3、加强公共事业组织的日常监督,4、界定政府监督主体的职责,5、建立公共事业组织行业监管和自律机制,6、建立公共事业组织评估体系,7、加强事前监督和事中监督,单行法：,单行法是指一些单行条例,如税收单行法是为某一类纳税,人(征税对象)或某一类税收问题单独设立的税收法律和法规.,税收单行法是相对于税收通则法而言的,如增值税法、消,费税法和所得税法，等等。,实体法与程序法:,实体法是规定和确认权力和义务、职权和责任为主要内,容的法律，如宪法、民法、刑法、婚姻法、合同法、消费者,权益保护法、 著作权法、商法和公司法。,程序法是规定以保证权力和职权得以实现和行使、义务,和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律，如行政程序,法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法。,加强公共事业组织的日常监督,-财政优惠的制度化,第五章 公共事业管理的法律制度,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,2、我国公共事业组织法律制度概述,3、事业单位法律制度,4、社团的法律制度,5、基金会的法律制度,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,一、登记要求,二、登记条件,三、免税,四、资金构成,五、财产管理,六、内部管理,七、责任制度与报告要求,八、解散,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,一、登记要求,俄罗斯：成立组织的,决议,；批准组织章程的决议；,组建组织领导机关和监督机关的决议。,德 国：,组织所在地的初级法院,作为登记处；,公证人,监督全体董事在登记申请书上签字；,公证人员对签字给出证明。,美 国：先由,州务卿办公室批准，后由州司法部,注册；,然后向,国税局,申请免税地位。,日 本：根据,内阁指导准则,进行登记，由设立人向,政府主管机关提出认证申请，主管机关在收到,申请之日予以公告。,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,二、登记条件,1、对注册资金的要求,-登记后与登记前（最低限额、亚太）,2、对活动范围的限制,-完全禁止、有条件允许、完全允许,3、对个人额外经济收益的限制,-普遍禁止给予过多报酬（印尼）,4、登记时限的限制,-少数国家对政府审批给予时间限定,（菲律宾）,基金会管理条例,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,二、免税（免除所得税）,1、免税幅度,-各国均不相同（印尼）,2、影响免税的因素,-组织类型和收入类型,3、免税资格与注册登记,-登记后自动生效,提出申请,每年申请,4、对免税资格的限制,-最低限年度支出（MAE）,影响免税的因素-,收入类型,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,四、资金构成,1、MAE法,-行政支出与项目支出比例,2、投资限制,-多数国家对投资类型的限制均较为宽松,3、对国外资金的限制,-法律规定与政府自由裁量权,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,五、财产管理,1、财产来源,-资产和资金来源渠道多样化（俄美）,2、财产权利,-行使所有权、禁止财产私分,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,六、内部管理,1、最高权力机构的设置,-会员制与理事会制,2、管理者,-条件、资格、任期、权力、义务、产生方式,3、执行决策的程序,-会议次数、行文方式、法定人数、公开制度,1、国外公共事业组织法律制度比较研究,七、责任制度与报告要求,1、年度报告 -工作报告、经营活动报表,财务报表、审计报告,2、公众审查与信息发布-财务情况和经营活动,3、责任制度与监督 -政府与公众,八、解散,1、自愿解散,2、非自愿解散,中国红十字基金会章程,中国青少年发展基金会章程,2、我国公共事业组织法律制度概述,一、我国公共事业组织立法的历史沿革,1、新中国成立以前,-宪法+单行法,2、建国初期到改革开放前,-共同纲领+办法+细则,3、改革开放时期,-宪法+条例,-两个阶段,2、我国公共事业组织法律制度概述,二、我国公共事业组织立法的特点,1、归口登记和双重管理体制,2、分级管理体制,3、限制竞争原则,4、年度检查制度,5、财务监督,6、财政优惠,2、我国公共事业组织法律制度概述,三、我国公共事业组织立法中存在的问题,1、单行法的缺失,一法统揽，忽略特殊性,2、立法权威性的缺失,行政法规，而非国家立法,3、实体法的缺失,多为程序法和程序性规定,4、立法内容的缺失,行为规范缺失、操作性不强、体系不配套,税收单行法,是相对于,税收通则法,而言的,如增值税法、消费税法、,所得税法,和遗产税法。