行政机关负责人出庭应诉制度培训课件

单击此处编辑母版标题样式,编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,行政机关负责人出庭应诉制度,第十一组主讲,小组成员以及分工：刘赛（演讲）,王蕾、付明珠、王帆、田广林（收集资料）,李诗韵（制作,PPT,）,王宇飞（评议人）,（时间意义上的民告官第一案）案例,在,1989,年,4,月,3,日轰动一时的“农民告县长”案件中，时任浙江省苍南县县长的黄德余代表苍南县政府亲自出庭应诉。被公认为行政诉讼法颁布前夜全国首例行政首长出庭应诉行为时间：,1988,年,8,月,25,日。,原告,：包郑照，浙江省苍南县农民。,被告,：浙江省苍南县人民政府。,案由,：不服政府强制拆除房屋。,案情,：,1985,年,8,月,5,日，包松村的父亲包郑照经肥艚镇城建办批准，按规定向肥艚镇城建办缴纳,713,元地价款，给自家盖了一栋三间三层的楼房。两年后，县里认为包家的房子建在防洪堤上，影响了河道防汛，在多次劝说和下达强制拆除决定无果后，,1987,年,7,月,4,日，将包家已竣工落成的楼房炸去了伸到河堤上的一部分。包郑照和儿子包松村不服处罚，干脆把县政府推上了被告席。这起案件，是新中国成立以来公开报道的第一起,“,民告官,”,案件。,审理法院,：温州市中级人民法院一审、浙江省高级人民法院二审，民事审判庭审理。,裁判结果,：一审驳回原告诉讼请求，二审维持原判。,1,、立案受阻。当时没有行政诉讼法，当地县、市两级法院均以无法律依据为由不予受理。后经多方努力，,1988,年,2,月浙江省高级人民法院指定温州市中级人民院受理。,2,、民庭审理。当时各级法院没有行政审判庭，此案适用,1982,年民事诉讼法（试行）第三条第二款,“,法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定,”,的规定，由民事审判庭审理。,3,、 媒体关注。,“,民告官，真新鲜,”,、,“,县长当被告,”,，此前是闻所未闻的事情。开庭前，各路媒体进行广泛报道，引起社会普遍关注。,4,、县长出庭。经会议讨论，时任县长的黄德余亲自出庭应诉，成为,“,行政首长,”,出庭的第一案。法庭上县长黄德余和包郑照握手。,5,、催生法典。包案发生不久，全国人大即通过行政诉讼法（,1989,年,4,月），,“,民告官,”,案件从此有法典可依。,案件特点：,行政负责人出庭应诉的出现的原因,一、,1990,年我国,行政诉讼法,开始实施，“民告官”才算是被正式的纳入了司法的轨道。,二、实践的过程中，“不理睬、不应诉、不执行”现象严重。,三、正是由于我国行政权的强大及其对待诉讼的不重视，人们不自觉的就希望起码能在法庭上看到行政负责人，于是行政负责人出庭就成为了所有的期盼。,行政负责人出庭应诉的发展历程,1999,年,8,月，陕西合阳县人民政府和县人民法院联合下发了,关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见,。此后辽宁省沈阳市、浙江省温州市鹿城区和广东省深圳市等地区也出台了相关文件。,2004,年,3,月，国务院出台咬全面推进依法行政实施纲要要求“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。,虽然该纲要并未具体做出行政机关负责人须出庭应诉的要求，但是江苏、河南、四川等多地仍纷纷将行政机关负责人出庭应诉作为建设法治政府的一项重要改革举措，出台了行政机关负责人出庭应诉的相关规定。,2010,年,10,月，国务院咬关于加强法治政府建设的意见中第二十五条规定了“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”，进一步推动了行政机关负责人出庭应诉制度在全国的实施进度。