中国的土地制度课件

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,中国的土地制度,井田制是我国最早的土地制度,井田制始自夏商，成熟完善于周。,孟子滕文公：“死徙无出乡，乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。方里而井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田；公事毕，然后敢治私事，所以别野人也。”,名田制,以商鞅“开阡陌决裂封疆”的一系列改革为标志，古老的井田制被彻底废除了，领主贵族的世袭土地所有特权也随之消亡，代之而起的是封建土地制度-名田制。,秦国的名田制包括以下内容:“第一，建立严密的户籍制度所有人口均需登记在册；第二，士兵在战斗中杀敌1 名,就可获得1 级爵位,并增加1 顷田和9 亩宅。秦国这里的宅,显然是指一块面积为9亩的宅地,而不是一套住宅。第三,每获得1 级爵位,就可以向官府申请1 名庶子。第四,爵位在五大夫以上者,享有数量不等的“税邑”。五大夫享有300 户的“税邑”;原来是五大夫并享有300 户税邑的,则在此基础上再增加300 户。税邑是指从某一地区的农民中划出若干户,其赋税由有爵者享用,而不是上缴国库。这些农户仍然由当地官府管理,有爵者只是衣食租税,并不占有税邑内的土地和农民。第五,拥有600 户税邑的五大夫,以及爵位高于五大夫者,还可以养“客”。第六,由于爵位只能降等继承,决定了与爵位挂钩的田宅和其他各项待遇都不可能世代享用。打破世卿世禄制度是战国时期各国变法的一项重要内容,为了减少变法中的阻力,贵族的既得利益不可能一夜之间被剥夺,而是以渐进的方式进行的。”,名田制最突出的特征是在按户籍计口授田（此所谓名田制的由来）的同时，又按军功大小分封不同的爵位和不同数量的土地。国家授出的土地即成为私人占有，国家不再收回。土地可以买卖。按户籍授田实现了国家借用土地对农民的严密控制；凡在户籍之民皆可得一定土地，也能使民休养生息从而国家安稳、税赋充足稳定。按军功封赏土地的制度打破了封建贵族的世袭特权，产生了大批的军功地主，无疑对当时的封建经济社会发展产生了巨大推动作用。,王田制、屯田制和占田制,王莽新政,推行了以抑制土地兼并为目的的王田制 :其主要内容是将土地收归国有、禁止私人买卖土地，将男丁不过八口的家户所占土地限制在一“井”（九百亩）之内，超过部分分与乡邻宗族，无地农户可按一夫一妇受田百亩标准由国家授予土地。,屯田制可分为军屯和民屯两种。军屯是指组织军队开垦荒田以给军粮，民屯是指招徕流民耕种屯田为军队或国家生产粮食。屯田为国家所有，士兵、农民在其上耕种要上交给国家和军队一定数量的佃租，留下的余粮归自己，且屯田兵客不得随意离开，否则罪及妻子。,占田制,占田制实质上是一种限田制，规定了不同等级的贵族与官吏的占田数量的最高限额，对世族荫附劳动力的数量加以限制，另外，还有对普通百姓占田课田的规定,均田制,北魏于泰和九年颁布实行的均田制,均田制,均田制将土地分为露田、麻田、桑田和宅地四种。超过十五岁者即行受田，男夫受露田四十亩，女二十亩，奴婢和耕牛也可受田。但奴婢所受之田归其主人所有，对耕牛受田数也有一最高限制。在产麻地区，每一男丁另受麻田十亩，女丁五亩。这两种田对于受田者来说需“老免及身没则还田”。对奴婢及牛所受的田地则须随奴婢耕牛的变动而变动。对于初次受田的人，还要另给男夫桑（榆）田二十亩，该田一经分配“皆为世业，终身不还”。奴婢不受世业田。超额之桑（榆）田不必归还政府，可以自行卖与不足者，但定额内之田不得买卖。,封建地主所有制,秦汉以后，随着中国农业生产工具与生产方式的改进，农业人口基数不断上升，逐渐 形成了以封建地主所有制为基础的农村土地制度。这一制度一直延续到20世纪初期的清末民初之际,井冈山土地法,1928年，在井冈山革命根据地，中国共产党颁布了中共历史上第一部关于农村改革的法律文件井冈山土地法，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”,兴国县土地法,但后因自耕农对没收一切土地的做法表示不满，而大部分农民希望拥有土地，于是1929年4月制定的兴国县土地法中把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级土地”，并成为抗日战争之前，中国共产党解决土地问题的主要思路。,土地制度改革,中华人民共和国成立后，全国土地的50%-80%仍为地主所有，另有10%-15%为富农所有。从1950年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改革，或者说农村土地流转政策经历了四个时期。,新中国的土地改革运动,土地改革是中国人民在中国共产党领导下，彻底铲除封建剥削制度的一场深刻的社会革命，是我国民主革命的一项基本任务。