,2、我国公共事业组织法律制度概述,四、我国公共事业组织法律制度的完善,1、登记管理,-宽进严管,2、财产管理,-财务监督（盈余分配约束）,3、内部管理,-规范化管理和行业自律（章程约束）,4、行政管理,-政社关系、社会监管、让权与独立性,1、政事分开,2、企事分开,3、权力下放,4、分类改革,5、打破垄断,6、管办分离,江苏省无锡市在教育和卫生领域，分别组建了学校、,医院等管理中心。教育局、卫生局等原政府主管部门不,再直接管理这些事业单位，工作重点转到全行业政策制,定、发展规划、行业标准、监督检查等职责上来。,事业单位改革关键词,市场化改革思路：,理论基础是经济理性，其核心价值是关注经济、效,率和效能，其要害在于放弃了政府的责任，夸大了市场,在公共事务领域中的作用。,社会化改革思路：,引入民间力量举办公共事业，但并不意味着非政府,组织可以取代国家和市场，因为非营利组织存在着志愿,失灵。,事业单位改革的思路,3、事业单位法律制度,有关事业单位认识上的误区：,1、事业单位只有中国才有,2、事业单位是计划经济的产物,3、事业单位是非营利组织,一：事业单位不只中国才有,中 国,国 外,名 称,事业单位,公立机构,管理模式,统一化模式,分散化模式,登记部门,事业单位登记管理局,分散化,登记条例,事业单位登记管理条例,分散化,主管部门,各自的主管部门,分散化,相关政策,人事政策、财务政策,分散化,国内外,机构名称,高等学校,省立医院/市立医院,公共图书馆,美国:联邦医院、州立大学,日本:公立医院、国立大学,公立图书馆/博物馆,二：事业单位不是计划经济的产物,计划体制和市场体制只是资源配置方式，,二者都离不开事业单位。,公共资源的配置方式或供给模式包括：,1、市场-有失公平、契约失灵,2、NGO -志愿失灵,3、政府-事业单位或公立机构,三：事业单位不是非营利组织,事业单位,非营利组织,共,性,性质,社会服务组织,目的,服务公众,营利性,非营利性（不得分配盈余）,不,同,发起者,政府发起,民间自发,资金来源,国有资产/拨款,非国有资产/捐赠,自主性,较大地依赖于政府,独立于政府,志愿性,广度深度较弱,广度深度较强,3、事业单位法律制度,一、事业单位的内涵,1、定义,国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织,利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化和卫生等,活动的社会服务组织。,2、特点,1）目的 2）业务 3）资产,3、事业单位法律制度,二、事业单位的范围,主要职能,改革目标,单位名称,行政,管理型,行政职能：行政审批、监管、监察和监督职能,转为行政机构或将行政职能划归行政机构,四监会、专利局、,工商局、检验检疫局、气象局、地震局,生产,经营型,主要从事生产经营活动,转为企业,走向市场,开发应用型科研机构,招待所,出版机构,公益,服务型,为社会提供公益服务或为政府行使职能提供支持,强化公益属性,加强政府监管,义务教育机构,高等教育机构,公共卫生机构,3、事业单位法律制度,是否符合事业单位登记管理暂行条例：,1、行使行政职权的事业单位,工商行政管理局（所）,中国气象局,中国专利局,2、领取企业法人营业执照的事业单位,新闻出版单位,电影制片、发行、放映单位,3、事业单位法律制度,三、事业单位的成立,1、成立条件,1）经审批机关批准设立,2）有自己的名称、组织机构和场所；,3）有与其业务活动相适应的从业人员；,4）有与其业务活动相适应的经费来源；,5）能够独立承担民事责任。,2、成立程序,1）审批机关批准成立；,2）向登记管理机关申请事业单位法人登记。,3、事业单位法律制度,四、事业单位的财产关系,1、事业单位的收入,1）财政补助收入 2）上级补助收入,3）事业收入 4）经营收入,5）附属单位上缴收入,6）其他收入：投资收入、利息收入和捐赠收入等,2、事业单位的支出,1）事业支出 2）经营支出,3）对附属单位补助支出 4）上缴上级的支出,3、事业单位法律制度,五、事业单位的行政管理,4、社会团体的法律制度,一、社会团体的内涵,由公民或单位自愿组成，为实现会员共同意,愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。