公共管理学课件

公 共 管 理 学 1 公 共 管 理 学 2事 业 单 位 概 述事 业 单 位 改 革 公 共 管 理 学 3 3.3.1.1 概 述v 事 业 单 位 是 我 国 在 计 划 经 济 时 期 形 成 的 社会 组 织 类 型 ， 在 西 方 国 家 并 没 有 “ 事 业 单位 ” 这 个 概 念 ， 也 没 有 与 之 相 对 应 的 组 织类 型 。 事 业 单 位 是 中 国 特 有 的 组 织 形 式 ，对 社 会 公 共 事 务 进 行 管 理 的 实 际 承 担 者 。v “ 事 业 ” 是 指 没 有 生 产 收 入 ， 所 需 经 费 由国 库 支 出 的 社 会 工 作 。 “ 事 业 单 位 ” 通 常是 指 上 述 社 会 活 动 形 成 的 部 门 或 行 业 。 公 共 管 理 学 4 3.3.1.2 事 业 单 位 的 含 义v （ 1） 事 业 单 位 是 指 受 国 家 行 政 机 关 领 导 ， 没收 生 产 收 入 、 所 需 经 费 由 国 库 支 出 、 不 实 行经 济 核 算 、 主 要 提 供 非 物 质 生 产 和 劳 务 服 务的 社 会 组 织 。v 例 如 ： 学 校 、 医 院 、 研 究 所 、 卫 生 防 疫 检 疫事 业 单 位 、 血 液 事 业 单 位 、 公 路 维 护 监 理 等 公 共 管 理 学 5 整 个 社 会 组 织 的 划 分v 行 政 单 位v 社 会 组 织 事 业 单 位v 企 业 单 位 公 共 管 理 学 6 知 识 拓 展 1 行 政 单 位v 行 政 单 位 是 进 行 国 家 行 政 管 理 、 组 织 经 济 建 设 和 文化 建 设 、 维 护 社 会 公 共 秩 序 的 单 位 ,主 要 包 括 国 家 权力 机 关 、 行 政 机 关 、 司 法 机 关 、 检 察 机 关 以 及 实 行预 算 管 理 的 其 他 机 关 、 政 党 组 织 等 。v 例 如 ： 地 税 局 、 文 化 局 、 工 商 行 政 管 理 局 、 国 土 资源 局 、 房 管 局 、 安 监 局 等 公 共 管 理 学 7 行 政 单 位 和 事 业 单 位 的 区 别v （ 1） 内 涵 不 同 行 政 单 位 是 国 家 机 关 ， 而 事 业 单 位是 实 施 政 府 某 项 公 益 服 务 的 部 门 ， 是 社 会 服 务 组 织 。 v （ 2） 担 负 的 职 责 不 同 行 政 单 位 是 负 责 对 国 家 各 项行 政 事 务 进 行 组 织 、 管 理 和 指 挥 ； 而 事 业 单 位 是 为 了 社 会 的公 益 目 的 从 事 教 育 、 文 化 、 卫 生 、 科 技 等 活 动 。 v （ 3） 编 制 和 工 资 待 遇 的 来 源 不 同 行 政 单 位 使 用 行政 编 制 、 由 国 家 行 政 经 费 负 担 。 事 业 单 位 使 用 事 业 编 制 ， 由国 家 事 业 经 费 负 担 。 事 业 单 位 由 全 额 拨 款 的 ， 有 部 分 拨 款 的 ，还 有 事 业 单 位 企 业 化 管 理 的 。 行 政 单 位 人 员 的 工 资 按 公 务员 法 由 国 家 负 担 ， 而 事 业 单 位 则 根 据 不 同 的 管 理 模 式 实 行不 同 的 待 遇 。 公 共 管 理 学 8 知 识 拓 展 2 企 业 单 位v 企 业 单 位 是 以 盈 利 为 目 的 独 立 核 算 的 法 人 或非 法 人 单 位 。 它 的 特 点 是 自 收 自 支 ， 通 过 成本 核 算 ， 进 行 盈 亏 配 比 ， 通 过 自 身 的 盈 利 解决 自 身 的 人 员 供 养 ， 社 会 服 务 ， 创 造 财 富 价值 。 v 例 如 ： 中 国 银 行 、 中 国 移 动 、 中 国 石 油 、 铁路 、 钢 铁 、 粮 油 、 发 电 等 集 团 公 共 管 理 学 9 企 业 单 位 和 事 业 单 位 的 区 分v 最 主 要 的 区 别 ：v v 企 业 单 位 ： 经 济 效 益v v 事 业 单 位 ： 非 经 济 效 益v 公 共 管 理 学 10 3.3.1.3 事 业 单 位 的 基 本 特 征v （ 1） 事 业 单 位 活 动 的 非 经 济 性 和 政 治 性v （ 2） 事 业 由 政 府 主 办 并 主 管v （ 3） 事 业 单 位 经 费 由 公 共 财 物 供 给v （ 4） 整 个 事 业 单 位 系 统 具 有 行 政 性 公 共 管 理 学 11 3.3.2 事 业 单 位 改 革知 识 拓 展 3 我 国 事 业 单 位 现 状v 事 业 单 位 的 规 模 在 我 国 很 庞 大 ， 有 130万 个 事 业 单 位 ， 从 业人 员 有 3000万 人 ， 相 当 于 国 企 职 工 人 数 的 2/3， 占 公 共 部 门就 业 人 数 的 34%， 国 家 用 于 事 业 单 位 的 财 务 支 出 占 财 政 支 出的 30 以 上 。 