《行政组织学通论》课件第03章行政组织主体

,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第三章 行政组织主体,第三章 行政组织主体,本章知识题图,行政组织主体理论,行政组织工作人员,行政组织领导,行政组织主体,行政组织领导者,行政组织领导权力构成,产生,方式,行为,方式,素质,结构,人事行政分类制度,公务员制度,第三章 行政组织主体,【学习目的】,了解行政组织主体的基本构成和作用。,理解行政领导者与行政工作人员的含义、特征和作用。,掌握领导权力的构成，领导者的产生方式、行为方式和素质结构。,应用人事管理的相关知识分析公务员制度的未来发展趋势。,第三章 行政组织主体,【学,习,提示】,将行政组织主体划分为领导者与被领导者（行政工作人员）两条逻辑主线，进而根据科学高效的原则寻找这两条主线的研究节点（关键点），初步描绘出关于行政组织主体研究的逻辑地图。,教学和学习过程中，尽量以日常生活与公共生活的特点来结合案例分析，将组织行为主体基本分类的习惯理由理解透彻，进而掌握相关知识点的概念表述及其应用价值。,以本章提供的知识体系为基础，结合社会现实分析行政领导者和一般行政人员的管理科学与艺术问题，对公务员制度发展趋势进行预测。,第三章 行政组织主体,主要内容,行政组织主体概述,行政组织领导者概述,行政组织人事行政制度,第三章 行政组织主体,第一节 行政组,织主体概,述,一,、,行政组织主体及其构成,二,、,行政组织领导,三,、,行政组织工作人员,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,一、,行政,组织主体及其构成,（一）行政法视阈：理性的规范行政人,（二）公共行政视阈：理性的自我实现行政人,（三）行政组织主体的构成,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,一、行政组织主体及其构成,（一）行政法视阈：理性的规范行政人,王名扬指出，,“,就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”,张焕光等认为：“从行政法原理上说，在具体行政法律关系中，处于管理一方的主体成为行政主体，处于被管理一方的主体称为行政相对人。”,张正钊认为，日本行政法上讲的行政主体，是指行政法权利与义务的归属者，国家和地方公共团体一般被认为是典型的行政主体。,方昕等明确了行政主体的自我独立特性，认为行政主体是指具有行政权能，能够独立承担自己行为的后果，并以自己的名义实际从事行政管理活动的组织。,王连昌等同样肯定独立承担权利与责任成为行政主体的界定标准，认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事活动，并因此而承担实施行政活动产生的责任的组织。,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,一、,行政,组织主体及其构成,（一）行政法视阈：理性的规范行政人,行政主体的法学理论重点研究的是行使公共权力并为此后果负责的行为者问题。,大陆法系国家明确了公法与私法界域，也定义了行政主体作为公法概念的特殊意义。因此，行政主体的界定首先就是职权依据和行为范围问题，依此明确行政组织的独立行为主体资格，即它是拥有法律规定的行政权利与义务的统一体。,无论是大陆法系还是英美法系，都将行政主体定义在确定的文本规范表述范围内，这样可以明晰行政行为关系，进而为行政诉讼提供确证的判例依据，以减少不确定性存在所导致的行政实践混乱。,第三章 行政组织主体,第一节 行政组织,主体,一、,行政,组织主体概述,（二）公共行政视阈：理性的自我实现行政人,西蒙指出，行政官僚既不同于完全理性的“经济人”也不是倾向于非理性的“社会人”，而是“有限理性”的“行政人”。因而西蒙认为“理性、权力需要、工作动机、成就需要以及自我实现上，这些都是许多应该织入人类制度设计之网的丝线中的一部分。,阿吉里斯则认为 ，“一种不鼓励讨论感情以及负载着感情的实质性议题的组织设计和管理则是这样一种枷锁”，“对于那些建立在一个关于人的扩大的、更为复杂的模型基础上的新的组织模式，理性人理论家并没有予以充分的重视。,李春城教授将行政人假设类型概述为：“执行行政论的行政人”、“官僚制理论的行政人”、“公共选择理论的行政人”、“反传统行政理论的行政人”，并提出“行政伦理学的行政人”,即突出责任与义务的“德性行政人”。,张康之教授强调，尽管“行政人”的“经济人”趋势是不争的事实，但“经济人”的完全移植是不妥当的，即使提出“经济人”的古典经济学家亚当,斯密也仅仅把它局限在经济领域；行政主体的人性设定只能是“公共人”。,讨论,1,、理性的规范行政人的构成要素与行为特征？,2,、理性的自我实现行政人的表现与影响？,3,、如何使理性的“规范行政人”和“自我实现行政人”的行政行为统一于“依法行政”的目标？,第三章 行政组织主体,第一节 行政组织,主体,一、,行政,组织主体概述,（三）行政组织主体的构成,行政组织主体由领导者与被领导者（行政工作人员）构成。