从管理到服务的嬗变税务管理

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,从管理到服务的嬗变,税收管理员制度的实践及完善,1,税收管理员制度及税收管理员,税收管理员制度:是税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度。,税收管理员:是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。,2,什么是基层税务机关？,基层税务机关:是指直接面向纳税人、负责税收征收管理的税务机关；税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分局和税务所或内设的税源管理科（股）。,问题：管理员征收税款吗？有处罚权吗？能核定税款吗？,3,两个“两个”,两个关键词：管理税源 管户责任,两个文件：关于进一步加强税收征管工作的若干意见（国税发2004108号） ；,国家税务总局关于印发的通知 ( 国税发200540号),4,税收管理员的组织层级,基层税务部门,税源管理部门,税收管理员,5,税收管理员制度,在我国税收征管中的实践,6,1、我国现代税收征管体制的变迁,第一阶段是50年代到80年代初征管查集于一身的专管员制度。,第二阶段是80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，经济飞速发展，建立了征、管、查二分或三分离制度，在税务机关内部实行征管权力的分离和制约。,7,第三阶段是90年代后期至二十一世纪初，逐步探索和建立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式，强调分权制约。,8,第四阶段是2005年3月，国家税务总局印发了税收管理员制度（试行），开始实行税收管理员制度。,我国的税收管理体制一直在围绕着集权与分权之间、管户与管事之间，管理与服务之间寻找一个平衡点。所以，总局明确指出实行管理员制度加强税源管理的同时，要遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合的原则。,9,2、税收管理员制度在税收征管中的起到的作用,税收管理员在税源管理中的作用其中举足轻重,税收分析,纳税评估,税源监控,税务稽查,税源管理,10,从客观来讲，管理员制度的确立，各级税务机关根据这一制度制定了很多管理、配套措施，确实对加强税源监管起到了一定促进作用，尤其是对解决“疏于管理，淡化责任”和“情况不明、信息不灵”等问题方面,11,首先，税收管理员制度（试行）以管户加属地的形式明确了管理员对特定的纳税人行使税源管理权。这样就使管理员没法推卸。,其次，明确了管理员的工作职责和工作要求,第三将税收管理员的工作重点定位为在管理税源，意在加强税源监管,问题：管理员的工作职责和工作要求是什么,12,税收管理员工作职责,税收管理员制度（试行）从,第五条到第十条,对管理员的工作职责进行了一个比较细致的阐述。,税收管理员的工作职责定义为,税收宣传、纳税辅导、税收监督、纳税评估、信息采集。,因此，有一个很有市场的观点就是把税收管理员称为五员：,税收宣传员、纳税辅导员、税收监督员、纳税评估员、信息采集员。,13,税收管理员工作要求,税收管理员制度（试行）,第十一至十七条,“五清一会”指的什么？,14,五清一会,五清：,1、清楚企业生产、经营的产品品种、类型以及每种产品或主要产品的生产工艺、流程等，以便对企业的工序和各个环节进行全面了解；,2、清楚企业生产、经营的每种产品或主要产品的生产成本、产成品率和产品损耗率以及产品的产销率等，以便对企业各个环节的费用、增值和税负情况进行全面了解；,15,五清一会,3、清楚企业每种产品或主要产品的各种原材料或主要原材料所占的比重，原材料的来源渠道、对象以及产品销售渠道、对象等，以便判断企业生产经营是否规范；,4、清楚企业生产、经营的原材料和半成品、产成品的库存情况和库存地点及仓库面积等并定期或不定期深入企业检查库存情况，以便了解和掌握企业存货情况和进项留抵情况；,16,五清一会,5、要清楚企业申报纳税及欠税情况以及发票购买使用情况等，以便加强对企业税负异常情况的监控分析和跟踪管理。