,1950年1月，中共中央下达关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示，开始在新解放区分批实行土改的准备工作。党中央明确规定了新解放区土地改革的总路线和总政策：依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。,新解放区土地改革的基本内容，是没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。对于地主分子，同样分给一定数量的土地，让其在劳动中改造为新人。,1950年6月30日，颁布实施的中华人民共和国土地改革法标志了新中国在土地所有制方面的基本方针。新中国力图通过土地改革，废除民国时期的封建地主土地私有制，建立农民土地私有制，“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其他生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的苛重地租”，形成了自耕农所有制。在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。(土地改革法第30条)新中国颁布的土地改革法真正赋予了农民对于土地流转的权利，但这个时期比较短。,到1953年春，除部分少数民族地区外，我国大陆普遍实行了土地改革。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度，使全国3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，而且不必每年再向地主缴纳约3000万吨以上粮食的地租。,1955年夏，随着党在过渡时期的总路线和总任务(“一化三改”)的提出，为了避免小农经济方式和局限和生产技术落后。新中国通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐步使得个体农民私有的土地改造为人民公社所有以生产队为基础的集体所有制。从农业合作化运动到人民公社，这一系列的生产方式的改变，使得农民对于土地的产权弱化，并使得土地所有权虚置，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，所以在这个时期，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。,小岗,1978年，凤阳小岗18户农民搞起了“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的新时期，中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。在这一时期，农村土地的流转已经开始松动萌芽。,关于印发农村经济政策的基于问题的通知,1983年中共中央颁发了关于印发农村经济政策的基于问题的通知，全国农村开始普遍推行包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。,1999年的土地管理法虽然对于农村土地使用权的自由转让依然有比较多的限制，但2003年实施的农村土地承包法却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新,2005年7月，广东省政府发出广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此管理办法意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。,土地归谁所有？,宪法第十条这样规定：,城市的土地属于国家所有。,农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。,土地管理法第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。,土地管理法第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。,“小产权房”,农民当然不会甘心，土地收益都被政府收刮了。所以，在明知违法的情况下，有些地方的农村会在集体所有的土地上兴建商品房，然后出售给城市居民，这种房子俗称“小产权房”。,不难想象，如果允许“小产权房”的存在，房产价格就会下跌，政府的土地收益就会减少，所以政府对“小产权房”必须采取严厉打击的态度。,2007年6月，建设部,重申,，小产权房不能办理房产证等合法手续。,2007年12月，国土资源部,重申,，小产权房可转为合法的说法失实，禁购小产权房。,2007年12月，中国国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议,指出,，近来一些地方违法违规将农用地转为建设用地，并有蔓延上升之势，必须坚决遏制。