,二、社会团体登记的法律制度,1、登记和管理机关,2、登记条件,3、登记程序,4、变更登记,5、注销登记,4、社会团体的法律制度,五、对社会团体的行政管理,1、重大业务活动报告制度,2、年度检查,3、清理整顿,4、进行行政处罚,六、社会团体的变更,七、社会团体的终止,4、社会团体的法律制度,三、社会团体财务管理的法律制度,1、财产、经费的筹集,1）会员出资：最初财产来源、会费最高限额,2）捐赠和资助,3）开展有偿服务的收入：咨询、实体,4）经营收入,2、财产的使用,4、社会团体的法律制度,四、社会团体内部管理的法律制度,1、组织机构设置,4、社会团体的法律制度,中国红十字会,4、社会团体的法律制度,2、社会团体负责人的选任,1）关于党政领导的兼职,2）关于社会团体负责人的选任程序,3）社会团体分支机构、代表机构的设置,4）社会团体内党组织的设立问题,4、社会团体的法律制度,五、社会团体的行政管理,1、重大业务活动报告制度,2、年度检查,3、清理整顿,4、进行行政处罚,登记管理机关,业务主管单位,审查登记,成立、变更和注销的登记或备案,筹备申请和成立、变更、注销登记前的审查,年度检查,负责年度检查,负责年度检查的初审,行政处罚,有行政处罚权,无行政处罚权,协助其他部门查处,业务指导,无,指导业务,解散清查,注销登记,资产清算,应纳税所得额,应纳税所得额，简称应税所得，是自然人或法人在一定期,间内，由于劳动、经营或投资而获得的继续性收入，扣除为取,得收入所需费用后的余额。,根据企业所得税法的规定：,应纳税所得额=,收入总额-不征税收入-免税收入-各项扣除-以前年度亏损,税赋优惠之限额扣除与全额扣除,某企业年利润100万，按企业所得税25%的税率，,应纳税额为25万元。该企业向慈善机构捐款30万元。,1、按照12%的限额扣除规定，在税前准予扣除的,金额为12万元，该企业最终要按88万元的利润计算缴,税，其应纳税额为22万元。,2、按照全额扣除的规定，应该按纯利润70万元,缴税，应纳税额为17.5万元。,第七章 公共事业管理专业的人力资源开发,1、公共事业管理专业的人才培养模式,2、公共事业管理专业课程设置,3、国内高校公共事业管理专业建设,我国十二大学科门类,01 哲学 02 经济学,03 法学 04 教育学,05 文学 06 历史学,07 理学 08 工学,09 农学 10 医学,11 军事学 12 管理学,学科门类：12 管理学,一级学科：1201 管理科学与工程,一级学科：1202 工商管理,一级学科：1203 农林经济管理,一级学科：1204 公共管理,二级学科： 120401 行政管理,二级学科： 120402 社会医学与卫生事业管理,二级学科： 120403 教育经济与管理,二级学科： 120404 社会保障,二级学科： 120405 土地资源管理,一级学科：1205 图书馆、情报与档案管理,1、公共事业管理专业的人才培养模式,1、人才培养要求：,单一型、复合型,2、人才联合培养方式,在校内，在文科大门类中，打通二级学科的壁垒，广,泛探索基础学科和应用学科交叉培养人才的路子；在有条,件的学校和专业中，试行本科与第二学士学位、本科与硕,士的连续培养。,在校际，不同类型和不同科类的学校通过合作办学，,充分利用各自的学科资源和教学条件，共同培养集相关的,不同学科专业知识为一体的公共事业管理人才。,1、公共事业管理专业的人才培养模式,3、联合培养的四种做法,1）跨学科的交叉培养,不同学科的课程、跨学科综合性课程、选修课,2）学位层次统筹培养,尚未设置硕士学位授予权,3）校际间联合培养,高校合并、宽泛式校际合作、两校共同培养,4）在职培训,教育单位、用人单位和联合办班,2、公共事业管理专业课程设置,一、根据培养目标，确定课程体系框架,二、打通专业壁垒，加强文理渗透,三、重视基础训练，抓好核心课程建设,四、提高教学效率与效益，积极开发新兴课程,3、国内高校公共事业管理专业建设,一、课程设置,专业主干课程均以政治、管理和经济类课程为主线，,专业特色不够明显，课程之间联系不够紧密。,3、国内高校公共事业管理专业建设,二、专业特色,1、综合类大学依托原有行政管理专业；,2、非综合类高校改变或依托原有专业名称。,三、教材编写,1、教材质量参差不齐；,2、理论与实践脱节，可读性差；,四、专业实践与基地建设,1、学校重视不够、投入不足、师资不强；,2、学生对实践的认识不够；,3、实践基地或单位不愿或不易与学校合作。,3、国内高校公共事业管理专业建设,北派主要由东北大学的娄成武、李坚、,郑文范、司晓悦等为代表。,南派是指以云南大学崔运武、林尚立、,陈瑞莲、郭小聪、李小波为代表。