,一会是,要会充分运用所掌握的信息，结合具体实际，并懂得运用纳税评估的技术、技巧、流程和运作方式、方法等开展纳税评估工作。,17,税收管理员制度在实践中遇到的问题,税务管理员是基于税源管理的需要而提出的，建立税收管理员制度的目的就是为了加强税源管理 。虽然他明确提出了,“管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与行业管理相结合”,的原则，也提出了工作职责和要求，但这些大部分是,定性,，而不是,定量,的规定，加上由于社会形势发展，纳税人经营形式的多元化、税源管理日趋复杂、以及受传统管理理念、税收管理员素质、行政管理体制等诸多因素的影响，现行税收管理员制度在实践中存在一些问题，,18,主观认知方面,割裂地看待管理员制度的原则,管理理念未及时更新,管理员概念的重新定义,19,主观认知方面,1、部分税务机关没有充分理解“管户与管事相结合，管理与服务结合，属地与分类管理相结合 ”的精髓，片面强调前者而忽略了后者，将两者割裂。主要表现在：,所有涉及税收管理员管户的事情都由税收管理员办理，没有按照“管户”和“管事”相结合的原则，区分办理涉税事宜的环节，税收管理权力过分集中，不利于行政权力的监督，也加重了税收管理员的工作负担。,20,对纳税人以管理为主，没有考虑纳税人依法纳税的实际困难和纳税成本，不为纳税人提供各种便利的、,切实需要,的服务，导致纳税人依法纳税的积极性和自觉性下降，其税法遵从度也大打折扣,机械地按照地域，而不是管理需要来确定税收管理员，形成一种无差别的对多样性的税收管理，造成管理不深不透，管理重点不突出的现象。,21,2、部分税务机关的税收管理理念还停留在以前的管理模式上。,一是把管理员制度当做专管员制度的翻版，在工作中过于倚重管理部门，忽视了其他部门，特别是征收部门在税收管理中的作用，违背了“征、管、查”分离的初衷。,二是习惯于手工管理，设计了名目繁多的纸质报表、管理台帐，层层签字，既加重了管理员和纳税人工作负担，又影响了工作效率。,22,3、把税收管理员仅仅定位于基层不适应新的形势需要。,目前，数据大集中已成为一种趋势，上级税务机关可以更加便捷地获取相关税收数据，考虑到上级局的人员优势，为了加强税收管理和风险控制，基层一些复杂的税收管理事项，应该进行上移。而且，总局提出的风险管理，大企业管理，都不是基层税务机关可以操作的。,23,客 观 执 行 方 面,24,1、税源管理水平低下,1）,人员素质和人员配置不能适应当前税源管理工作要求,由于各种原因，税收管理员学历普遍偏低，年龄普遍偏高，知识老化，可塑性不强，计算机操作技能较差，很难利用当前各种信息系统，对各类信息资料和数据开展深层次的分析运用，进行风险分析识别，采取积极有效的应对处理措施的能力，存在不会作为、错作为的现象，造成了信息资源的浪费，税收管理力度不够。而许多业务素质强的人员却从事机关行政工作，不再去应对复杂的税收管理事项。,25,2）税收管理员工作量和工作压力日趋加大，税源管理措施难以落到实处。,随着社会经济发展，纳税人数量急剧增长，情况越来越复杂，尤其是在经济发达地区，基本上每个管理员负责的纳税人都在1000户以上，个别的更多，譬如东莞，有个管理员负责的企业纳税人就达3500户。如果按照现行的管理员制度去要求管理员开展工作，既不现实，也难以做到。,26,3)税务机关的信息化水平还不能完全满足税源管理的需要。一是信息来源；二是信息处理技术。,27,2、税收管理员权力过于集中，对其难以监督到位。