土地与公共财政

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,土地与公共财政：,历史、现状与未来,田传浩,浙江大学公共管理学院,本次课程的主要内容,基本概念,公共财政框架下的土地财政,为什么土地税是地方政府财政收入的主要来源,实施土地税收的制度基础：理想与现实,财政收入最大化分析框架下的土地财政,中国历史上的土地财政与政府行为,1987,年后的中国土地财政制度：现状、问题与挑战,讨论：中国物业税,土地财政：概念,广义的土地财政，指以土地为基础的财政税收，农业税、土地财产税、房产税（房屋税）、土地价值税等等都在其内，还包括政府收取的城市房地产税、土地使用费、土地增值税、耕地占用税,，还包括以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入,狭义的土地财政：特指中国目前以土地出让为地方财政收入来源的现象。,杭州市土地出让金收入与预算内收入：,2001-2008,预算内收入,土地出让金收入,土地出让金收入,/,预算内收入,*100,2001,88.47,28.32,32.00,2002,102.30,55.56,54.32,2003,129.08,164.07,127.11,2004,171.28,135.54,79.13,2005,217.26,188.50,86.76,2006,261.61,173.28,66.24,2007,342.14,529.00,154.61,2008,397.28,248.41,62.53,合计,1709.42,1522.68,89.08,数据来源：杭州市统计年鉴，笔者整理。,2009,年杭州土地出让金收入笔者整理为,704.51,亿元。另有数据称为,1200,亿元,。,2010,499,亿；,2011,550,亿,.,土地财政、地方政府公共服务与经济发展,缺少足够的财政资金对地方政府的能力造成了负面影响,(Boadway,2001),土地税是理想的地方税（,Brueckner,2000,）,美国的财产税类似于受益税,(Fisher,2001),，税负与政府所提供服务中得到的利益大抵相当。,Tiebout,（,1965,）,用脚投票与最优公共产品生产,1995,年，财产税,/GDP,，最高的三个国家（加拿大，,4.1%,；美国，,2.9%;,澳大利亚，,2.5%,）,美国财产税占地方各级财政收入比重,州,地方总和,县,市,镇,学区,特区,1962,2.1,48,45.7,44.2,65.3,51,25,1967,1.7,43.2,42.1,38.1,61.8,46.9,21.5,1972,1.3,39.5,36.5,31.3,64.9,47.3,17.3,1977,1.3,33.7,31,25.8,56.8,42.1,14,1982,1.1,28.1,26.6,21.4,52.1,35.8,9.5,1986,1.1,28.2,27.3,20.5,52.1,35.8,9.5,1988,1.1,29.3,27.9,22,54.2,36.6,12.2,1990,1.1,29.9,28.1,22.9,55.8,37.2,11.3,1996/1997,1,24.6,23.3,16,52.7,36,8.8,2002/2003,1,27.5,24.5,25,25,34.3,11.2,数据来源：中国土地财政制度改革研究,pp172,公共财政下的土地税收需要考虑的问题,税收与公平,税收与效率（税收征收成本，亚当斯密；社会福利损失最小化，,Dupuit,1844;Pigou,1928,）,告示效应：税收导致生产者和消费者行为的改变，未改良土地的价值成为主要的税源，因为不存在告示效应,税收的转嫁与归宿,税收与公平,受益学说（支付能力学说）,各国臣民应当为政府的支持而纳税，税款应当与他们各自在国家的保护下所获得的收入成正比。（,Smith,，,1976,）,比例征税（霍布斯、边沁）？