公共行政的基本问题

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第二章 公共行政的基本问题,一、社会公共需求与政府公共供给,1、公共行政的内涵与主题,公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。公共行政是“公共的”行政。其内涵主要体现在以下几个方面：,（1）行政权力是公共权力。政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。,（2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目,的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会,提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。,（3）政府活动是对公共事务的处理，私人事务不,属于政府的管辖范围。,（4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。,（5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、,经济责任、领导责任和道德责任。,（6）“公民第一”是公共行政的核心原则。公共行政应有民,主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。,（7）公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。,公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与,政府公共供给的关系。公共行政的研究对象是行政主体与行政,客体之间的基本关系，即社会公共需求与政府公共供给之间的,关系。行政客体提出的社会公共需要是行政主体必须加以满足,的最广大人民群众的需要，它构成政府职能的主要内容，政府,必须提供充足的公共产品来满足社会公共需求。公共供给是公,共行政的基本主题，主要是因为：,（1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本,关系。公共供求关系决定着公共行政的其他关系，如政治统,治与公共行政的关系，立法、司法与行政的关系，政府与市,场的关系，政府与社会的关系，政府与企业的关系，政府职,能与行政环境之间的关系，政府与政府之间的关系，政府部,门之间的关系，公共政策与行政执行的关系等等。公共需求,与公共供给之间的关系从根本上影响着这些关系并决定这些,关系的性质与发展方向。,（2）公共需求与公共供给的矛盾构成公共行政发展的,动力。公共供求关系决定了行政主客体之间的各种关系，,是因为它界定了政府作用的公共领域，界定了政治统治与,公共行政的界限，界定了政府、市场、社会、企业之间的,界限，界定了政府公共供给的方式与政府行为的方式。,（3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公,共行政与公共行政科学的发展史。公共需求与公共供给之,间的关系变化，决定了公共行政模式与公共行政理论研究,模式的演化。,2、社会公共需求,社会公共需求是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。,政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。公共供给必,须适应公共需求的规律，或者说公共供给必须与公共需求相,平衡的规律，是公共行政的基本规律。社会公共需求是人类,社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社,会成员在社会生产、生活中的共同需要。社会公共需求是在,个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题、安全、自尊、,享受和发展等所产生的公共需要。,现代公共需求分为如下几个方面：,（1）维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。主要,是国防、公安、外交、行政管理等。,（2）维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要。主要,是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、公正司法与,公正执法等。,（3）为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共,需要。如公共卫生设施与医疗保健、义务教育及学校、公,共图书馆、公园、体育馆等。,（4）建立社会保障体系与救济体系、扶助社会弱势群体的,公共需要。如政府扶贫、救灾、社会救济、社会福利、社会,保险等。,（5）公共资源与公共财产管理的公共需要。如国有资产管,理、公共企业的管理、社会共有资源的管理、保护自然资源,等等。,（6）人民对人权、自由等公共权利的公共需求。它以人民,的安全需要、生存需要和发展需要的全面满足为前提，并且,以法治社会和良好治理秩序为基础。,3、政府公共服务,政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、,提供公共服务行为的总称。公共产品是指这样的产品，即每,个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品,具有非竞争性、非排他性。非竞争性是指一个使用者对该产,品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任,何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。这些特征使得,对公共产品的消费进行收费是不可能的，因而私人没有提供,这些产品的积极性。,公共产品主要分为三种：,（1）基本公共产品或纯公共产品。它是政府向全体社,会成员提供的平等的、无差别的共同服务，如国防、外交、,公安、司法、义务教育、生态环境保护等。,（2）混合公共产品或称半公共产品。这种公共产品既,能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，,又具有一定程度的竞争性与排他性。如研究生教育、公共,工程等等。,（3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民,消费服务。如邮政、民航、铁路等基础产业。,并不是所有的社会公共需要都会自动地转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。政府公共服务或公共供给分为如下几种：,（1）基本公共服务。