,目前，各个基层税务机关都是采取以,管户,为主的管理模式，从开业调查、日常管理、纳税评估到注销清算等涉税事项，均由税收管理员一管到底，税收管理员和所管理的纳税人实际上已形成了点对点的关系，外部很难介入。因此，对其不作为、乱作为甚至徇私舞弊等违规、违法行为难以进行全方位的有效监督。,28,3、管理员执法风险加大。,在税收管理员制度框架下，管理员是税收征管的重要抓手和主要载体，又承担管户责任，必然会带来“管户责任”的执法风险。为了加强管理，各级税务机关纷纷出台了一些具体规定，而一些行政执法的监督部门在监督税收行政执法过程中，也以我们的内部规定为依据，追究税收管理员的行政执法责任，这在基层实际工作过程中也屡次出现。,29,执法风险加大的原因,内部管理要求的提高,外部监督制约的加强,30,如何完善税收管理员制度,税收管理员制度是我国,特定,阶段下的一种税收管理体制，是个,过渡性,的制度，但我们目前又难以逾越。,31,部分税务机关的一些做法,1、东莞国税按照业务环节来设置机构。这种趋势在广东比较流行。,2、青岛地税取消管理员管户，推行专业化分工管理。,3、南昌市地税正在进行两个方面的试点。一是在东湖试点将纳税评估从管理员工作职责中独立出来，建立专门的评估机构；二是在南昌县实行“人对事，事对户”的管理模式。,思考：这些做法代表了怎样的一种趋势？,32,两种税收征管模式,收入管理型,执法服务型,33,近阶段我国的税收工作中几个值得注意的地方,1、征管法的修改。 2002年,2、税收管理员制度确立管理与服务相结合原则。2005年,3、将汇算清缴还给纳税人，同时引入社会中介机构。2007年,3、专门的纳税服务机构和大企业管理机构的成立。 2008年,34,完善管理制度的总体思路,完善税收管理员制度既要解决管理员制度目前遇到的问题，又要着眼于由管理型向服务性的转变。将税收征管从过去视纳税人为偷税者处处设防严查重罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高服务质量，降低税收征收成本，提高纳税遵从度 方面来。,35,完善税收管理员制度的,几点建议,36,1、扩大税收管理员的外延和内涵，突出服务要求。,外延方面的扩大时指将每一层级的税务人员都纳入税收管理员范畴内；内涵方面的扩大是指税收管理员不能局限于管理，应该是管理与服务并重。,税收管理员的外延和内涵的扩大不应体现在文字上，而是要按照新的定义，重新确定管理员的工作职责，设置相应的机构。,讨论：税务部门设置专门的评估机构，风险控制机构有无必要？,37,2、逐步取消管理员管户制，实行管户与管事结合，以管事为主。,税收执法和纳税服务中的经常性事项以管户制形式处理，纳税人的税收分析、税源监控、纳税评估等专业涉税事项按照管事制处理 。同时，设置相关岗位来处理不同的涉税事项，通过流程控制，建立起各个管理员岗位之间相互衔接和相互监督的征管工作机制，其核心为权力的分解、过程的控制和岗位的制约。,什么是管户制？什么是管事制？,38,3、分类管理,一是对税收管理员岗位进行分类，确定不同的岗位的工作职责；二是对管理员按照工作能力和业务素质进行分类，确定不同的工作岗位；三是对不同的纳税人区别不同的税收管理模式，即对遵从度较高的纳税人以服务为主，对遵从度较低的纳税人以管理为主，改变过去对所有纳税人一视同仁的做法，,将管理的重点放在纳税遵从度较低的纳税人方面。,如果条件成熟，还应该继续细分。,39,4、加快信息化进程，建立信息共享机制，提升信息处理水平。同时，按照信息化的要求重新设置征管流程。,5、充分发挥机关人员的素质和信息优势，引入风险控制机制，降低执法风险。,40,对税收管理制度的完善，应该本着构建和谐的税收征纳关系，打造服务型税务机关，提高税收工作效率，降低,税收成本,，提高税收工作质量，达到提高纳税人遵从度、社会满意度来进行。,41,谢谢！,42,