累进税率（卢梭）？累退税率（穆勒）？,土地是个例外？,不公平致富,土地价值的上升是由于社会进步而非土地所有者的投资所导致的。洛克、穆勒、马歇尔、乔治（,1880,）,土地税与经济增长,如果土地税收是基于特定地块在正常条件下的潜在货币收益来计算，负激励和扭曲效应就会达到最小（公示效应不存在），同时有助于提高资源的使用效率,基于美国地方政府的经验，土地税促进了经济增长（,Oates and Schwab,1997,）,税收的转嫁与归宿：两个案例,杭州房产新政,崇祯死弯,2024/10/7,杭州房地产新政,背景：新增用户中外地购房比例超过,50%,；房价涨幅在全国前五名；房地产供应结构失衡。,时间：；实施，,关键内容和,争议,的焦点：,用于建设经济适用住房的土地面积不得低于总量的,50%,；,恢复征收,20%,税率的个人所得税；,允许有条件企业自建经济适用房。,2024/10/7,政策分析个案：崇祯死弯,崇祯十二年春，全国范围内加派,730,万两白银，作为练兵费用，叫做练饷。这是崇祯即位之后的第四次大规模加税，全国人民的纳税总额至此几乎翻了一番。皇上加税确实也是出于无奈。中原一带的农民造反还没有平息，满州又闹翻了天。就在决定加税的一个多月前，清兵在河北山东一带纵横蹂躏二千里，掳掠人口牲畜五十余万，还在济南杀了一个德王。人家大摇大摆地杀了进来，又大摇大摆地满载而归，明朝的官军竟然缩做一团不敢跟人家交手。这样的兵岂能不练？练兵又怎能不花钱？不过皇上也觉得心虚，税费一加再加，老百姓方面会不会出什么问题？杨嗣昌是当时的兵部尚书，类似现在的国防部长，他办事认真，聪明干练，替皇上做了一番阶级分析。,2024/10/7,政策分析个案：崇祯死弯,杨嗣昌说：加税不会造成伤害，因为这笔钱是加在土地上的，而土地都在豪强手里。杨嗣昌以上次加征的剿饷为例，一百亩地征三四钱银子，这不但没有坏处，还能让豪强增加点负担，免得他们钱多了搞土地兼并。,不同类型经济体中的土地税收,发达国家中的地方财政中土地税收比例（,35%,）高于转型国家,(12%),（,Bird and Slack,2002,）,?,土地税收的制度基础,:,精确的地籍管理,产权与范围登记（成本负担问题？强制性登记？自我选择登记？）,几内亚，地藉部基金覆盖,33%,的应纳税地块,自我选择？肯尼亚导致了小农户不去登记，法律保护愿意支付成本的大农场主,信息共享（技术问题？行政管理问题？）,黄仁宇：数目字管理,数目字管理是“全民概归金融及财政操纵，政府在编制预算、管理货币、厘定税则、颁发津贴、保障私人财产权利时，既已普遍的执行其任务。”,土地税收的制度基础,:,土地评估能力,土地评估能力（第三方评估与及时更新）,面积征税（如何考虑土地质量的差异和土地实际价值的差异？,对低财产拥有者的掠夺）,土地价值征税（如何区分个人投资与社会发展所导致的土地价值增值？在缺乏市场的情况下如何估价？）,自我申报价格,(Strasma,1965;Tanzi,2001):,关键在于真实申报的激励机制设计（比如政府的优先购买权）理论完美，现实中实施很少,土地税收的制度基础：,政治上的支持,财产税拥有高清晰性,富人与权贵反对高清晰性,富人与权贵拥有政治影响力,分析框架：财政收入最大化与政府行为,政权的基础（人、财）,国家的财税问题,政权基础,官僚体系（比较国民党与共产党）,民心向背？（民主国家与集权国家存在差异、粮食、住房,etc,）,集权国家的老百姓税赋水平更低？