,2012,年，有学者初步估计，全国有超过,153,个市、区、县已在推行行政机关负责人出庭应诉制度,2014,年,10,月，党的十八届四中全会审议通过的,中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,提出了“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”等要求。,2015,年,5,月,1,日，为了使改革有法可依，使全面推进依法治国真正落到实处，行政诉讼法修改后实施，在第一章总则，第,3,条中明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。最终从法律层面正式建立了被诉行政机关负责人出庭应诉制度,行政负责人出庭应诉的概念,行政机关负责人出庭应诉制度是指行政机关作为被告由其负责人出庭参与庭审的一种诉讼制度。,行政机关负责人出庭应诉制度的主要概念就在于何为“负责人”以及如何界定“,出庭应诉,”。所谓负责人，一般应当是指行政机关的最高领导人和最高指挥者，是行政机关的法定代表人。,该制度与我国宪法规定的行政首长负责制逻辑相符。首长负责制是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制。,领导人责任追究制度,古代的封建专制统治下的领导人行政责任的特点：,第一封建皇权的绝对控制权；在我国古代封建皇权统治下，这种君主专制中央集权的官吏制度决定了皇权对官吏的绝对统治，也可以说成官吏对皇权的绝对服从。官员的绝对忠于皇帝，皇帝掌握着生杀大权，更是掌握着官员的命运，因此忠于皇帝是我国古代的首要职责。,第二是抽象礼教的乏力制约。我国古代皇帝作为统治者，用礼教来治理自己的国家，然而“礼”是什么，又是一个虚无缥缈的概念。所以事实上没有什么东西可以约束皇帝，同样这种缥缈的礼教也没有制约官员，最终官员还是服从于皇帝。,第三对百姓权利的漠视。在我国的传统文化中，整个社会是“父权”主义的社会，而官员常常被称为“父母官”，这样的观念造就了官员在百姓心中就是皇权的化身，拥有至高的权利。百姓只能是无条件的服从，对百姓的权利毫无保护可言，长期的顺从也造成了中国老百姓几千年来挥之不去的奴性。,古代的领导人问责制度,在这种官员体制的特点下，古代形成了自有的领导人问责制度：,以御史制和谏官制为核心的官吏监察制度。,所谓御史制，秦朝就有御史监察百官之制，古代的封建中央集权制度的确立，为了管理国家，建立了庞大的官僚机制，如何监察这些百官，在古代就采取了御史监察百官制度，其实根本上还是为加强皇权，巩固封建专制统治。,谏官制也就是对皇帝的纳谏，来达到对皇帝的监督，虽然在皇权至高无上的古代，对于这种制度的出现实质上达不到一种理想的效果，但形式上在当时也是一种先进的模式。,现今的领导人责任追究制度,如今的中国是社会主义社会，已经构成了中国特色社会主义法律体系。但在此背景下，领导人的行政责任制度又是怎么样的呢？那么对于具体确立领导人行政责任的权责统一，我们必须首先对领导人的具体职权进行分配，理清领导人与下属工作人员之间的权利义务关系。这种权利义务的法律载体在我国可以从以下方面查找。,首先宪法规定，我国实行的是首长责任负责制，但宪法没有具体的规定行政领导人的具体职责，也没有规定除行政首长之外的其它行政领导人的职责；第二法律的规定，但在我国没有哪一步法律明确规定行政领导人的具体职责的，大多是采取了笼统的概念；第三在行政法规和地方性法规中，行政领导人的责任制度大多都是涉及安全事故方面的，虽然有具体规定领导人行政责任的一种趋势，但是其它层面的规定较少，几乎没有。,显然这种缺乏具体法律规定的行政分解制度造成的,以下,的责任制度。