,领导者,是指各级行政组织中承担决策、计划、组织、指挥和协调等领导职能的人或集团。它可以分为行政首长及其所直接领导的集体成员。行政首长是各级政府组织或部门的最高领导者，拥有本级政府组织或部门单位的最高决策权和最大的行政责任，在很多国家他们也被确定为“公法人”身份；其他领导集体成员按照领导统一和分工负责原则分别承担所管辖公共管理领域的领导活动，并对行政首长负责。,被领导者,是指各级行政组织中受领导者指挥、主要承担行政决策与计划的执行和落实工作的人类群体，它是行政组织管理中具体行政任务的直接承担者。,第三章 行政组织主体,第一节 行政组织,主体,一、,行政,组织主体概述,（三）行政组织主体的构成,作为行政组织的主体，,无论是领导者还是被领导者其作用的发挥都需要具备三个基本要素的整合，即行政职位、行政职权和行政职责三者的有机统一。,其中，职位是基础，职权是核心，职责是保障，只有三者的高度统一，才能使行政组织有效地发挥作用，从而保证组织高效运转。,从组织结构关系的角度看，“行政人”的作用发挥是一种行政组织结构体制约束的结果，组织结构体制确定了行政职位关系，也就预设了行政职权的性质（如决策、执行、指挥、命令等）和范围（空间地域、对象领域等），自然赋予了与之相应的行政责任的程度。,行政人,领导者,被领导者,职位,职权,职责,行政组织主体构成,基本职能 领导方式,行政领导者 群体结构,人事行政 品位分类,职位分类 管理制度,讨论,1,、行政组织主体的构成？,2,、行政组织主体发挥作用的基本要素？,3,、行政组织结构体制、行政组织文化与行政组织主体作用发挥的关联性？,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,二,、,行政,组织领导,（一）行政组织领导的含义,（二）行政组织领导特征,（三）行政组织领导作用,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,二,、,行政,组织领导,（一）行政组织领导的含义,行政组织领导是指行政领导者依法通过决策、指挥、监控、协调等手段和方式，率领行政工作人员去实现行政管理目标的行为过程。,它由行政领导者、被领导者以及行政管理目标、行政活动等基本要素组成。,其中,行政领导者包括行政首长和领导者集体,，它是一级行政组织中法定行政权力最大的部分，最主要的权力是行政决策权、指挥权、命令权、人事权及奖惩权等，是行政领导行为中的核心主体。被领导者是指众多的行政工作人员，它是接受领导者指挥的、实际承担具体行政任务、完成行政目标的操作者，其基本权力是执行权。,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,二,、,行政,组织领导,（一）行政组织领导的含义,知识专栏：管理与领导的比较,管 理 领 导,约束 鼓励、授权,控制 自由、民主,安全行事 敢于冒险,塑造 个性发展,强迫 鼓励、鼓舞,严密管辖 勇于挑战,抑制 参与,严谨 灵活,稳定 预见,正确的做事 做正确的事,参见姜法奎等,.,领导科学,M.,大连：东北财经大学出版社，,2002.137.,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,二,、,行政,组织领导,（二）行政组织领导特征,1,、突出的强制性,2,、典型的执行性,3,、全方位的服务性,4,、高度的综合性,5,、严密的层次性,6,、鲜明的时代性,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,二,、,行政,组织领导,（三）行政组织领导的作用,1,、决定国家行政管理活动总目标和基本方向的实现,2,、规范和控制着其他行政行为,3,、有力调节组织关系以使其更富稳定性和适应性,4,、行政组织自身改革和行政管理整体发展的关键,5,、直接影响行政组织管理效率的高低,讨论,1,、行政组织领导及其构成？,2,、管理和领导的区别与相关性？,3,、结合社会实践分析行政组织领导的特征？,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,三,、,行政,组织工作人员,（一）概念界定,（二）行政工作人员特点,（三）行政工作人员的地位,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,三,、,行政,组织工作人员,（一）概念界定,行政组织工作人员一般简称为行政工作人员，国外多将其划为业务类公务员。,从行政学角度看，行政组织工作人员是指行政组织中依法拥有相应职位、职权和职责，并具体承担与完成实际的行政工作任务的岗位人员。,行政工作人员的涵义可以从三个方面来理解：,第一，行政工作人员只指国家行政组织系统的一般工作人员；,第二，行政工作人员依法产生并直接承担具体的行政组织分配的任务的落实工作；,第三，行政工作人员以完成确定的行政任务为主要职责，是行政组织中的被领导者。