,税收基础,民主国家的税收基础,公共财政（以公共支出定财政收入）,税基、税率、计量、税收成本问题,财产税（主要是不动产税）是地方政府的主要税收来源,所得税、契税、印花税等等,税收基础,农业税,单位面积上农地经营土地产出*税率,所得税,单位面积上土地经营产出*所得税率,交易税、消费税,财产税,单位面积上不动产价值*所得税率,不动产价值,=f,（国民经济水平、公共基础设施完善程度、地区竞争力,etc,）,土地问题,土地配置问题,在农业、工业、第三产业的最优配置（当然，还有短期与长期的考虑，比如环境保护、粮食安全、可持续发展等等）,计划机制,/,市场机制,/,两者的结合,土地利用问题,提高单位面积上的产出，提高土地利用效率,住房问题、,土地相关的财税问题,税基、税率、计量、征税模式、税收体系,其他方式的土地收益（国有土地制度）,政府财税问题,国富民强,途径：领土增加、土地利用效率提高、劳动力生产效率和技术提升,重点财政收入最大化,国民财富中的一部分进入财政,国民财富,税收比例（苛政猛于虎，过高的税收威胁政权）,征税方式、技术与征税成本,传统社会的税收基础,在秦以后很长的一段时间内，土地的相对价格都远低于其他劳动生产资料。比如汉朝大约,3000,钱一亩地（赵冈，,2006,），此时的“大婢”一人值,2,万，马一匹值,4000,钱（贺昌群，,1964,），地价不过略高于一年的粮食产量的价格（赵冈，,2006,）。很显然，对于征税而言，人头税比土地税更重是更经济的做法。,传统中国的税收基础,税基广、宜计量、征税成本低（农业税、小农为基础）,此外还有其他税收来源，比如盐、铁官营；漕运；关税；交易税,etc,农本工商末,为什么？,皇权不下县与中国的亚财政、潜规则,一条鞭法改革与黄宗羲定律,特权、投献与朝代更替,土地、劳动与国民财富,传统社会：井田制（劳役与实务）、私有制、土地市场与土地测量（鱼鳞册）、劳役（黄册）。技术水平落后，劳动与土地联系很紧，农业（土地税）是主要税收基础，当然，盐、铁专营也是重要财政收入来源,近代社会：技术发展，劳动力与土地的联系开始降低，市场分工增加，市场规模扩大，交易税、所得税所占比例增大，,现代社会：劳动与土地之间的联系进一步分离，尤其是在后工业时代，楼宇经济是这个阶段的典型象征，可以预见，作为税收基础，土地所占的重要性会逐渐降低,土地配置问题的相关制度,土地规划制度（土地利用总体规划、乡镇规划、城市规划等等）,征地制度,审批制度（如项目用地、土地用途变化等等）,划拨制度、协议制度与土地市场制度,土地用途管制、耕地保护制度,（,18,亿亩耕地红线讨论）,土地利用的相关制度,土地产权制度：如何激励土地持有人最有效的利用土地资源、进行土地资源利用方面的技术创新和制度创新；同时，尽可能的将土地利用的外部性内部化,使用权、收益权、转让权,城市土地产权制度,农村土地产权制度,财政分权背景下的土地财政,1994,年分税制改革,属地化管理与竞标赛激励,以土地换资本,地方政府财权与事权的不匹配,（,%,亿元）,地方财政收入比重,地方财政支出比重,中央财政收入,-,中央财政支出,地方财政收入,-,地方财政支出,1991,70.21,67.79,-152.56,-84.58,1992,71.88,68.72,-190.93,-67.90,1993,77.98,71.74,-354.55,61.20,1994,44.30,69.71,1152.07,-1726.59,1995,47.83,70.76,1261.23,-1842.75,1996,50.58,72.90,1509.80,-2039.36,1997,51.14,72.57,1694.42,-2276.84,1998,50.47,71.05,1766.40,-2688.63,1999,48.89,68.51,1696.88,-3440.47,2000,47.82,65.25,1469.32,-3960.59,2001,47.62,69.49,2814.72,-5331.26,资料来源：,中国统计摘要,2010,中国的土地财政：法律基础与地方创新,宪法（,1982,城市土地属于国有）,1988,，宪法修正和土地管理法修正，允许土地有偿使用、流转、并且有期限,1998,年土地管理法,地方创新,土地出让制度创新：深圳，,1987,土地储备制度创新：杭州、青岛，,1997,1987,中国土地第一拍,香港土地批租占财政收入比例,数据来源：中国土地财政制度改革研究,pp187,土地财政的相关制度,