,第一就是无根据的连带制度，所谓这种无根据的连带制度就是领导人无限的为下属承担责任，比如我们经常看到新闻里因为下属失职发生了重大事件，某某领导被开除党籍，开除公职。有的人连声叫好，认为领导人对自己管辖的地区有不可推卸的责任，但这种不问缘由的处罚，会造成领导人人人惶恐，那如何去管理，去切实履行自己的领导职责。,第二客观事实责任制度，此制度指的是只要所管辖的辖区出现重大的安全事故，社会反应很强烈，不问事实根源一律给予行政制裁。就是主要由这样的问责制度我们才有了“行政负责人”。,【,案例,】,桂林雁山镇村民状告政府 副市长仇祖和出庭应诉,12,月,22,日，桂林市中级人民法院在我市开庭审理一起村民状告政府的行政案件，桂林市副市长仇祖和出庭应诉，与原告桂林市雁山区雁山镇枫林村民委员会老村对簿公堂。这是,2015,年正式实施新修订的,行政诉讼法,以来，我市又一例行政机关负责人出庭应诉案件。,原告桂林市雁山区雁山镇枫林村民委员会老村，因争议福山桥土地权属而起诉至法院，要求撤销被告桂林市人民政府颁发给第三人桂林市龙泉生态林区管理处下属机构枫林竹圃的,山林权证,，把桂林市人民政府告上法院。当天的庭审从下午,14,时,30,分开始，原告、被告双方都积极行使自己的权利和履行义务，进行了充分的陈述和辩论。下午,15,点,50,分，桂林市中级人民法院经严谨的开庭审理，查明原告的起诉已超过法定期限，当庭裁决驳回原告起诉。,此次的庭审过程和往常一样，但让原告辩护律师张法仁感到吃惊的是，此次出庭应诉的居然是副市长。“这次副市长来出庭应诉，让我们看到了政府在依法治国、依法行政方面的进步。”张法仁说。,副市长仇祖和认为，行政机关负责人出庭应诉，是对于本机关依法行政有所担当的一个重要体现，也有利于促进机关执法行政水平的不断提高。且行政机关负责人出庭应诉是应有的责任，同时也有利于维护司法公信力和权威“今后行政机关负责人出庭应诉将成为一种常态”。,据了解，桂林市两级法院受理的行政案件呈逐年增多的趋势。据统计，去年以来，桂林市两级法院共受理行政案件,1509,件。其中,2014,年受理了,723,件，今年截至,11,月底已受理行政案件,786,件。在中院审理的行政案件中，去年由行政机关负责人委派出庭应诉案件有,6,件，今年达,97,件。在实施新修订的,行政诉讼法,后，我市积极推行行政机关负责人出庭应诉制度，行政机关负责人出庭应诉正逐渐形成常态化。,行政负责人出庭应诉的现状,2015,年,5,月,1,日新,行政诉讼法,实施以来，广西积极采取有效措施大力推进全区各级行政机关落实行政机关负责人出庭应诉制度，推进行政机关负责人出庭应诉工作制度化、规范化、常态化，取得了显著成效。据统计，,2015,年全区各级法院受理的行政诉讼案件中，有,704,名行政机关负责人出庭应诉，与,2014,年同期相比增长了,4.37,倍。行政机关负责人出庭应诉案件包括自治区政府各部门、市、县（市、区）三个层级，涵盖国土、住建、人社、地税、工商等多个行政执法主要领域。单位负责人不能出庭的，也都委托与被诉行政行为直接相关的政府部门负责人或者行政机关工作人员为诉讼代理人出庭应诉。,广西制定规则规范行政机关负责人出庭应诉,4,类“民告官”案件 负责人必须出庭,：,为适应今年,5,月实施的新修订行政诉讼法的需要，广西壮族自治区行政机关负责人出庭应诉工作规则已经获自治区政府常务会议通过，并于,8,月,31,日实施。根据规定，今后对涉及重大公共利益、社会影响大等,4,种情形的“民告官”案件，行政机关负责人应当出庭应诉。,2014,年，广西各级法院共受理行政诉讼案件,5264,件，审结,4607,件，其中行政机关负责人（含机关副职）出庭应诉,216,件，出庭应诉率为,4.69%,。行政机关负责人出庭应诉率较低。