严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用(租用)农民集体土地进行非农业建设。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。,地根政治,根据国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊领导的课题组最近做的调查显示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占40%到50%。,国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）、,国务院关于2005年深化经济体制改革的意见（国发20059号），,全国每年新增征地大约300万亩左右，每年有200至300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地、沦为三无状态的农民总数已经达到4000、5000万,当前关于农村土地制度改革大体上有如下三种思路:土地私有化、土地国有化和土地集体所有制的进一步发展完善。,土地私有化?,我国的封建土地制度史，又是一部兼并与反兼并的土地斗争史。土地私有制、土地买卖和土地兼并相伴而生，这是客观的经济规律。以史为鉴，对今天的土地私有化和允许土地自由买卖的主张，我们应有一个清醒的认识。在我国目前的生产力发展水平下，一旦恢复土地私有和自由买卖势必会造成土地的大量兼并。尽管兼并和集中是土地规模经营的基础，但是，落后的农村生产力状况以及大量廉价农村劳动力的存在，会使劳动力对资本进行大量替代，从而土地集中经营成本可能会高于分散经营的成本。另一方面，即便能形成一部分土地的适度规模经营，从土地上脱离出来的农民，由于自身技能和其他外在因素的影响，不可能全部被非农产业吸收，加之农村社会保障制度的缺失，将会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生，从而引发社会混乱。,土地国有化?,随着人口的大量增加，作为资源和生产要素的土地，其稀缺性会日渐凸显且人地矛盾日益尖锐。为了解决这一矛盾，其所有制形式的发展趋势是从私有化到公有化。因此，土地国有化是社会发展的必然。但是，在我国目前生产力条件下，除了将现归集体所有的农村土地收归国有的现实可操作性（要视国家承担巨大人力、财力和物力支出的能力而定）有待商榷之外，仍然是，土地收归国有后，和生产力发展水平相适应的非农产业对农村剩余劳动力的吸收能力，能否解决好从土地上脱离出来的农民的就业和生计问题。,农村土地集体所有制?,当前的土地改革以维持农村土地集体所有制不变并在此基础上进一步发展、完善、创新最为可行。针对当前土地集体所有制的一些弊病，可以进一步探索清晰界定集体产权主体、大力发展和完善农村土地使用权交易市场、促进土地使用权有效流转的改革方案。同时，通过制定和采取一系列相关措施推进和加大农村劳动力转移的数量和速度、大力发展农村经济和生产力水平，为日后的土地国有化改革扫清障碍。,中国土地制度十大缺陷,一、土地产权制度残缺不全。,土地产权的核心是土地财产的所有权，相关权利在大陆法系国家一般有：地役权、永佃权、地上权、典权、抵押权、租赁权等等。中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权（包含土地财产权及他项权利）的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理人之间没有厘清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。经济学认为，制度创设的过程，本质上就是各种利益主体矛盾激荡与博弈的过程，而产权制度黑洞正是寻租和腐败活动猖獗、农民丧失参与制度创设博弈过程的重要根源。,二、土地征用制度被滥用。,中国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地行为的强制性、征地条件的补偿性、土地所有权的转移性等特点。可以说，现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。同时，征地程序不透明、不公平，被征地农民知情权被剥夺，公民财产权利被侵犯。在这种制度笼罩下，集体土地成为政府和开发商敛财的聚宝盆。,三、征地补偿制度极不合理。,中国的征地补偿制度实质上已演变成一种对农民利益明目张胆的掠夺行为，主要表现在：征地补偿标准太低，而且按倍值计算依据不足。按三年平均产值测算不合理也不科学，它没有综合考虑土地的各种因素。安置方式简单。对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。土地补偿费和土地收益分配不合理，使得原本就严重偏低的征地补偿款最后到了农民手中就少得可怜，这种分配格局难以体现农民的土地权益。