,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,三,、,行政,组织工作人员,（二）行政工作人员特点,1,、具体执行性,2,、确定目标性,3,、专业技术性,4,、分工合作性,5,、行为规范性,第三章 行政组织主体,第一节,行政组织主体概述,三,、,行政,组织工作人员,（三）行政工作人员地位,1,、既是行政组织存在和发展的人力基础，也是组织活动的主要行为主体。,2,、既是行政组织领导行为核心组成部分，也是完成政府组织任务、实现行政目标的主体保障。,3,、是直接影响行政组织正常运行效率的重要因素，其工作状况将直接决定行政目标和任务的实现程度。,4,、是行政组织管理创新的无穷源泉。新的管理方式、手段和技术的创造性运用主要通过行政人员经常化的管理实践活动来实现。,5,、是推进行政组织管理变革与发展的重要动力。,讨论,1,、行政组织工作人员的涵义？,2,、结合社会实践理解行政组织工作人员的特征？,3,、行政组织工作人员在现代民主国家的不可或缺性及其表现？,第三章 行政组织主体,第二节,行政,组织领导者,一、行政组织领导者及其权力构成,二、行政组织领导者的产生方式,三、行政组织领导者的行为方式,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,一、,行政,组织领导者及其权力构成,（一）行政组织领导者的含义,（二）行政组织领导者的权力构成,（三）行政组织领导权的有效运用,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,一、行政组织领导者及其权力构成,（一）行政组织领导者的含义,领导者,指具有指挥、控制、决定或否定别人权力的人，它可以是一个人也可以是一群人。人类日常生活中的这部分人最初是自然生成的，这得益于人类社会进步发展实践的推动，尤其是生活经验、阅历、个体素质等方面对生活和生产实践理解的程度差别，逐渐使一部分人成为社会实践的引领者和支撑者。,行政组织,作为规模最大的人类正式组织形式一经出现，其,领导者地位的最终获得是组织制度规范约束的过程,不论这种制度性质或类型有多大差别。这样，行政组织领导者便具有指挥和控制整个组织任务的合法权力，命令或驱使组织成员行为方向就有了合法依据。,简言之，所谓行政组织领导者就是指拥有行政组织合法领导权力、决定组织职能目标、并指挥组织成员行为的个人或群体。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,一、行政组织领导者及其权力构成,（二）行政组织领导者的权力构成,1,、领导者法定权力,权力影响力,“法定权力”,指由宪法和法律赋予行政组织领导者从事领导活动的基本行政权力，通常又称为“职位权力”，即因法律规定设置的组织职位所产生的权力。主要包括行政决策权；决策执行权；行政组织协调权；人事任免权；监督权和奖惩权等。行政组织领导者的法定权力具有如下基本特征：,强制性,直接效力性,相对性,责任性,组织性,托马斯,戴伊（,Thomas,R.Dye,）曾说：,“,权力并不是个人的属物，而是社会组织的属物,”,，,“,权力是社会体制中职位的标志，而不是某个人的标志。当人们在社会机构中占据权势地位和支配地位时，他们就有了权力。,”,因此，权力必然通过相应的组织活动才能表现和贯彻实施。,参见,美,托马斯,戴伊,.,谁掌管美国,里根时代,M.,张维等译，北京：世界知识出版社，,1985.9-11.,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,一、行政组织领导者及其权力构成,（二）行政组织领导者的权力构成,2,、领导者权威,非权力影响力,恩格斯在著名的,论权威,一文中指出：“一方面是一定的权威，不管它是怎样造成的；另一方面是一定服从，这两者不管社会组织怎样，在产品的生产和流通赖以进行的物质条件下，都是我们所必需的。”罗伯特,A,达尔（,Robert.A.Dahl,）在,现代政治分析,一书中也指出：影响力或权力是,A,影响,B,在某些方面改变自己的行为或倾向的能力。,通常,“非权力影响力”,主要指领导者权威，它是领导者影响或改变被领导者心理及行为的能力，是使人们信从或服从的力量与威望，是与组织领导行为相联系的一种非法定权力的影响力。,一般而言，“,领导权威”,有如下构成要素：心理因素；利益因素；理论因素；经验因素；能力因素等。这些要素不仅影响领导者权威的产生与演变过程，而且也直接影响权威能量的程度。所以，领导者需要从多方面来构建自己的权威体系,。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,二、行政组织领导者的产生方式,（三）行政组织领导权的有效运用,行政组织领导权力的使用既是技术性很强也是艺术性极强的工作。因而,行政组织领导者必须进行领导权力运用的合理化设计。其原则要求是：,1,、正确区分权力性影响力与非权力性影响力（权威影响力）的性质、特点及其作用方式，界定其各自有效适用的基本范围。,2,、明确法定领导权的职责界限，确立法定权力的基础性决定地位。即法律法规所授予行政组织领导者的职权责具有根本决定价值，这是领导者发挥影响力的基础。,3,、设计符合领导者个性特点的权威生成路线，并善于利用各有利条件发挥权威影响力的效用。