,北 派,南 派,代表机构,东北大学,云南大学,代表人物,娄成武、李坚、郑文范、司晓悦，等,崔运武、林尚立、陈瑞莲、郭小聪、李小波,公共事业管理定义,公共事业组织,在一定的环境和条件下，动员和运用有效的资源，采取计划、组织、领导和控制等方式，,对提供准公共物品的社会事务进行协调,，从而实现提高经济发展、社会管理和公众生活质量，从而实现社会公益目标的活动。,在一定的环境中，,以政府为核心的公共组织,凭借公共权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定,社会公共事务进行调节控制,的过程，或对关系到社会公众整体生活质量和共同利益的纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的,产品生产和提供的调节及控制,过程。,北 派,南 派,主体,公共事业组织-,事业单位和非政府组织,公共组织-,政府、事业单位和非政府组织,客体,提供准公共物品的准公共事务,提供纯公共物品和准公共物品的社会公共事务,内容或目的,协调社会各层次的利益关系。,促进社会整体利益和协调发展,保证公众利益。,方式,采取说服教育的方式使公共事业管理的客体自愿服从管理。,公共组织对公共事业的管理凭借其公共权力，即强制手段。,灵活性,较少受到僵化体制的羁绊和约束，管理上较为灵活。,难以摆脱规章制度的束缚，体制僵化，管理上不够灵活。,市场化,强调如何唤起民族的危机意识，提高公共管理意识。,引入市场化，构建多元生产和提供主体。,第八章 公共事业管理体制改革,第一节 现代事业制度设计,第二节 我国事业管理体制改革,第三节 部门公共事业管理改革,第一节 现代事业制度设计,一、我国公共事业管理中存在的问题,1、公共事业活动的,非经济化,2、公共事业机构的,行政化,3、公共事业资源配置,非社会化,4、公共事业运行机制,非效率化,5、公共事业管理的,非法制化,第一节 现代事业制度设计,用者付费：,政府对某种物品、服务或行为确定价格，由使用者或,行为者支付费用。经常被用于控制污染领域。,优点：,1）克服因免费提供公共服务所导致的浪费；,2）增加政府财政收入。,弊端：,1、企业将治理环境的外部费用转化为内部成本，通,过自主定价提高售价而最终转移到消费者身上；,2、有限污染费规避了企业的社会责任，会导致污染,更加严重。,分权与权力下放：,即权力分立，是指国家权利不能集中于国家机构的,某个部门或者一部分人，而应当合理地分割成若干部,分，由宪法授予不同的国家机构(部门)和不同的人民所,执掌。,目的是通过决策和执行的分离来赋予执行者更大的,自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能,够控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而上,级部门只是确立目标并对绩效进行有效控制。,中华慈善总会章程,中国青少年发展基金会章程,合同外包：,政府确定某种公共物品和服务的数量和质量标准，,对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照,与政府签订的合同提供公共物品或服务，政府用财政拨,款购买承包商的公共物品或服务。,优点：,提高服务水平、缩小政府规模、减少开支；,能够摆脱政治因素的不当干预和影响。,缺点：,承包权的取得上存在腐败和权力寻租行为；,承包企业破产或员工罢工，会影响公众利益。,案例：美国为城市中的老年人提供食品。,第一节 现代事业制度设计,内部市场：,将提供准公共物品和服务的部门人为地划分为生产,者和购买者两方，这样在内部就产生了生产者和消费者,两个角色。,内部市场的实现需要具备三个要素：,1）明确划分生产者和消费者；,2）内部市场的主体签订准合同和商业契约；,3）要求一定的付费制度和会计制度作为保障。,第一节 现代事业制度设计,民营化：,可以界定为更多地依靠民间机构、更少地依赖政府,来满足公众的需求。其实质就是通过市场机制合理配置,资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。,社会力量办学（教育民营化）,社会力量办学是指在政府教育部门许可的情况下，,为减少政府负担，促进教育发展，实现教育资源合理分,配，集合社会各方面力量开办学校的教育推广方式。,学生的不满：,1、学费堪比北大、清华；,2、毕业后还不如民工好就业。,教师的无奈：,1、教师的“招生硬指标”-发传单,2、工资设定水平低，浙江、云南等省民办高校教师,退休工资收入只相当于公办高校同类人员的1/31/2。,3、许多民办高校教师的养老保险都是按企业缴纳。,学校困境,1、用水、用电；,2、绝大多数民办高校只有助教评定权，讲师以上职,称评定权由省级教育行政部门严格控制。