事 业 单 位 的 分 布 广 泛 ， 主 要 分 布 在 教 育 、 卫 生 、科 技 、 文 化 、 农 技 服 务 等 领 域 ， 种 类 极 其 繁 杂 ， 属 于 第 二 大社 会 法 人 。 事 业 单 位 在 GDP中 的 比 重 约 占 5% 10%。 规 模最 大 的 教 育 、 卫 生 、 科 研 和 文 化 四 个 行 业 ， 约 占 GDP的5.1%。 国 家 对 事 业 单 位 进 行 了 大 量 的 资 源 投 入 ， 如 60%的 受过 高 等 教 育 的 劳 动 力 、 每 年 经 常 性 财 政 开 支 的 约 1/3、 非 经营 性 国 有 资 产 的 大 部 分 、 大 量 国 有 土 地 等 。 v 随 着 市 场 化 经 济 的 发 展 ， 事 业 单 位 现 有 的 体 制 已 经 阻 碍 了 事业 单 位 的 经 营 和 发 展 。 主 要 表 现 为 ： 政 事 不 分 ， 职 责 不 清 ；管 理 模 式 单 一 ， 管 理 机 制 僵 化 ； 管 理 自 主 权 不 到 位 ； 机 构 性质 行 政 化 ； 价 值 取 向 偏 离 ； 管 理 不 规 范 ； 人 员 无 法 进 行 合 理流 动 ； 分 配 激 励 机 制 不 健 全 ； 等 等 。 公 共 管 理 学 12 v 3.3.2.1 事 业 单 位 改 革 的 必 要 性v （ 1） 事 业 单 位 规 模 巨 大 、 增 长 过 快 ， 财 政 负 担 过 重 的 困 难没 有 得 到 根 本 性 的 缓 解 。 改 革 开 放 以 来 ， 与 经 济 改 革 相 适 应 ，对 事 业 单 位 及 其 管 理 体 制 进 行 了 一 系 列 的 改 革 ， 例 如 ， 针 对事 业 单 位 管 理 体 制 高 度 集 权 所 造 成 的 各 种 弊 端 ， 分 别 采 取 了不 同 形 式 的 “ 简 政 ” 、 “ 搞 活 ” 等 改 革 措 施 ， 逐 步 扩 大 了 各类 事 业 单 位 的 人 权 、 事 权 、 物 权 和 财 权 等 ； 逐 渐 出 现 全 额 拨款 的 事 业 单 位 、 差 额 拨 款 事 业 单 位 和 经 费 自 理 事 业 单 位 等 不同 形 式 。 但 是 ， 全 额 拨 款 的 事 业 单 位 占 绝 大 多 数 ， 事 业 机 构和 人 员 的 快 速 增 长 ， 使 各 级 财 政 不 堪 重 负 。 公 共 管 理 学 13 v （ 2） 社 会 效 益 不 高 。v 由 于 事 业 单 位 总 体 上 仍 然 由 公 共 财 政 供 给 ， 且 与 行 政 管 理 部门 的 隶 属 关 系 没 有 根 本 改 变 。 因 而 ， 一 方 面 ， 国 家 对 事 业 单位 统 得 过 多 ， 管 得 过 死 ， 导 致 事 业 单 位 内 部 机 制 不 完 善 、 影响 活 力 和 效 益 的 情 况 仍 然 存 在 。 在 我 国 财 力 紧 张 的 情 况 下 ，事 业 单 位 得 不 到 足 够 的 经 费 ， 缺 少 必 要 的 资 金 ， 从 而 使 事 业单 位 在 从 事 本 职 工 作 时 积 极 性 不 高 ， 导 致 了 事 业 单 位 服 务 社会 的 功 能 不 断 弱 化 、 萎 缩 。 另 一 方 面 ， 由 于 在 对 事 业 单 位“ 放 权 ” 、 “ 搞 活 ” 时 对 事 业 单 位 的 根 本 性 质 缺 乏 明 确 的 、符 合 当 代 公 共 管 理 发 展 的 定 位 ， 因 而 使 不 少 事 业 单 位 热 衷 于通 过 各 种 方 式 甚 至 利 用 手 中 所 执 掌 的 行 政 权 力 去 “ 营 利 ” 、“ 创 收 ” ， 弱 化 了 公 共 服 务 ， 使 社 会 对 他 们 缺 乏 认 同 。 