包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；国防、外交、国家安全、环保、航天科技；公费中小学教育、公费医疗系统等等。,（2）混合公共服务。如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电话电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。,（3）管制性公共服务。如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。,政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式主要是：,（1）由政府部门提供的方式。产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。,（2）由市场和私人部门提供的方式。产出易界定和可,强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组,织；可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场,作用、形成竞争的方式由私人部门提供。政府应监督私人,供货商在提供服务保证质量、成本和数量。,（3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的,提供方式。政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品,的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民,委员会三方一起组织社区安全保护网络等。,二、国家竞争力与政府管理竞争力,增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要,问题。政府必须在基本职能方面发挥核心作用，提供充分的,公共科技、公共教育、社会保障等基本公共产品。,1、国家竞争力及其指标,国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中，与其他各,国与地区竞争力相比较，其创造增加值和国民财富持续增长,的能力。,目前，世界上衡量国家竞争力的指标体系通常有两种：,（1）世界经济论坛（WEF）的国际竞争力指标体系。世界,经济论坛每年都发布一份全球竞争力报告。报告对全球各经济,体的竞争力排名分为“增长潜力排名”和“目前的竞争力排名”两,部分。“增长潜力排名”指在能够推测今后5年期间竞争力提高度,的增长潜力方面，主要从技术水平、公共部门、宏观经济环境,等三个方面进行评价；“目前竞争力排名”主要按企业经营和战,略、企业经营环境进行评价，企业经营环境评价内容包括交通、,通信等社会间接资本设施、资本市场发展程度等。世界经济论,坛公布的20022003年度全球竞争力报告中，中国在参加评价,的80个国家和地区中处于第33位。,（2）瑞士洛桑国际发展学院（IMD）的国家竞争力指标体系。瑞士洛桑国际发展学院用经济运行、政府效率、企业效率、基础设施和社会系统四大要素来评价国家国际竞争力。经济运行竞争力主要从宏观经济的角度对于国内经济实力、国际贸易、国际投资、就业和价格等方面进行系统评价。政府效率竞争力包括公共财政、财政政策、货币政策和政体组织、企业和市场保障组织、教育等方面的指标。,企业效率竞争力是从企业创新和获利能力方面进行生产效率、劳动市场、金融市场、企业管理和适应全球化等方面进行系统评价。基础设施和社会系统竞争力从基本基础设施、技术基础设施、科学基础设施、健康和环境基础设施、价值体系方面进行系统评价。瑞士洛桑国际管理发展学院公布的世界竞争力年鉴2004中，中国2004年的国际竞争力排名在参加的60个主要国家和地区中处于第24位，排名比2003年上升了9位；2006年我国位次上升至第,18,位。2007年度升至第15位。,2、政府管理竞争力及其指标,政府管理国际竞争力反映一国或地区政府对国家国际竞争力影响的能力。所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准：一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境；三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。,评价政府管理国际竞争力的指标主要由以下几个方面构成：,（1）政府债务竞争力。主要反映政府国内外负债状况、财政赤字、公共财政管理以及国家储备状况。其评价指标有8个：中央政府国内负债、中央政府国内负债占GDP比重、中央政府国外负债、中央政府国外负债占GDP比重、中央政府预算盈余/赤字、中央政府预算盈余/赤字占GDP比重、公共财政管理已经进步还是改善、国家总储备（黄金储备官方储备）。,（2）政府支出竞争力。主要反映政府就业比重、政府一般支出占GDP比重、军事支出是否限制了国家竞争性经济发展。,（3）政府财政政策竞争力。主要反映税收、税种及税率、社会保障等状况。其评价指标有14个：税收总收入（直接税间接税、社会保险缴款）占GDP比重、个人收入税（利润、收入、资本利益）占GDP比重、,个人收入税有效税率占人均GDP比重、雇员的社会保障占人均GDP百分比、雇员的社会保障占GDP比重、实际个人税是否鼓励个人工作积极性、对利润征收的平均公司税率占税前利润的百分比、公司税（利润、收入、资本收益）占GDP比重、雇主的社会保障缴款占人均GDP的百分比、雇主的社会保障缴款占GDP的百分比、实际公司税是否鼓励企业家行为、资本和财产税占GDP比重,（4）政府效率竞争力。主要反映政府政策执行、法律、,体制、透明度、行政干预以及腐败等状况。其评价指标有11,个：政府经济政策是否有效运用于现实经济中、法律框架是,否损害你国竞争力的发展、立法机关的立法活动是否满足经,济的竞争性要求、内阁中关于政策方向的一致性高否、政府,对市民是否是透明的、政府决策是否可以有效实施、政治体,制是否能适应当前经济的挑战、公共服务是否受政治干预、,官僚主义是否阻止企业发展、关税管理是否阻碍货物的有效,转口、受贿和腐败在公共领域是否盛行。,（5）政府参与经济竞争力。主要反映价格控制、政府补贴、环境保护、就业与失业管理以及反垄断等情况。其评价指标有7个：你国关于产品与服务的可靠性立法是否束缚企业的发展、政府价格控制是否阻止大多数工业领域产品价格、政府补贴（对私人和公共企业）占GDP的比重、现在的保护环境的法律是否阻止企业发展、劳动力管制（雇佣、解雇、最低工资）是否灵活、失业立法是否激励人们寻找工作、竞争法是否阻止你国不公平竞争。,（6）政府政治安定竞争力。主要反映公平、社会秩序、,公共安全和凝聚力等状况。其评价指标有5个：社会公平,是否很好地体现、个人人身和财产是否很好地保护、社会,凝聚力是否是政府的首要目标、政治不稳定的可能性、每,10万名居民中严重犯罪