,新行政诉讼法实施后，规定行政复议机关不管是作出撤销、变更复议决定，还是作出维持复议决定，申请人不服起诉的，行政复议机关都要当被告。,据介绍，过去，大多数被诉行政机关负责人不能出庭都是委托律师代理出庭，应诉规则规定，被诉行政机关委托诉讼代理人代为出庭诉讼，诉讼代理人中应当至少有,1,名是本机关的工作人员。被诉行政机关为县级以上政府，政府负责人不能出庭的，应当委托与被诉行政行为直接相关的部门负责人为诉讼代理人出庭应诉。,此外，规则还对出庭应诉的负责人范围及出庭应诉的时限提出明确要求，将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年度依法行政考评。还规定，行政机关败诉的案件，要专题报告给政府，通过总结经验教训来提高依法行政水平。,法制晚报曾报道，目前，从全国范围来看，对于已经发生的行政案件，行政负责人出庭参加诉讼的比例非常低,各地行政负责人出庭率差异较大。,一些地区行政负责人是否出庭应诉，将影响到本单位年终岗位目标任务考核，在这种严格制度要求下，行政负责人的出庭率就较高,:,如江苏海安县近五年来行政机关负责人出庭应诉率达到了,100%,，南通、扬州等城市则超过了,80%,。陕西省合阳县行政机关负责人的出庭率连续几年达到,97%,以上。,一些地区，对于行政负责人是否出庭没有硬性要求，全凭行政负责人的自觉、自愿、自省，这样的出庭率就相对不高,:,如有作者对江苏省亭湖区人民法院,2012,2014,年的行政诉讼案件进行了简单统计，,2012,年受理的,105,件行政诉讼案件中有,38,位行政机关负责人出庭应诉，应诉率为,36,2 %,，单位一把手出庭,0,件,; 2013,年受理行政诉讼案件,105,件，共有,40,位行政机关负责人出庭应诉，应诉率为,38,1%,，仅有,1,件是单位“一把手”出庭参加诉讼。,2014,年受理行政诉讼案件,174,件，共有,52,位行政首长出庭应诉，应诉率为,30%,，单位一把手出庭,3,件。,下面我们以山东省德州这个市的数据分析一下具体所涉及的问题,(,一,),负责人出庭应诉情况不均衡，呈现两极分化态势,(,二,),负责人出庭率与地域经济发展状况具有一定正相关关系,经济发展水平较高的县,(,市、区,),，行政机关负责人出庭应诉率较高；经济发展水平较低的县,(,市、区,),，行政机关负责人出庭应诉率较低。,(,三,),负责人出庭应诉率与行政机关级别和案件审级成反比,随着行政机关行政级别的提高，负责人出庭应诉率不断降低，表现比较明显的就是乡、县、市三级人民政府负责人出庭应诉率，依次为,33.33%,、,6.57%,、,0%,。县直机关负责人出庭应诉率为,52.72%,，市直机关负责人出庭应诉率为,24.59%,，也呈现上述规律。此外，受制于我国行政体制和既有观念，同级政府负责人在同级法院出庭应诉率基本为零。,我市一审案件诉行政机关负责人出庭应诉率为,35.83%,，二审为,23.43%,，行政机关负责人出庭应诉率随着案件审级的提高有所降低。,(,四,),正职负责人极少出庭应诉，多为副职负责人出庭,在行政机关负责人出庭的,126,人次中，正职负责人共出庭,6,人次，占负责人出庭总人次的,4.76%,，且正职负责人出庭的行政机关级别较低，如派出所、市辖区婚姻登记处、县工伤保险处等。绝大部分出庭应诉的行政机关负责人为副职负责人，共,104,人次，占负责人出庭总人次的,82.53%,。,(,五,),行政机关负责人出庭不出声的现象比较普遍,大部分出庭应诉的行政机关负责人在庭审过程中不发一言，仅在形式上履行出庭应诉的法定义务。只有少数分管具体业务的行政机关负责人就业务问题发表意见，发言的主体主要是行政机关的工作人员、法律顾问和专职律师。,此外，对行政相对人的质询和感情宣泄，较少行政机关负责人作出回应或安抚。