,4,、追求权力影响力与权威影响力的有机统一，使之在实践运用中相互补充、相互支持，从而使领导者的信誉度和知名度达到最佳状态。,5,、加强组织建设尤其是领导集体的组织作风建设是提高领导者权力效力的重要保证。法定权力的行使必然要借助正式组织关系，而权威的运用则是正式组织与非正式组织关系的合理恰当的活动过程。,讨论,1,、行政组织领导者的含义？,2,、行政组织领导者的权力构成？,3,、结合社会实践理解行政组织领导权行使的原则要求？,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,二、行政组织领导者的产生方式,（一）传统行政组织领导者产生方式,（二）现行行政组织领导者产生方式,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,二、行政组织领导者的产生方式,（一）传统行政组织领导者产生方式,1,、暴力生成方式,。即通过战争、武装冲突、政变等形式获取领导权。这是从古到今一直存在的一种公共领导者形成方式。其最大特点是手段单一、获取速度较快；主要危害是带有残酷性和不稳定性。,2.,世袭继位方式,。以血缘关系为基础，由已拥有权力者指定继承人，从而产生新的行政组织的领导者。这种方式也曾与古代贵族推选制（贵族民主）结合。其优点是候选人范围明确具体，并经有效准备；而缺陷则更突出：无法保证能力水平，权力难约束，专权成必然。,3.,神秘主义方式,。指通过某种宗教仪式秘密地产生组织领袖。这种方式一般主要发生在政教合一的国家。马克斯,韦伯把它称为“神授的权力”（或“卡里斯马”）。其主要特点是神秘的威摄力导致权威的广泛盲从，是一种依据“信仰”构建的权力；问题是致使公共管理从结构体制到方式方法的普遍非人性化趋势。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,二、行政组织领导者的产生方式,（二）现行行政组织领导者产生方式,1,、选举制。,由被领导者或被领导者的代表通过投票选举领导者的方式。优点是能较好地代表多数选民意愿，有固定任期，权力能受到相应约束；缺点是不可能代表全体选民意志，会有一定程度短期行为。,2,、任命制。,指行政组织领导者由上级行政机关直接任命而产生的方式。其优点是授权简单迅速、责任明确、易高速、具有灵活性；缺点是缺乏民主氛围，容易导致任人为亲。,3,、考任制,。由行政组织的专门机关依据法律及相应的标准，对不同职务的任职资格条件进行多形式考察认定，以择优选择领导者的方式。其优点是重视知识技能、鼓励竞争并抑制用人不正之风，追求公平公正；需要完善的是应把考试与工作成绩、群众意见有机结合，并保证标准的可操作性和过程的规范性。,4,、聘任制。,根据任职协议或合同、通过公开招聘来任用行政组织领导者的方式。其不足之处是聘任制缺乏稳定性与长期性，易造成管理链的中断。,讨论,1,、传统行政组织领导者的产生方式？,2,、现行行政组织领导者的产生方式？,3,、结合社会实践探析行政组织领导产生方式的发展趋势？,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（一）四分图模式,两维理论,（二）领导方格模式,管理方格理论,（三）领导生命周期理论,三维模式或领导寿命循环理论,（四）领导行为的连续带模式,（五）领导行为权变模式,“,情境理论”,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（一）四分图模式,两维理论,美国俄亥俄州大学工商企业研究所斯多莫尔和沙特尔两位教授提出，以“抓组织”和“关心人”两维关系为界标，把领导行为方式分为,4,种类型：低组织高关心人、低组织低关心人、高组织高关心人和高组织低关心人。另外日本九州大学教授三隅二不二也从工作与关系两维中把领导方式分成四类：任务执行型（,P,型）、群体关系型（,M,型）、任务关系型（,pm,型）和任务关系并重型（,PM,）。故这种领导方式理论也常被称为“,PM,法”。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（二）领导方格模式,管理方格理论,美国的布莱克和默顿在四分图理论基础上把领导方式分为,81,种。认为其中最为典型的有,5,种类型：贫乏型或虚弱型,显示在坐标上即（,1.1,）型。这种领导行为对人和工作关心程度都低。任务第一型,显示在坐标上为（,9.1,）型。它强调工作的首要地位。俱乐部型,显示在坐标上为（,1.9,）型。它特别突出对人的关爱。中间领导型,显示在坐标上为（,5.5,）型。它表现出对人和工作的均衡关注。协调型或战斗集体型,显示在坐标上为（,9.9,）型。它表明对人和工作的最高程度的重视。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（三）领导生命周期理论,三维模式或领导寿命循环理论,美国俄亥俄州立大学心理学家卡曼（,A.K.Karman,）首先提出，并由何塞（,Paul Hersey,）和布兰查德（,Ken Blanchard,）加以发展而成为三维模式。他们认为除了应该强调组织工作关系和人际关系外，被领导者的成熟程度也直接影响领导行为的效果。