公 共 管 理 学 14 v （ 3） 与 经 济 建 设 结 合 部 紧 密v 由 于 没 有 改 变 计 划 经 济 体 制 下 事 业 单 位 的 非经 济 领 域 定 位 ， 使 科 研 单 位 的 成 果 难 以 转 化为 生 产 力 ， 或 者 使 科 研 单 位 难 以 有 必 要 的 经费 支 持 从 事 虽 不 是 之 间 但 却 是 经 济 建 设 基 础性 的 研 究 工 作 ， 事 业 单 位 长 期 游 离 于 经 济 建设 之 外 的 情 况 没 有 得 到 根 本 改 善 。 公 共 管 理 学 15 知 识 拓 展 4 事 业 单 位 改 革 的 三 个 阶 段v 第 一 阶 段 是 1979-1986年 ， 这 是 初 步 探 索 改 革 的 阶 段v 这 一 阶 段 改 革 的 背 景 是 ， 党 的 十 一 届 三 中 全 会 确 定 全 党 工 作重 心 的 转 移 。 中 央 作 出 经 济 体 制 改 革 的 决 定 后 ， 事 业 单 位 的改 革 也 被 提 到 议 事 日 程 。 这 一 阶 段 改 革 主 要 集 中 在 事 业 单 位机 构 地 和 人 事 制 度 改 革 方 面 ， 重 点 是 试 图 改 变 事 业 单 位 一 些制 度 上 的 弊 端 。 这 期 间 的 工 作 重 点 主 要 有 ： 对 在 “ 文 化 大 革命 ” 时 期 遭 受 破 坏 的 事 业 管 理 机 构 以 及 相 关 的 法 律 、 法 规 制度 予 以 修 复 ； 理 清 科 、 教 、 文 、 体 等 事 业 部 门 的 机 构 设 置 ，推 进 相 关 部 门 的 机 构 改 革 ； 推 行 专 业 技 术 职 务 聘 任 制 ， 恢 复职 称 评 审 工 作 ， 推 进 机 关 后 勤 社 会 化 的 试 点 工 作 ， 同 时 ， 对事 业 单 位 组 织 内 的 人 事 管 理 权 限 也 做 了 适 当 的 下 放 。 公 共 管 理 学 16 v 第 二 阶 段 是 1987-1995年 ， 全 面 推 进 改 革 的 阶 段v 这 一 阶 段 的 改 革 重 点 就 是 开 始 探 索 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制相 配 套 的 事 业 单 位 管 理 体 制 ， 同 时 还 将 事 业 单 位 的 管 理 纳 入了 法 制 化 的 轨 道 。 改 革 的 内 容 ： 逐 步 下 放 相 关 权 力 ， 扩 大 事业 单 位 管 理 自 主 权 ； 推 进 事 业 单 位 人 事 制 度 改 革 ， 推 行 聘 任制 、 辞 职 辞 退 制 、 特 殊 津 贴 制 ； 对 事 业 单 位 的 工 资 分 配 制 度进 行 改 革 ， 强 化 分 类 管 理 ； 在 建 立 完 备 的 人 才 市 场 的 同 时 ，启 动 公 共 事 业 社 会 化 、 产 业 化 建 设 ； 以 社 会 公 共 需 要 为 标 准 ，重 新 确 定 国 家 财 政 中 公 共 事 业 的 财 政 拨 款 范 围 ； 同 时 对 国 家机 关 所 属 单 位 进 行 清 理 、 整 顿 ， 并 实 行 归 口 管 理 。 公 共 管 理 学 17 v 第 三 阶 段 是 1996-2001年 ， 改 革 深 化 和 各 事 业 领 域 多 元 化 发展 的 阶 段v 这 一 阶 段 改 革 的 指 导 思 想 是 ： 遵 循 政 事 分 开 、 推 进 事 业 单 位社 会 化 的 方 向 ， 建 立 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 需 要 和 符 合事 业 单 位 自 身 发 展 规 律 的 事 业 单 位 管 理 体 制 、 运 行 机 制 和 自我 约 束 机 制 。 改 革 的 主 要 内 容 ： 推 行 多 元 化 得 分 类 管 理 模 式 ；聘 任 制 为 事 业 单 位 的 基 本 用 人 制 度 ； 以 岗 位 业 绩 为 基 本 分 配依 据 ， 打 破 人 才 单 位 所 有 制 ， 鼓 励 人 才 自 由 流 动 ； 将 民 办 非企 业 单 位 作 为 对 国 家 兴 办 事 业 的 一 个 重 要 补 充 ； 在 分 配 、 社会 保 障 、 考 核 等 方 面 进 行 综 合 配 套 改 革 试 点 。 公 共 管 理 学 18 3.3.2.2 事 业 单 位 改 革 发 展 的 目 标 取 向v （ 1） 事 业 单 位 的 社 会 化v 事 业 单 位 的 社 会 化 有 两 层 含 义 ， 即 社 会 公 共 事 业 社 会 办 和 事 业 单 位 的 资源 配 置 与 服 务 社 会 化 。 