,行政负责人出庭应诉制度的根本问题,形式化,当前我国本土化内生的行政机关负责人出庭应诉机制实质上是一种法院提出建议，政府强力推动，机关负责人被迫执行的被动型模式，这种被动型模式不可避免地出现了形式主义的倾向。形式化迫于政府文件硬性约束和政绩考核的压力，机关负责人迫不得已出庭应诉。无论出庭率高还是低，实际上却是凸显的一种形式主义。这种形式化所带来的问题就是这种制度的设立没有达到法律制定所带来的实质效果。,功能主义下形式化的探究,功能主义的概念（社会学）：,社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。,法律角度下的功能主义,卢曼认为：“现代法律己经变成一种指引和分配机会并且解决社会中的功能失调的机制，这些功能失调问题是迅速增长的功能系统内部分层所导致的一个结果。”“我们不能再从本体论的角度来理解法律，而只能从功能上去理解它”。因此，我们在审视具体的法律制度时，不再局限于正义或道德的角度，需要更多的从社会学角度来考量，以面向未来的角度来考察制度的稳定性与制度功能效用。,（尼克拉斯,卢曼（,1927,年,12,月,8,日,-1998,年,11,月,6,日），德国当代杰出社会学家之一，他发展了社会系统论，也是一位“宏大理论”的推崇者，主张把社会上纷繁复杂的现象全部纳入到一种的理论框架去解释。主要著作,社会的社会,、,社会的艺术,、,社会的法律,）,法律功能主义下剖析根本问题形成,规范模式内价值层的断裂,；,科特威尔认为,:“,论及法律的作用，可能根本就与其当初得以颁布施行的原始目的不相一致。因此，社会制度可能具有的显著作用，只能根据其作为一个更广阔社会体系诸成分的地位来确定,;,这些作用也许完全不同于直接与他们维护的有关人所承认的目的。”具体到本文的论题则可以转化颁布施行行政机关负责人出庭应诉的原始目的是什么？行政负责人出庭应诉法律功能预设是什么？,科特威尔毕业于伦敦大学法社会学专业，后在英国莱斯特大学教书。,1990,年起任英国伦敦大学奎恩,.,玛丽学院（,QueenMaryFaculty),法理学教授。,1993,年至,1996,年间担任该学院院长。其代表作有：,法律、文化与社会,（,2006,）、,社会力理论中的法,（,2006,）、,法的社会学视角,（,2001,）、,法中的社团,（,1995,）、,法律社会学导论,（,1984,）。,行政负责人出庭应诉法律功能预设,行政机关负责人出庭应诉制度的预期功能包括,行政争议的预防与化解,、,法治政府建设与依法行政能力的提升,和,行政审判司法环境的改善与优化,三方面。,在这三个预期功能内部序列中，,争议预防与化解预期功能,优位于其他，结合新有效的解决行政争议的关切提到前所未有的高度，程序设计也较为偏重于“纠纷解决型的法律过程”，这是行政机关负责人出庭应诉制度所依赖的基本，也是出庭应诉制度自身的首要功能预设。,通过统计全国部分地方出庭应诉规范文本，其中，从,04,年至,15,年的规范文本中规章有,4,部，其他行政规范性文件有,100,余部。其中,14,年、,15,年颁布的有,25,部，,04,至,13,年颁布且仍在施行的有近,60,余部，发文主体以政府,(,政府办公室,/,厅,),单独发文的居多，占据,80%,以上，以法院单独或者法院、政府法制办以及依法行政领导小组联合发文的较少，占据不到,20%,该数据反映了一方面,2014,年之前该制度存在但多以零星式试点化分散在各地，而新修订的,行政诉讼法,及司法解释颁布后出现的一股立法潮，使得一年多增加的文本量占,10,年内文本总量的四分之一,;,另一方面，制定主体以政府为主，各地政府自身制定的大量出庭应诉规范细则构成了该制度运行的实际支撑。各地政府也自,2014,年后相继重视行政机关负责人出庭应诉的规范与建设，将其作为自身形象、工作作风改进的象征物。