因此，必须将被领导者的成熟程度作为第三维考虑进去。三维模式认为随着下属由不成熟走向成熟，领导行为实际按下列程序逐步推移：高工作与低关系高工作与高关系低工作与高关系低工作与低关系，而在不同阶段依次表现为说服命令授权参与的总体行为趋向。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（四）领导行为的连续带模式,美国行为科学家坦南鲍姆（,R.Tannenbaum,）和施密特（,M.H.SC-,hmidt,）年提出了领导行为连续带理论模式。他们把领导行为方式看作是一个从独裁到放任发展演变的边际式的交替过程，有效的行为方式是二者之间特定时空条件下的最佳选择；独裁式表明以上级为中心，表现为绝对命令服从关系，民主式或放任式表明以下属为中心，表现为充分放权的关系，下属积极主动地参与管理。这就要求领导者有较强的适应能力，能正确评价下属能力，确定合理的组织目标来抉择恰当的行为方式。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,三、行政组织领导者的行为方式,（五）领导行为权变模式,“,情境理论”,该模式由费德勒（,Fred,E.Fiedler,）提出。他认为领导者的权变模式强调领导者风格（个性）和领导情境的重要性。并指出影响领导效果的因素主要是：一领导者与被领导者关系；二组织任务目标结构；三领导者职权。这三大因素综合起来，就成为领导者选择有效行为方式的标准和条件。,豪斯（,Robert,J.House,）等人提出“途径目标模式”（,path-goal-model,）。他们认为选择领导行为方式的关键在于领导者实施影响下属行为目标途径的有效性，这种有效性主要表现为促成下属实现目标并能够最大限度地满足需要，因此领导者必须为下属提供必要的培训、指导、支持或奖励措施。,弗洛姆（,V.H.Wroom,）和耶顿（,P.W.Yetton,）提出“领导,-,参与模式”。认为决策中领导者采取什么样领导行为，在大多数情况下取决于容纳下属参与行为的程度。而下属参与程度又取决于决策情景所依附的内外环境的状况。因此，领导行为选择必须根据决策所面对的环境特点来决定才会具有合理性。,讨论,1,、行政组织领导的四分图模式？,2,、行政组织领导方格理论？,3,、行政组织领导生命周期理论？,4,、行政组织领导连续带模式？,5,、行政组织领导权变理论？,6,、结合社会实践探析行政组织领导行为选择的原则依据？,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,四、行政组织领导者的素质结构,（一）领导者个体素质,（二）领导者群体素质结构,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,四、行政组织领导者的素质结构,（一）领导者个体素质,美国管理咨询专家彼得,德鲁克在,卓有成效的管理者,中指出：领导者的基本素质主要是智力、想象力、知识水平和实践经验等的有效运用，严格意义上讲并不存在“高效率者的共同个性”，“卓有成效的管理者有一个共同点，那就是他们在实践中都经理一段训练”。,更多的学者认为，,领导者个体,素质,的,理想,标准主要应包括：第一，高度的政治觉悟和深厚的政治理论基础；第二，精通专业并具有广博的文化知识基础；第三，优秀的意志品格和健康的心理基础；第四，廉洁奉献的精神及忘我的工作热情；第五，特殊的人格魅力和高尚的道德情操；第六，科学的技术手段和卓越的管理才能；第七，良好的身体状况及其他生理条件。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,四、行政组织领导者的素质结构,（二）领导者群体素质结构,一般认为，领导者群体结构科学合理的标志是应该主要表现为：相对稳定性,团结协作、配合默契、聚合力、稳定性和比较牢固等方面；环境高适应性,适应力、自我发展、自我变革、自我完善、战胜困难等；高效益性,经济效益、社会效益、环境效益、综合效益等均超越一般社会合作的基本指标。,领导者群体素质结构是指构成领导群体的成员之间在能力、知识、年龄、心理和生理等层面形成良好的互补性关系体系。,能力结构,是具有不同领导才能特点的人所组成的领导者群体，其中包括功能不同的工作部门或组织的主要负责人所组成的配套完善、整体划一的领导者集团。,知识结构,是具有不同专业知识、技能和工作经验的领导者按一定比例有机组合成一个领导群体的状态。,年龄结构,是行政组织领导者群体成员的年龄分布状态，也就是通常所说的老、中、青的结构比例关系。,心理结构,主要指领导者成员之间心理要素的构成状态，其中人们关注最多的是领导者的气质性格结构的特点。,第三章 行政组织主体,第二节,行政组织领导者,四、行政组织领导者的素质结构,（二）领导者群体素质结构,知识专栏：以群体为中心的领导,在小群体时期，领导的界定表现了一个有趣的演进过程。在,20,世纪,40,年代，有个明显的转移，也就是摆脱了凭借领导者的个性和品格来支配他人的观念，取而代之的是领导者的界定强调群体的角色。事实上，除非群体以某种方式高举自己的领导者，否则他或她就不能领导；群体成为领导者不可替代的始作俑者、合法化者以及神圣化者。