,3、公办非学历教育要交3.3%的营业税；而民办非学,历教育，不仅要交营业税，还要交纳17%的企业所得税。,在民办学历教育上，很多民办学校被当地税务部门课以,33%的企业所得税。,要从根本上解决民办高校的不平等待遇，关键是民办高校的,法人地位属性,问题。,根据1986年4月12日颁布的中华人民共和国民法通,则，我国的法人机构包括企业法人、机关法人、事业,单位法人和社会团体法人。,目前大部分民办高等学校在民政部门注册的法人地,位是“民办非企业”，不具有合法性。,2008年5月，瓷娃娃关怀协会在,工商部门,登记注册。,2009年8月，瓷娃娃关怀协会与中国社会福利教育基,金会合作成立,专项基金,。利用该公益平台，募集善款，,救助罕见病家庭，但始终面临,身份困扰和资金短缺,问题。,2011年3月29日，瓷娃娃关怀协会终于取得独立法人,资格，得到由北京市民政局颁发的,民办非企业单位,登记,证书，正式更名为北京瓷娃娃罕见病关爱中心。,北京瓷娃娃罕见病关爱中心,第一节 现代事业制度设计,二、我国事业管理体制改革的两大基本任务,1）重新界定、调整、收缩和转换市场经济条件下国家事业,职能的基本范围，重新界定和收缩国家的事业职能范围，将原,有部分国家“事业单位”逐步推向市场，使其向专业化、民营,化、市场化与社会化方向发展。,2）对经过调整之后依然保留在国家事业职能范围内各项事,业做出新制度安排，建立与我国社会主义市场经济体制和各项,事业自身发展规律相适应的新型事业管理体制，构建市场经济,条件下我国事业管理体制的目标模式。,第一节 现代事业制度设计,三、现代事业制度的基本概念,现代事业制度是指与我国社会主义市场经济体制和,各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理制度，,是有关现代事业组织的法人制度、领导制度、人事制度、,财务制度、运行管理制度、评估制度和社会保障制度等,项管理制度的总称。,第一节 现代事业制度设计,四、现代事业制度的基本框架与主要特征,1）健全的事业法人制度,2）多样化的事业组织模式,3）多元化的事业投资与经营补偿制度,4）科学民主的事业领导制度,5）新型的人事管理制度,6）新型的事业财务管理制度,7）多元化的事业监督管理制度,第二节 我国事业管理体制改革,一、转换观念,1）并非所有科学、教育、文化、体育和卫生活动都,不能实现商品化和市场化；,2）并非所有社会公益性事业都必须由政府直接举办。,二、政事分开,1）政事职责分开,2）政事机构和人员编制分开,3）政事经费分开,4）政事管理方式分开,第二节 我国事业管理体制改革,3、人员分流,1）加速改革我国现行的干部人事制度,2）加速建立和完善新的社会保障制度,3）大力发展各类人才市场和劳动市场,4、培育市场,1）加速事业产品与服务价格改革,2）改变事业单位的服务对象与经营范围,3）加强国民消费教育，合理引导居民消费投资方向,第二节 我国事业管理体制改革,5、财政对策,1）对于那些应当产业化、而且可以立即实现产业化,的事业单位，应尽快转化为企业，完全视同企业对待；,2）对于那些应当产业化，但一时又难以实现产业化,的事业单位，可以先明确市场化的改革目标，视同企业,对待；,3）对于那些需要继续由国家财政供给资金的事业单,位，要改革资金供给方式；,4）对于那些不能实现产业化，但又不应当继续由国,家办的事业单位，应坚决取消事业资格；面对事业单位,大量冗员，也应该坚决予以精简。,第三节 部门公共事业管理改革,1、科学技术事业管理改革,2、教育事业管理改革,3、文化事业管理改革,4、体育事业管理改革,5、卫生事业管理改革,第九章 公共事业管理的发展与创新,第一节 公共事业管理发展与创新的背景,第二节 公共事业管理的发展与创新,第三节 公共事业的社会化与事业型市场的发展,第一节 公共事业管理发展与创新的背景,一、经济体制转换的背景,1、社会发展战略的调整,2、市场经济体制改革的深化,3、社会管理体制的转轨,第一节 公共事业管理发展与创新的背景,二、社区对社会发展和社会稳定作用的加强,1、对深化体制改革的作用加强,2、对改善居民生活质量的作用加强,3、对提高城市管理水平的作用加强,4、对推进社会主义精神文明建设的作用加强,5、对维护社会稳定作用加强,第一节 公共事业管理发展与创新的背景,三、生产力的加速发展,生产力的发展促进了社会分工，对公共服务,的需求日益增加，公共事务比重增长，公共组织,数量和规模的明显增长 。,第二节 公共事业管理的发展与创新,一、公共事业管理发展的含义,公共事业组织为适应环境变化，采用科学方,法，健全公共事业管理体系，改善公共事业管理,活动方式，提高公共事业管理效率，以便更好地,进行公