,这种单纯从塑造政府形象的立法出发，并未与实质性化解行政争议的首要功能预设直接相关，也不能为法治政府建设与依法行政能力的提升、行政审判司法环境的改善与优化的功能服务，而止于纯粹的塑造政府形象，是无助于达成行政机关负责人出庭应诉的预设功能，这种规范内的模式立法价值的断裂需要修正。当然这只是从,规范内部,的角度进行功能预设分析。,功能主义下的行政负责人出庭应诉的实践探究：,以负功能和潜功能为例,负功能：指制度背后所引起的负面影响。,一、诉讼程序的阻断,2015,年,5,月律师王某在,因行政诉讼中有关机关负责人拒不出庭一事致,S,市委书记马,XX,同志的公开信,中以法庭未能正面回复其对行政机关负责人不出庭的异议而申请回避，“我认为合议庭己经不能公正审理这个行政纠纷，而当即提出了请合议庭回避的申请”,;,赵某在,行政机关对其行为无最后发言权,起诉国卫复决,(2016)XX,号，,XX,号,中认为行政机关负责人必须出庭，甚至主张行政机关无权聘请律师代理，因此申请对方律师回避,;,唐某,对,A,市政府徐,XX,市长本人不作为、乱作为的投诉,中认为被告委托的律师向法庭提交的授权委托书非徐市长亲自委托，而是他人用市政府对外发文使用的市长的手章代替“徐市长的委托行为”，且“造成两次不能开庭的原因是徐市长未依法出庭和违法委托代理人出庭造成的，非申请人申请回,避和异地审理造成的”，类似情形还存在于广东格林柯尔创始人顾,XX,诉中国证监会行政公开案中。在这些案例中，部分民众和律师认为诉讼中必须要见到官或者必须见到想见的官，即使行政机关负责人符合法定事由不能出庭的也不例外。基于这种诉讼心理和认知，并由此申请回避或拒绝继续庭审。导致行政审判程序的中断，甚至导致反复休庭、缠讼，有诉讼资源浪费、效率低下之嫌。,二、行政机关的指标式考核被异化,从,2015,年各省市政府工作报告和法院工作报告中可以看出各地行政机关负责人出庭应诉的成绩单，如上海市全年行政机关负责人出庭应诉共,759,人次，同比上升,67.2%;,浙江全省法院开庭案件行政机关负责人的出庭应诉率约,1/3,，达到,3100,，同比上升了,16,个百分点,;,甘肃为,3300;,广东江门市共有,130,件行政案件由机关负责人出庭应诉，“一把手”出庭,48,人,;,东莞全市法院审结了行政案件,898,件，,94,名行政首长出庭，出庭率达,11.53 0 o;,湖南株洲全市法院行政诉讼收案,548,件，行政机关负责人出庭应诉,190,件，占到了,1/3;,安徽宣城全市法院行政机关负责人出庭应诉,170,件，出庭应诉率达,41.98%,。更有甚者，宁夏行政机关负责人实际出庭率达到,80%,以上考核。湖北荆州,2014,年达到,100%,，,2015,年,1,至,8,月也保持在,100%,。,且不论各地竞相“晒单行为”中数据采集方法与计算标准的科学性与准确性问题，但从晒单内容只看到对数字的片面追求，不能看出出庭应诉义务是否得到实质履行或者看出政府对于出庭效果的追求为何。行政机关负责人出庭应诉制度运行过程中以“出庭应诉率”等同于“出庭应诉”本身的指标式考核己然被异化。,潜功能：政府法律顾问制度的兴起,十八届四中全会提出,:“,积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”最高法在颁布,最高人民法院关于适用,若干问题的解释,的新闻发布会中，最高人民法院行政审判庭的李广宇副庭长指明司法解释规定当事人委托诉讼代理人限额是,1,至,2,名，即行政机关在负责人出庭的同时、可以委托一名工作人员和一名律师，也配合了各级政府与行政机关所建立的法律顾问制度，发挥律师的作用。,基于这些制度规定下，政府雇佣法律顾问的制度兴起了，但这之中值得一提的是法律顾问的出庭与负责人的出庭应当把握分工，切忌诉讼全程只有律师发声，而与行政机关负责人出庭应诉制度的要求相左。