,20,世纪,40,年代的一位作者把领导定义为,“,以成员们对中心人物的爱戴、关系为特征,”,。这种反权威的强调可能是对第二次世界大战恐怖时期的集体反射，因此是一种协调的企图排除极权主义和其他强制形式的领导定义。,到,20,世纪,50,年代，个体在界定领导中又获得了地位，但是这种强调还是限制在群体范畴内。与,20,世纪,40,年代的基本区别是学者们把领导看成是一种影响过程，使群体走向共同目的，而且领导是在助长微观层次民主的背景下受到分析的。获得部属的爱戴仍在领导中占有一席之地，但是让事情做好也需要依赖其他方法辅助。这个焦点便是把领导界定为,“,影响人们朝向共同目标,”,。如果借用,“,牛的心理学,”,，把群体成员比喻为牛群时，那么领导者的挑战就像完成引牛入栅的任务。,参见,美,尼古拉斯,亨利,.,公共行政与公共事务,M.,张昕等译，北京：中国人民大学出版社，,2002.228.,讨论,1,、行政组织领导者个体素质？,2,、行政组织领导者群体素质结构？,第三章 行政组织主体,第三节,行政,组织人事行政制度,一、人事行政分类制度,二、公务员制度的建立与完善,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,一、,人,事行政分类制度,（一）品位分类制度,（二）职位分类制度,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,一、人事行政分类制度,（一）品位分类制度,品位分类（,Rank Classification,）强调依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历等）和身份（如地位、薪金等）等标准要素，划分为不同的等级类别。,通常，品位分类制度主要考虑人的三大外在因素：学历,人受教育的程度；资历,人的经验；职位,人的任职情况。,品位分类制度的基本特征：,1,、以“人”为中心，人在事先。品位分类的对象是人、人格化的职务等级和人所具有的资格条件。,2,、分类和分等相互交织。通常采用先纵后横的实施方法,先确定等级，然后再分类别。,3,、注重公务员的综合管理能力。品位分类注重“通才”、不注重公务员所具备的某一方面的特殊知识和技能。,4,、官、职可以相对分离。在品位分类结构中，官等是公务员的固有身份，具有永久的个人属性，可以随人走，官等和所在职位不强求一致。薪酬取决于官等而不取决于所从事的工作。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,一、人事行政分类制度,（二）职位分类制度,职位分类（,Possition,Classification,）是按工作性质、业务内容、繁简难易及责任轻重程度和所需资格条件等为依据来划分职位，对于相同相近职位进行统一管理的分类方式。,职位分类是社会发展与行政管理复杂化、专业化的产物，它首先诞生于美国，而后迅速为许多国家采用。,职位分类的步骤,先横向分类，后纵向分级：,1,、将单位内全部职位，按照工作性质划分为若干大类，即职门；,2,、将各职门内的职位，根据工作性质的异同继续进行细分，大类细分为中类，把业务相同的职位归入相同的职组；,3,、将同一职组内的职位再一次按照工作的性质进行划分，即将大类下的中类再细分为若干小类，把业务性质相同的职位组成一个职系；,4,、按照预定的标准进行岗位排序，并划分出职级；,5,、统一职等；,6,、根据职位分类的结果，制定各职位的岗位规范即岗位说明书，并以此作为各项人力资源工作的依据。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,一、人事行政分类制度,（二）职位分类制度,职位分类制度的基本特征：,1,、以“事”为中心，事在人先。职位分类首先重视职位工作的性质、责任大小、难易程度，其次才是人所具备的资格条件。,2,、分类方式先横后纵。即先进行横向的职系、职组、职门区分，然后再依工作的难易、繁简和责任大小的程度确定纵向等级。,3,、注重人员的专业知识和技能。职位分类注重“专才”，公务员的任职调动、交流和晋升，一般在同一职系至多在同一职组范围内进行，跨职系、跨行业的流动和升迁极少。,4,、官等和职能相重合，级别与职务挂钩。技工作责任大小和贡献定待遇，级随职定，不随人走，严格实行以职位定薪酬的规则，追求同工同酬。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,一、人事行政分类制度,（二）职位分类制度,国外公务员分类的发展趋势：,1,、两种分类方法的原有界限渐趋模糊，正在朝着相互融合、相互渗透的方向发展。,实行品位分类的国家注重吸收职位分类的长处，如英国借鉴了职位分类的经验，注意按公务员所从事工作的不同性质、难易程度、责任轻重进行分类，重视对不同工作性质的公务员实行不同的工资标准。并强调因事设职、简化职级，调动各级文官的积极性。,实行职位分类的国家也开始吸收品位分类的优点，实行“级随人走”的制度，简化了分类结构和分类程序，使其更富有弹性，并重视人对职位的影响，注重发挥人的主观能动性。,2,、公务员的分类逐步简化。