社 会 公 共 事 业 社 会 办 ， 强 调 的 是 社 会 公 共 事 业 兴办 的 主 体 多 元 化 ， 通 过 国 办 、 民 办 和 社 会 办 等 多 种 形 式 ， 建 立 事 业 单 位参 与 公 共 服 务 提 供 的 新 格 局 。 必 然 要 调 整 事 业 单 位 与 国 家 的 关 系 ， 对 事业 单 位 自 身 性 质 重 新 定 位 ， 根 据 事 业 单 位 性 质 和 服 务 的 基 本 内 容 ， 按 照政 事 分 开 的 原 则 ， 分 清 政 府 行 政 管 理 部 门 与 事 业 单 位 的 责 、 权 、 利 ， 正确 确 定 和 理 顺 事 业 单 位 与 政 府 行 政 管 理 部 门 的 关 系 。v 资 源 配 置 和 服 务 的 社 会 化 。 由 于 事 业 单 位 是 政 府 的 附 属 物 ， 条 块 分 割 、部 门 分 割 的 政 府 管 理 体 制 必 然 造 成 事 业 单 位 管 理 的 分 割 局 面 。 各 个 主 管通 过 行 政 手 段 配 置 资 源 ， 也 只 是 为 本 部 门 、 本 地 区 、 本 行 业 服 务 ， 不 对其 他 部 门 、 地 区 、 行 业 服 务 ， 更 不 对 社 会 服 务 。 因 此 ， 事 业 单 位 管 理 体制 改 革 就 必 须 打 破 资 源 的 行 政 分 割 和 部 门 单 位 所 有 制 ， 面 向 社 会 提 供 公共 服 务 。 公 共 管 理 学 19 v （ 2） 事 业 单 位 运 行 的 法 制 化 和 民 主 化v 在 原 有 的 事 业 单 位 管 理 体 制 下 ， 事 业 单 位 的 发 展 主 要 取 决 于国 家 和 政 府 领 导 人 的 重 视 程 度 ， 缺 乏 必 要 的 法 律 保 障 和 民 主监 督 。 事 业 经 费 要 靠 争 取 ， 事 业 机 构 的 建 立 和 撤 销 变 化 无 常 ，完 全 缺 乏 稳 定 的 发 展 机 制 。 因 此 ， 事 业 单 位 管 理 体 制 改 革 在改 变 对 政 府 行 政 管 理 部 门 的 隶 属 关 系 、 使 其 成 为 独 立 进 行 公共 事 务 管 理 与 服 务 主 体 的 同 时 ， 还 必 须 加 强 立 法 ， 建 立 和 完善 包 括 科 学 技 术 立 法 、 教 育 法 、 文 化 法 、 卫 生 法 、 体 育 法 等在 内 的 法 律 法 规 体 系 。 事 业 单 位 这 种 民 主 化 得 运 行 还 必 须 向社 会 公 开 ， 接 受 政 府 行 政 管 理 部 门 的 监 督 和 社 会 的 监 督 。 公 共 管 理 学 20 3.3.2.3 事 业 单 位 改 革 的 基 本 原 则v 基 本 原 则 是 ： 实 行 政 事 分 开v 政 事 分 开 是 解 除 政 府 与 各 事 业 单 位 的 隶 属 关 系 ， 政 府 行 政 主 管 部 门 进行 宏 观 管 理 ， 具 体 事 务 则 完 全 由 事 业 单 位 自 主 解 决 。v （ 1） 实 行 职 责 分 开 。 是 指 原 来 在 政 事 一 体 化 得 体 制 下 由 事 业 单 位 承 担 和行 使 的 政 府 职 能 ， 应 交 回 政 府 由 政 府 履 行 ； 而 原 来 各 级 政 府 机 构 承 担 和行 使 的 一 些 技 术 性 、 服 务 性 的 工 作 ， 应 交 给 事 业 单 位 去 完 成 。v （ 2） 实 行 管 理 方 式 及 手 段 的 分 开 。 政 府 行 政 主 管 部 门 对 事 业 单 位 实 行 简政 放 权 ， 对 事 业 单 位 在 宏 观 上 按 有 关 法 律 进 行 行 政 监 督 与 管 理 ； 而 在 事业 单 位 的 人 事 、 工 资 、 计 划 、 编 制 、 财 务 、 项 目 、 职 能 等 具 体 事 务 的 运作 与 安 排 上 ， 由 事 业 单 位 自 己 管 理 。 在 福 利 制 度 、 单 位 名 称 等 方 面 要 与行 政 机 关 严 格 区 别 。 分 清 在 立 法 、 行 政 授 权 需 要 使 用 非 行 政 手 段 ， 在 进行 社 会 公 共 事 务 管 理 和 提 供 公 共 服 务 时 应 运 用 非 行 政 手 段 。 