,针对规范内部出现问题的对策,规范内部价值一致的遵守,结构功能主义分析学派领袖帕森斯在其著名的“,AUII,二功能模式”中主张系统均衡调适的前提是一致性价值规范的存在，,社会行动在整个系统中朝向正确的目标，保证社会系统发展的和谐秩序，一致性的价值规范是必不可少的，他构成了社会秩序的基础。”在前面的探讨中得出规范内争议预防及化解功能预期达成不能所暴露的问题在一定程度上是对行政机关负责人出庭应诉制度本身解读不当的问题。因此，要在重新认识该制度层面,达成共识,，并在实施该制度时遵从,一致的价值,规范。,所有的立法活动都要基于统一的价值目标，不能违背上位法所体现的原始之本。（即前面所讲的三个功能预设）,针对实践之中体现的问题的对策,一、贯穿辩论原则,辩论主义简单说来就是诉讼赖以进行的资料由当事人提供。我国诉讼法中的辩论原则主要是调整当事人在诉讼中的关系，而非调整法院与当事人的关系，因而未规定当事人辩论的内容对法院是否有拘束力、法院的裁判是否应当以当事人辩论的内容为基础。具体可参见,行政诉讼法,第,49,条,(,起诉条件,),、第,34,条,(,被告举证责任,),、第,39,条,(,法院要求当事人提供或者补充证据,),、第,41,条,(,法院依申请调取证据,),，因此在行政诉讼中事实根据以及证据的提出采取的是辩论主义。结合行政机关负责人出庭应诉制度来看，就是行政机关负责人需要熟悉案情，积极向法院提供证据，阐明案件事实。,二、适当强化审判过程中的发问,之所以在行政负责人出庭应诉案件中更加强调审判长的发问主要是基于两点考虑,:,一是行政机关负责人多非专业法律人士，对于案件所涉及的法律事项、事实事项以及证明事项往往不清，在庭审中的反映也难以同步，在不充分、不明确的环节需要法官以发问或以提醒或启发的方式，同样法官的释明权也适用于诉讼能力较弱的原告,;,二是教育示范作用；法官可以在关键环节中积极引导双方就纠纷的争点予以充分适当的说明，真正达到出一次庭，就能产生应有的法律效果。,三、司法与行政互动机制的构建,一可以使司法职能的延伸，扩大了司法服务的领域，达到法律效果与社会效果的统一。,二有利于监督制约公权力，促进行政管理体制改革，尤其是法院审理行政机关负责人出庭应诉的案件时，若发现行政机关在具体执法、工作方式、制度等方面存在问题，可以通过信息共享、案件登记台账与白皮书等制度来激励行政机关完善内部管理、改进行政决策方式。,行政负责人出庭应诉制度的优点,（,1,）行政负责人在行政案件中出庭应诉，能够促使行政人员转向“民本”思想，想的较多的是责任而不是利益。,随着“权力意识”向“权利意识”的转变、“管理政府”向“服务政府”的转变，公务人员在思想上应始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，利为民所谋，情为民所系，敬畏权力，尊重法律。,（,2,）行政负责人应诉，能够促使行政人员消除特权思想，有利于解决社会矛盾。,行政负责人亲自出庭应诉，是尊重法律的表现，在法庭上，行政负责人亲身感知案件的处理氛围，在礼与法的交锋中更能深刻理解行政管理的真谛，学会做公仆，能有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理，让老百姓感受到行政机关能够真心听取自己的意见，对自己的尊重，摆脱“仇官”心理，利于化解官民矛盾，促使老百姓“信法”不“信访”。,（,3,）行政负责人出庭应诉，能够促使行政机关制定和完善责任追究机制，从而倒逼行政工作的认真、合理、合法。,行政负责人经常参加诉讼在增强自己和单位人员的法律知识之外，对于本单位工作人员在工作中暴露出来的工作能力和水平，工作中存在的瑕疵与问题，工作中对法律的理解与适用，都有清晰的认知和洞察。,意 义,