,美国政府自,1993,年起对职位分类进行变革，将原来过细的职位设置、狭窄的职位定义、繁琐的分类程序进行简化。改变过去由政府统一进行职位划分的做法，由更了解自己组织状况的用人单位自我进行职位划分和分类。,讨论,1,、品位分类制度的定义与特征？,2,、职位分类制度的步骤与特征？,3,、国外公务员分类的发展趋势？,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（一）公务员制度的建立与发展,（二）中国公务员制度的建立与改革,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（一）公务员制度的建立与发展,“公务员”一词，最初译自英文的,Civil Servant(,或,Civil Service),一词，中文也有译作“文官”。它形成于,19,世纪中叶的英国。,19,世纪以前，英国国王集立法和行政大权于一身，实行的是“恩赐官职制”、“政党分肥制”。国王视所有官吏为自己的奴仆，官吏的任用和升迁，取决于门第出身和对国王的忠诚，任何官职的取得都被看作是国王的“恩赐”。,1854,年，在英国财政大臣格拉斯顿的授意下，斯坦福,诺斯科特和查尔斯,屈维廉提出了,关于建立英国常任文官制度的报告,。,1870,年,6,月,4,日，英国政府颁布了第二号枢密院令，它具体包括三方面内容：一是所有永久性任职的事务官，非经考试不得任用；二是公务员统一划分为高、低两级，年薪在一百镑至四百镑为高级，百镑以下为低级；三是凡考试及格人员，均按成绩名次先后分配合适的工作。 至此，英国用法令的形式确立了“公开竞争，择优录用”的文官制度，宣告了西方现代公务员制度的诞生。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（一）公务员制度的建立与发展,19,世纪,80,年代的美国和,20,世纪初的法国等国都先后效仿英国，建立了职业化的公务员队伍，形成了各具特色的公务员制度。,这一时期西方公务员制度的总体发展趋势表现在：,第一，公务员系统随着政府职能的扩大，机构规模的膨胀而膨胀；公务员队伍扩大，人数日益增多。如美国从,1880,年到,1980,，公务员人数增长了,26,倍，平均,3.7,年增加一倍。,第二，分类管理模式的趋同。公务员分类模式主要有以英国为代表的品位分类模式和以美国为代表的职位分类模式。但在发展中，两类模式出现相互揉合，趋同的现象。,第三，公务员管理机构不断演变完善。如各国人事管理体制由“折衷制”、“部外制”向“部内制”过渡；人事管理机构由分散的向统一转变，协调人事管理功能和各部人事机构的运行；加强人事部门内决策、执行、裁决等机构的分工；建立负责相关人事咨询、培训的机构，重视发展协调与公务员关系的机构，如公务员工会。,第四，公务员制度的各种运行机制不断发展完善。如更新机制，激励机制，监控机制等，各国都采取了许多新的管理方法和技术手段，使得公务员机制运行更为合理高效。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（一）公务员制度的建立与发展,20,世纪,80,年代以来，,随着环境的迅猛变化，经济全球化、信息化时代的来临和民主化浪潮的涌动，以西方国家为代表，,公务员制度进入了当代的剧烈变革时期。具体来看：,第一，从集权走向分权。政府通过与各部签订公共服务协议对各部进行宏观管理，各部又将人事管理权逐步下放给下级行政单位。,第二，从程序管理转向目标管理。,20,世纪,80,年代以来的改革强调放松规制，废除管理过程中过多过繁的规则要求，实行弹性管理、结果管理。,第三，由常任制转向聘任制。近年来，西方国家在改革中打破了职务常任的终身制，引入私人企业的用人方式，实行聘任制。,第四，选拔人才的方式由封闭和半封闭转向开放。如职位出现空缺则采取公开招聘方式产生人选。在招聘中无论是本单位人员还是外单位人员，具有公务员身份的人还是不具有公务员身份的人均可以应聘。,第五，由控制型的人事管理转向以人为本的人力资源开发。现代的公务员管理强调“以促进人的全面发展”为人事管理的目标，在管理重心上转移到开发人力资源上来。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（一）公务员制度的建立与发展,知识专栏：韦伯的政治社会学,作为一种行政管理体制，韦伯认为官僚制是必不可少的社会形态，并且是一种植根于现代社会的最为独特特征中的社会形态。同时，官僚制构成了一种强大的权力结构，而且由于如下原因而形成为一种有效的行政管理体制，如大范围内协调行动的能力，持续的运作，对专门知识的垄断和档案的控制，以及内在的社会凝聚力和士气。官僚制权力既有对上级的一面，又有对下级的一面。对官僚制形式上要服从的上级而言，,问题在于那些不具备专门知识的上司如何有效地控制官僚组织。对于下属而言，官僚制形成了一种强大的权威结构，能够轻而易举地控制操纵他们。民主化进程，成功地消除了传统的社会等级差别，并造成了一种更为强有力的权威体制。对于下属而言，缓和官僚制控制的惟一办法，就是建立自己的组织（如利益集团、工会、政党等），而这反过来又遭受到同一种“官僚制化”过程的支配。