公 共 管 理 学 21 知 识 拓 展 5 概 念v 公 共 物 品 是 具 有 非 排 他 性 和 非 竞 争 性 的 物 品 .按 照 公 共 物 品 的 供 给 、 消 费 、技 术 等 特 征 ， 公 共 物 品 可 以 被 划 分 为 纯 公 共 物 品 和 准 公 共 物 品 。 v纯公共物品是 由 政 府 提 供 的 。 纯 公 共 物 品 一 般 具 有 规 模 经 济 的 特 征 。 纯公 共 物 品 消 费 上 不 存 在 “ 拥 挤 效 应 ” ， 不 可 能 通 过 特 定 的 技 术 手 段 进 行排 他 性 使 用 ， 否 则 代 价 将 非 常 高 昂 。 国 防 、 国 家 安 全 、 法 律 秩 序 等 属 于典 型 的 纯 公 共 物 品 .。v准公共物品范 围 十 分 广 泛 ,它 介 于 私 人 物 品 和 纯 公 共 物 品 之 间 。 一 类 准 公共 物 品 的 使 用 和 消 费 局 限 在 一 定 的 地 域 中 ， 其 受 益 的 范 围 是 有 限 的 如 地方 公 共 物 品 (并 不 一 定 具 有 排 他 性 )； 一 类 准 公 共 物 品 是 公 共 的 或 是 可 以共 用 的 ， 一 个 人 的 使 用 不 能 够 排 斥 其 他 人 的 使 用 。 然 而 ， 出 于 私 益 ,它 在消 费 上 却 可 能 存 在 着 竞 争 。 由 于 公 共 的 性 质 ， 物 品 使 用 中 可 能 存 在 着“ 拥 挤 效 应 ” 和 “ 过 度 使 用 ” 的 问 题 ,这 类 物 品 如 地 下 水 流 域 与 水 体 资 源 、牧 区 、 森 林 、 灌 溉 渠 道 等 。 另 一 类 准 公 共 物 品 具 有 明 显 的 排 他 性 ,由 于 消费 “ 拥 挤 点 ” 的 存 在 ， 往 往 必 须 通 过 付 费 才 能 消 费 ， 它 包 括 俱 乐 部 物 品 、有 线 电 视 频 道 和 高 速 公 路 等 。 公 共 管 理 学 22 知 识 拓 展 5 概 念v准政府组织是 指 那 些 虽 不 属 于 政 府 系 统 但 却承 担 着 某 些 公 共 职 能 的 、 半 自 治 非 政 府 组 织 。v 包 括 两 类 ， 一 类 是 属 于 事 业 单 位 性 质 但 又 具有 某 种 行 政 职 能 的 机 构 ,即 政 府 直 属 事 业 单 位 ;一 类 是 从 事 教 育 、 科 技 、 文 化 、 卫 生 等 涉 及社 会 公 众 整 体 的 生 活 质 量 和 共 同 利 益 的 社 会事 务 ， 即 通 常 所 讲 的 事 业 单 位 .。 公 共 管 理 学 23 3.3.2.4 事 业 单 位 的 分 类 改 革v 目 前 我 国 事 业 单 位 的 社 会 服 务 和 管 理 范 围 非 常 广 泛 ， 既 包 括 纯 公 共 物 品和 准 公 共 物 品 ， 也 包 括 纯 社 性 事 务 和 经 济 事 务 。 可 按 如 下 三 类 进 行 改 革 ：v 第 一 类 ， 具 有 准 政 府 组 织 性 质 的 事 业 单 位 ， 包 括 社 会 科 学 联 合 会 、 社 会科 学 院 基 础 理 论 研 究 所 、 图 书 馆 、 博 物 馆 、 直 接 为 政 府 决 策 和 行 政 管 理提 供 咨 询 和 技 术 职 称 的 机 构 、 计 划 生 育 协 会 等 一 类 的 事 业 单 位 ， 提 供 的是 纯 公 共 物 品 。v 第 二 类 ， 具 有 一 定 经 济 效 益 的 公 益 性 的 事 业 单 位 ， 包 括 养 老 院 、 大 专 院校 、 中 小 学 校 、 重 要 的 医 疗 卫 生 单 位 、 疗 养 院 、 考 试 管 理 中 心 等 一 类 的事 业 单 位 ， 提 供 的 准 公 共 物 品 。v 第 三 类 ， 具 有 生 产 经 营 性 和 能 力 的 事 业 单 位 ， 包 括 从 事 应 用 技 术 研 究 的科 研 院 所 ， 广 播 电 视 台 、 报 社 、 杂 志 和 出 版 社 ， 城 市 公 用 事 业 方 面 的 市政 管 理 单 位 、 房 产 管 理 单 位 、 园 林 设 计 单 位 等 一 类 的 事 业 单 位 。 这 些 单位 实 际 上 与 企 业 的 性 质 相 同 ， 对 这 些 单 位 的 改 革 应 促 使 其 企 业 化 ， 由 于这 类 单 位 又 从 不 同 的 角 度 涉 及 公 共 利 益 ， 提 供 的 是 准 公 共 物 品 和 服 务 。