,四、耕地占补平衡制度流于形式。,从理论上讲，受耕地后备资源有限、社会经济加快发展、自然灾害频繁的根本制约，从中、长期看，无论是总量动态平衡还是项目耕地占补平衡都将难以维继；在实际操作中，耕地占补平衡制度面临着耕地保有量信息失真、补充耕地质量不达标、资金难以落实到位、耕地后备资源不足、因毁林造地和水土流失引起的生态环境恶化、搞虚假数字平衡、加大企业的投资成本等等问题。中央管制部门由于缺乏准确的信息、基本的控制手段与技术、有效的监督和强制执行性措施，致使这一制度安排基本失效。,五、基本农田保护制度不切实际。,基本农田保护制度问题多多，如：保护数量偏多，全面保护等于什么也没有保护。全国划定基本农田多达亿亩，超过耕地保有量的，实际比重肯定还要高得多，如今不少地方的基本农田数量已大大超过耕地保有量的数量，猪之不存，毛将焉附?为了凑够数字，不少地方的基本农田被划到山坡甚至山顶上、海边滩涂地、黄土高坡、沙漠盐碱地，使基本农田保护失去实际意义。基本农田保护完全采取行政命令的方式，约束机制与激励机制不匹配，在某种程度上剥夺了农民财产的支配权和使用权。基本农田保护使地方发展经济的成本急剧上升，地方政府缺乏保护动力。基本农田保护的任务大多由经济相对落后的市县来完成，进一步拉大了地区之间的差距。总之，基本农田保护制度没有解决为谁保护、为何要保护、谁来保护、如何保护、如何补偿、质量技术标准、经费从何而来、各方权利与责任界定等基本问题。,六、土地审批制度明显失效。,中国土地管理的一个重要特点就是建立了土地审批制度，实行严格的计划管制，任何使用土地搞建设的行为都要得到县级以上各级政府的事先批准。现实情况则是，几乎所有需要报批的土地迟早都得到了合法批准，同时，为了逃避应缴的国家有关税费、规避申报过程中繁琐的手续和程序、节约时间成本和租金，被管制者则常常大量违法使用土地。总之，无论是合法还是不合法，土地最终都被使用，土地审批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的时间成本、协调成本、寻租成本等，在某种程度上助长了土地违法行为，租金的创设则造成社会资源分配的极大扭曲。既然如此，那么如此低效的土地审批制度的现实意义又何在呢?,七、土地利用总体规划制度失灵。,中国年土地利用总体规划存在诸多先天性不足，如因信息不充分、不完全、滞后甚至扭曲、失真，规划根本不切实际，也缺乏科学性和严肃性；以分配指令性控制指标为特征的规划不符合市场经济的根本要求，缺乏约束力；规划根本没有考虑公众参与，其合法性受到挑战；规划没有建立利益补偿机制和市场激励机制，缺乏合理性；规划跟着领导变，规划跟着项目走，规划可以随意调整，缺乏权威性；规划极少考虑地方的利益，地方政府违法用地的势头无法遏制。规划年耕地保有量亿公顷，但规划批准实施才一年，到年底全国就有个省、市、自治区的耕地少于年保有量，提前年用完规划指标。此后愈演愈烈，因此国土资源部郑振源指出，规划和指令性指标已无任何“权威性和约束力可言”，“指令性的土地利用总体规划和高度集权的审批制度并未奏效，计划配置失灵显而易见”。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，这就是土地利用总体规划的真实写照。,八、地籍登记制度不完善。,不动产登记制度是物权法律制度中最基础的制度，其目的一是确权，二是保护交易安全。长期以来，受土地产权制度建设滞后的影响，中国的土地登记法制不健全，土地登记代理人制度建设跟不上，地籍管理技术手段落后，基础资料不全不实，对配置土地资源和土地权利流转的保障措施不够，集体土地产权发证缓慢，土地权利私下流转的现象非常严重。这既造成大量社会公共资源的流失，同时也扰乱了正常的土地市场秩序。,九、土地监察制度难以操作。,中国土地违法主体主要有两个，一是农村集体经济组织和个人，违法量大面积小。对这类违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人置之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。不是执行不了，就是时间拖得太久，木已成舟，人为地加大了执法的对抗性和执法难度。二是党政机关违法，“政绩工程”、“形象工程”、“重点工程”等用地往往由领导以言代法，这类违法量小但面积大。,据有关统计数字，在土地违法案件中，党政机关违法占总宗数的，但违法面积却占违法总面积的，“因公违法”、“违法者受惠”在土地问题上极具代表性，因为党政机关违法常常使执法者左右为难，最终大都不了了之。,十、土地市场制度尚未真正建立。,市场是指在一个法律框架确定和实施产权与契约的制度安排下，其中存在一群潜在的买者和潜在的卖者，他们通过交换和相互竞争产生激励，从而寻得一种较优的结果。中国的土地市场与相对完善的市场制度相去甚远。首先，法律框架不确定，土地管理法对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。,