,韦伯认为，官僚制以及随之而来的官僚制权力的无情扩张，威胁着许多层面的自由主义价值。即面对各种组织结构，如何才能维持独立思考和独立行动的要素。如果是组织内的成员，组织结构通过纪律来约束他；如果是组织外的成员，则通过更加广泛的社会权力来予以制约。,韦伯写道，“面对势不可挡的官僚制化趋势，究竟如何才能真正保存个人行动自由的遗产呢？”,参见,英,戴维,毕瑟姆,.,官僚制,M.,韩志明译，长春：吉林人民出版社，,2005.56-57.,讨论,1,、公务员制度建立的原因？,2,、公务员制度的发展历程？,3,、公务员制度发展的新趋势？,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（二）中国公务员制度的建立与改革,我国,公务员法,第二条规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。依据这一规定，,界定我国公务员的范围要参照以下三个标准：,第一，依法履行公职。,这一标准表明公务员具有“双重身份”，即公务员首先是一个公民,享有其作为一个公民在宪法与法律上规定的权利，负有宪法与法律规定的义务。但作为一名国家公务员，他因为进入公务员行列而担任了行政公职，因而具有了代表国家从事公务活动的资格，从而享有相应的行政职权并承担相关的行政职责。,第二，纳入国家行政编制。,这里的“编制”系指各种纳入国家编制管理机关管理的机构序列及人员。,第三，由国家财政负担工资福利。,公务员的工资福利和保险都由国家提供，因而公务员属于国家财政供养人员。,依据上述三个标准，我国公务员主要包括以下七类机关工作人员：各级中国共产党机关的工作人员；各级人大机关的工作人员；各级行政机关的工作人员；各级政协机关的工作人员；各级审判机关的工作人员；各级检察机关的工作人员；各级民主党派机关的工作人员。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（二）中国公务员制度的建立与改革,第一阶段，创立和发展阶段,（建国初至文化大革命前）。这一时期将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中，按级别对干部进行管理：一是根据职务高低，将干部职务从上到下分为,12,个层级；二是按照工作所在的部门，将干部分为军队干部，文教工作干部，党、群众团体的工作干部等类，分别由中央及各级党委的相应工作部门进行管理。同时，建立了从上到下的管理机构和一系列管理制度。,第二阶段，挫折倒退阶段,（文化大革命时期）。在这期间，各级人事机构相继被撤销，人事干部队伍被打散，在极“左”路线的干扰下，一些有效的管理制度遭到破坏和否定，人事工作遭到了严重的破坏。,第三阶段，法制化规范建设阶段,。党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的全面展开和政治体制改革的深入发展，人事制度改革也进入了一个改革、开放、深入发展的新阶段。,2005,年,4,月,27,日，十届全国人大常委第十五次会议审议通过了,中华人民共和国公务员法,，对公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任、法律责任等都作了明确规定。,第三章 行政组织主体,第三节,行政组织人事行政制度,二、公务员制度的建立与完善,（二）中国公务员制度的建立与改革,2007,年,10,月召开的党的十七大，,对新时期我国公务员制度的改革完善提出了新的要求：,首先，继续完善公务员制度建设，改善公务员制度运行机制。,对现有单项法规的具体实施效果进行全面评估，进一步修改、补充和完善现有单项法规。,其次，加强对公务员法规与具体制度执行的内外监控机制，实现对公务员的监控与对公务员制度实施监控的有机结合。,其中，内部监控机制强调在完善人事工作监督员制度的基础上，加强对人事系统内的层级监督，建立执法检查通报制度；加强和改善党对人事工作的领导与监督，强化组织部门、纪检部门及人事部门对公务员队伍的监督。,再次，强调公务员制度的实施与政府机构改革及其职能转变的相互适应、相互促进。即,公务员制度的实施与完善还需要与配套改革之间相互促进、良性互动，包括积极推进就业制度的改革，建立健全符合机关、企业、事业单位不同特点的分类管理体制，完善待业、养老、医疗等社会保障制度，进而为公务员制度的顺利实施提供基础支撑。,讨论,1,、我国公务员的定义与内涵？,2,、我国公务员制度的发展历程？,3,、我国公务员制度的改革趋势？,结语,组织中通常使用的提高员工工作积极性的技巧：,改善员工工作表现评估制度；,根据工作表现确定报酬以及由工作表现决定工资水平的制度；,红利和资金制度；,分享利润和收入的计划；,通过制定目标管理方法（,MBO,）以及其他以工作表现评估为目的的程序；,参与性管理和决策；,工作改进度：改变工作类型、扩大工作范围以及轮换工作；,质量管理日常化（,QWL,）计划和质量监督小组计划（,QCS,）；,组织发展过程中员工矛盾调解计划。,美,海尔,G,瑞尼,.,理解和管理公共组织,M.,王孙禺等译，北京：清华大学出版社，,2002.268-269.,