因 此 ， 还 要 纳 入 公 共 管 理 的 范 围 。 公 共 管 理 学 24 补 充 案 例 ： 深 圳 事 业 单 位 的 改 革v 改 革 基 本 思 路 v 深 圳 事 业 单 位 改 革 普 遍 建 立 “ 法 人 治 理 结 构 ”v 在 事 业 单 位 中 普 遍 建 立 法 人 治 理 结 构 ， 理 事 会 、 管 理 层 、 职 工 大 会 相 互独 立 、 相 互 制 衡取 消 事 业 单 位 行 政 级 别 ， 逐 步 实 现 事 业 单 位 职 级 制 ， 推 行 职 员 制v 对 于 可 由 社 会 提 供 的 公 共 服 务 ， 政 府 将 采 用 “ 购 买 服 务 ” 的 方 式 ， 由 有资 质 的 社 会 组 织 完 成v 财 政 供 给 方 式 告 别 “ 按 人 头 拨 款 ” ， 从 过 去 的 “ 养 人 ” 转 变 为 “ 养 事 ” 公 共 管 理 学 25 深 圳 17家 市 政 公 园 管 理 处 被 作 为首 批 事 业 单 位 改 革 试 点v 公 共 管 理 学 26 3.4 公 共组 织 的 变 革 公 共 管 理 学 27公 共 组 织的 变 革 科 层 制 组 织 与 反 思公 共 组 织 的 变 革 公 共 管 理 学 28 知 识 拓 展 6 科 层 制v 科 层 制 （ 又 称 官 僚 制 ） 是 建 立 在 马 克 斯 韦 伯 的 组 织 社 会 学的 基 础 上 的 。 官 僚 制 指 的 是 一 种 权 力 依 职 能 和 职 位 进 行 分 工和 分 层 ， 以 规 则 为 管 理 主 体 的 组 织 体 系 和 管 理 方 式 ， 也 就 是说 ， 它 既 是 一 种 组 织 结 构 ， 又 是 一 种 管 理 方 式 。v 韦 伯 对 组 织 理 论 的 最 大 贡 献 是 对 官 僚 制 组 织 的 分 析 。 他 在 分析 导 致 复 杂 的 社 会 组 织 产 生 的 历 史 因 素 的 基 础 上 ， 用 “ 理 想型 ” 的 方 式 叙 述 官 僚 制 组 织 的 特 征 。 他 首 先 区 分 了 权 威 的 三种 类 型 ， 描 述 了 三 种 不 同 的 组 织 形 态 ， 认 为 “ 合 理 合 法 的权 威 ” 存 在 于 官 僚 制 组 织 中 。 官 僚 制 组 织 是 现 代 社 会 中 占 主导 地 位 的 权 威 类 型 和 组 织 形 态 。 公 共 管 理 学 29 3.4.1 科 层 制 组 织 与 反 思v 3.4.1.1 科 层 制 组 织 的 基 本 特 征v 1.专 门 化v 在 科 层 制 组 织 中 ， 作 业 是 根 据 工 作 类 型 和 目 的 进 行 划 分 的 ， 具 有 很 清 楚 的 职 责 范围 ， 它 科 学 地 划 分 每 一 工 作 单 元 和 强 调 删 除 那 些 无 用 的 重 复 工 作 ， 以 及 考 虑 到 职能 交 叉 的 必 要 。 各 个 成 员 将 接 受 组 织 分 配 的 活 动 任 务 ， 并 按 分 工 原 则 专 精 于 自 己岗 位 职 责 的 工 作 。 v 2.等 级 化v 在 科 层 制 组 织 中 ， 拥 有 一 大 批 官 员 ， 其 中 每 个 人 的 权 威 与 责 任 都 有 明 确 的 规 定 。这 些 官 员 的 职 位 按 等 级 制 的 原 则 依 次 排 列 。 部 属 必 须 接 受 主 管 的 命 令 与 监 督 ， 上下 级 之 间 的 职 权 关 系 严 格 按 等 级 划 定 。 v 3.规 范 化v 在 科 层 制 组 织 中 ， 组 织 运 行 ， 包 括 成 员 间 的 活 动 与 关 系 都 受 规 则 限 制 。 也 就 是 说 ，每 位 成 员 都 了 解 自 己 所 必 须 履 行 的 岗 位 职 责 及 组 织 运 作 的 规 范 。 所 以 说 ， 科 层 制组 织 所 采 取 的 手 段 能 最 有 效 地 实 既 定 的 目 标 ， 领 导 人 一 时 产 生 的 错 误 想 法 或 已 经不 再 适 用 的 程 序 ， 都 不 大 可 能 危 害 组 织 的 发 展 。 公 共 管 理 学 30 v 4.非 人 格 化v 在 科 层 制 组 织 中 ， 官 员 不 得 滥 用 其 职 权 ， 个 人 的 情 绪 不 得 影 响 组 织 的 理性 决 策 ； 公 事 与 私 事 之 间 具 有 明 确 的 界 限 ； 组 织 成 员 都 按 严 格 的 法 令 和规 章 对 待 工 作 和 业 务 交 往 ， 确 保 组 织 目 标 的 实 施 。v 5.技 术 化v 在 科 层 制 组 织 中 ， 组 织 成 员 凭 自 己 的 专 业 所 长 、 技 术 能 力 获 得 工 作 机 会 ，享 受 工 资 报 酬 。 组 织 按 成 员 的 技 术 资 格 授 予 其 某 个 职 位 ， 并 根 据 成 员 的工 作 成 绩 与 资 历 条 件 决 定 其 晋 升 与 加 薪 与 否 ， 从 而 促 进 个 人 为 工 作 尽 心尽 职 ， 保 证 组 织 效 率 的 提 高 。 v 6.公 、 私 分 明 化v 官 僚 制 的 设 计 把 官 员 与 其 管 理 的 物 资 和 生 产 资 料 完 全 分 开 ， 官 员 和 职 员自 己 不 实 际 占 有 管 理 物 资 和 生 产 物 资 。 公 共 管 理 学 31 3.4.1.2 科 层 制 方 法 的 主 要 内 容v 1.组 织 标 准 化v 为 了 完 成 繁 重 复 杂 的 工 作 任 务 ， 科 层 制 管 理在 组 织 中 推 行 标 准 化 方 法 ， 以 此 提 高 工 作 绩效 。v 分 工 专 业 化v 工 作 秩 序 化v 人 员 统 一 化 公 共 管 理 学 32 v 2.工 作 秩 序 化v 秩 序 是 一 切 组 织 存 在 和 发 展 的 基 础 。 科 层 制 管 理 方 法 强 调 在公 共 组 织 内 部 的 各 要 素 、 环 节 之 间 形 成 有 机 的 联 系 ， 使 相 关组 织 之 间 相 互 协 调 ， 密 切 配 合 ， 形 成 一 个 无 障 碍 的 工 作 流 。v 3.管 理 规 范 化v 科 层 制 管 理 严 格 按 规 章 制 度 行 事 ， 坚 决 抵 制 人 情 关 系 的 干 扰 。第 一 ， 组 织 成 员 之 间 的 关 系 完 全 以 理 性 准 则 为 指 导 ， 坚 决 排斥 一 切 人 为 的 、 感 情 的 、 偶 然 的 因 素 和 不 良 人 际 关 系 的 影 响 。第 二 ， 对 所 有 人 都 一 视 同 仁 ， 使 组 织 成 员 具 有 平 等 感 和 公 平感 。 第 三 ， 明 确 规 定 每 一 成 员 的 职 权 范 围 和 协 作 形 式 ， 使 各个 成 员 正 确 行 使 职 权 减 少 摩 擦 和 冲 突 。 公 共 管 理 学 33 3.4.1.3 传 统 科 层 制 组 织 的 缺 陷 与 困 境v 1.传 统 科 层 制 组 织 的 缺 陷v 传 统 科 层 制 组 织 的 缺 陷 主 要 表 现 为 ：v （ 1） 科 层 制 管 理 早 就 了 一 种 刚 性 的 官 僚 系 统 ， 像 一 部 机 器没 有 灵 活 性 和 主 动 精 神 只 是 被 动 的 运 转 。v （ 2） 采 用 标 准 化 的 管 理 和 服 务 ， 忽 视 人 的 差 异 性 和 多 样 性 。v （ 3） 排 除 了 竞 争 的 必 要 与 可 能 ， 组 织 成 员 照 章 办 事 ， 墨 守成 规 ， 得 过 且 过 ， 不 负 责 任 。v （ 4） 依 靠 条 块 分 割 的 专 业 化 单 位 来 解 决 不 断 出 现 的 新 老 问题 ， 导 致 机 构 不 断 膨 胀 ， 职 能 交 叉 重 叠 。 公 共 管 理 学 34 v 2.传 统 科 层 制 组 织 面 临 的 困 境v （ 1） 从 组 织 环 境 来 看 ， 政 府 组 织 的 “ 内 环 境 ” 与 “ 外 环 境 ” 均 发 生 了 急剧 的 、 复 杂 、 和 不 可 预 料 的 变 化 ： 一 是 科 层 制 弘 扬 的 “ 官 僚 精 神 ” 即 非人 格 化 、 理 性 化 与 制 度 化 ， 妨 碍 了 个 人 的 成 长 和 个 性 成 熟 。 二 是 信 息 技术 的 高 速 发 展 使 得 经 济 和 社 会 的 节 奏 加 快 ， 陈 旧 的 层 级 管 理 和 控 制 系 统 、照 章 办 事 循 规 蹈 矩 的 传 统 方 式 已 无 法 适 应 越 来 越 普 遍 的 社 会 动 态 因 素 对政 府 的 职 能 要 求 。 三 是 全 球 的 趋 势 使 国 内 外 的 联 系 日 益 紧 密 ， 使 得 封 闭的 科 层 制 组 织 建 构 与 新 时 代 格 格 不 入 。v （ 2） 从 组 织 结 构 上 看 ， 在 严 格 的 非 人 格 化 的 金 字 塔 结 构 中 ， 官 员 的 职 位是 由 上 级 权 力 当 局 任 命 的 ， 并 在 公 共 机 关 的 等 级 制 度 系 统 中 实 行 终 身 制 ，而 公 职 人 员 从 政 首 先 是 一 种 谋 生 手 段 ， 有 着 自 身 的 利 益 要 求 ，v （ 3） 从 组 织 方 式 上 看 ， 行 政 控 制 是 传 统 科 层 制 行 政 的 关 键 。 公 共 管 理 学 35 3.4.2 公 共 组 织 的 变 革v 3.4.2.1 公 共 组 织 变 革 的 目 标v 沃 伦 .本 尼 斯 曾 提 出 四 个 组 织 有 效 的 标 准 ：v 适 应 性 解 决 问 题 以 及 对 环 境 要 求 的 变 化 的 灵 活 反 应 能 力v 组 织 身 份 的 认 同 感 从 组 织 本 身 出 发 ， 对 组 织 存 在 的 目 的 、目 标 以 及 组 织 的 下 一 步 任 务 的 了 解 程 度 。v 对 现 实 的 认 识 能 力 搜 寻 、 精 确 感 知 和 正 确 解 释 环 境 ， 尤其 是 那 些 关 系 到 组 织 功 能 的 因 素 的 能 力 。v 整 合 性 使 组 织 中 各 个 部 分 都 服 务 于 组 织 目 标 的 整 合 程 度 。 公 共 管 理 学 36 公 共 组 织 变 革 的 目 标v 1.提 供 公 共 组 织 适 应 环 境 的 能 力v 2.提 高 公 共 组 织 自 身 的 稳 定 性 、 协 调 性v （ 1） 理 顺 公 共 组 织 自 身 的 工 作 秩 序v （ 2） 提 高 公 共 组 织 自 身 的 稳 定 性 、 协 调 性v 3.提 高 公 共 组 织 的 工 作 绩 效 公 共 管 理 学 37 3.4.2.2 公 共 组 织 变 革 的 内 容v 1.组 织 结 构 的 变 革v 在 横 向 部 门 结 构 上 ， 公 共 组 织 的 变 革 主 要 有 以 下 两个 方 面 ： 从 公 共 管 理 的 过 程 来 看 ， 由 重 决 策 、 执 行部 门 ， 轻 监 督 、 咨 询 、 信 息 等 部 门 的 倾 向 ， 重 咨 询 、信 息 、 监 督 部 门 转 变 ， 力 求 与 决 策 、 执 行 部 门 相 平衡 。 加 强 咨 询 、 信 息 、 监 督 部 门 的 地 位 和 力 量 ， 使其 职 能 与 社 会 环 境 发 展 的 要 求 相 适 应 。v 在 纵 向 层 级 上 ， 整 个 公 共 组 织 结 构 有 着 从 集 权 式 、尖 塔 形 的 结 构 形 式 向 着 分 权 式 、 扁 平 型 的 结 果 形 式发 展 的 趋 势 。 公 共 管 理 学 38 v 2.公 共 组 织 权 力 关 系 的 变 革v （ 1） 公 共 组 织 向 社 会 组 织 还 权 。v （ 2） 横 向 分 权 。v （ 3） 在 纵 向 权 力 分 配 上 ， 实 行 集 权 与 分 权 互 相 融合 与 共v 3.技 术 变 革v 在 公 共 组 织 运 作 过 程 中 ， 普 及 网 络 化 ， 通 过 现 代 网络 技 术 实 行 业 务 流 程 再 造 、 业 务 协 同 和 资 源 共 享 。 公 共 管 理 学 39 v 4.产 品 和 服 务 的 变 革v 基 于 服 务 对 象 的 需 要 ， 持 续 尝 试 发 现 更 好 的 服 务 流 程 和 服 务 方 式 ， 为 社会 提 供 最 低 成 本 、 最 好 品 质 的 产 品 和 服 务 。 或 者 通 过 创 新 公 共 服 务 方 式 ，使 公 共 组 织 更 好 地 满 足 顾 客 的 需 求 。v 5.人 力 资 源 改 革v （ 1） 投 资 于 训 练 与 发 展 活 动 ， 让 工 作 人 员 获 得 新 的 技 术 能 力 。v （ 2） 将 工 作 人 员 社 会 化 ， 融 入 组 织 文 化 ， 使 其 学 习 到 有 助 于 提 升 组 织 绩效 的 新 常 规 。v （ 3） 改 革 组 织 的 规 范 与 价 值 ， 重 视 融 合 组 织 自 身 文 化 的 多 样 化 员 工 。v （ 4） 持 续 改 进 对 多 样 化 的 员 工 所 施 行 的 晋 升 与 奖 励v （ 5） 对 高 层 管 理 团 队 进 行 改 革 ， 改 善 组 织 学 习 与 决 策 制 定 。 公 共 管 理 学 40谢 谢 ！