事业单位法人治理课件

事业单位法人治理事业单位法人治理事业单位法人治理1主讲内容一、相关法律文件二、事业单位法人治理结构三、事业单位法人治理规则四、健全各项监管机制五、难点分析主讲内容一、相关法律文件2第一部分相关法律文件2011年中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见，明确提出建立和完善事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求。2011年国务院办公厅关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见2012年5月23日中央编办事业单位章程示范文本2012年2月13日国家事业单位登记管理局事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案2013年11月12日中共第十八届三中全会再次强调建立事业单位法人治理结构，明确不同文化事业单位功能定位，完善绩效考核机制。第一部分相关法律文件2011年中共中央、国务院关于分类3相关法律文件2012年8月2日山西省机构编制委员会办公室印发山西省事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案相关法律文件2012年8月2日山西省机构编制委员会办公室印发4民法总则非营利法人第八十七条：为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。第八十八条：具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。民法总则非营利法人5民法总则第八十九条事业单位法人设理事会的，除法律另有规定外，理事会为其决策机构。事业单位法人的法定代表人依照法律、行政法规或者法人章程的规定产生。民法总则第八十九条事业单位法人设理事会的，除法律另有规定6（一）分类推进事业单位改革的指导意见经过2011-2017年六年期间的改革，提出如下疑问：承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革是否基本完成？从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面的改革是否取得明显进展？管办分离、完善治理结构等改革是否取得较大突破？社会力量兴办公益事业的制度环境是否进一步优化？（一）分类推进事业单位改革的指导意见经过2011-2017年7承担行政职能事业单位对完全承担行政职能的事业单位，调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，按照精简效能原则设置。对部分承担行政职以的事业单位，认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。承担行政职能事业单位对完全承担行政职能的事业单位，调整为相关8从事生产经营活动的事业单位转企改制：改制后，按照现代企业制度进行治理，与原行政主管部门脱钩，由国有资产管理机构履行国有资产出资人相关职责。转制过程中实行过渡期，在过渡期内，适当保留税收优惠政策；离退休分类进行等。从事生产经营活动的事业单位转企改制：改制后，按照现代企业制度9从事公益服务的事业单位行政主管部门减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策措施法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。建立健全法人治理结构。深化收入分配制度改革。推进社会保险制度改革。从事公益服务的事业单位行政主管部门减少对事业单位的微观管理和10（二）关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见总体要求：把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层；吸收外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的人员范围，进一步规范其行为，确保公益目标的实现；明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，进一步完善事业单位的激励约束机制，提高运行效率。（二）关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见总体要求：把建11文件主要内容1、建立健全决策监督机构决策监督机构的主要组织形式是理事会，也可为董事会、管委会。此处将决策与监督权设置于理事会并不恰当，理事会作为决策机构，并不适合同时作为监督者。理事会职责：负责本单位的发展规划、财务预决箱、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。文件主要内容1、建立健全决策监督机构12文件主要内容理事会的组成：政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象等各方代表组成。理事的产生（1）代表政府有关部门的由其委派；（2）代表服务对象与其他利益相关方的则依照理事原则进行推行产生；（3）事业单位行政负责人及其他有关职位负责人为当然理事。理事责任追究机制监事会：负责监督事业单位财务和理事、管理层人员改造职责的情况。文件主要内容理事会的组成：政府有关部门、举办单位、事业单位、13文件主要内容2、明确管理层权责管理层：理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。事业单位行政负责人由理事会任命或提名（注：与前文当然理事的规定有矛盾），并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。文件主要内容2、明确管理层权责14文件主要内容3、制定事业单位章程章程作为法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。章程应明确理事会与管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。章程由理事会通过，经举办单位同意，报登记管理机关核准备案。4、事业单位年度报告制度、信息公开制度文件主要内容3、制定事业单位章程15试点省市山西、上海、浙江、广东、重庆等省市作为先行先试的省市需要加大方式点范围与力度，其他省市区则可先选择部分事业单位作为试点。年试点省市山西、上海、浙江、广东、重庆等省市作为先行先试的省市16（三）事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案指导思想：按照分类推进事业单位改革的要求，以促进公益事业发展为目的，以深化体制机制改革为核心，以落实事业单位法人自主权和加强事业单位监管为重要内容，指导有关部门和地方积极稳妥推进事业单位法人治理结构建设试点工作，探索建立和完善法人治理结构。（三）事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案指导思想：按照17主要任务1、指导建立法人治理结构以理事会领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构。可根据职责任务、服务对象、举办主体的区别，采取董事会、管委会等形式。探索建立监事会作为监督机构。2、加快法人治理结构制度建设章程、绩效考核评估制度、年度报告制度、信息公开制度等。实施方案中包括六项主要任务。主要任务1、指导建立法人治理结构18全国实施情况从2011年起全国先后有上海市、重庆市、山西省、辽宁省、黑龙江省、河南省、湖南省、广东省、贵州省、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区等省市区出台了实施方案或是意见，另有十几个市区出台了实施意见。各省市亦在教育、卫生、文化、科研等公益性事业单位进行试点，取得了一定成绩，并做了大量研究，发布了相关研究报告。山西省确定了省博物院、省科技馆、省肿瘤医院、山大附中、山西大医院等单位作为示范点。全国实施情况从2011年起全国先后有上海市、重庆市、山西省、19事业单位分类改革前存在的问题功能定位不清、政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施不完善，监督管理薄弱。事业单位分类改革前存在的问题功能定位不清、政事不分、事企不分20改革中多数省份存在的问题1、认识问题现有干部管理体制、财政体制等固有管理模式不变的情况下，推进法人治理结构信心不足。2、事业单位法人自主权难以落实，与现有体制衔接存在一定问题。需要推进事业单位的决策权、监督权、法定代表人制度、养老保险制度等内部运行机制、配套政策的调整与完善。3、法人治理结构建立运行难改革中多数省份存在的问题1、认识问题21问题理事会权限不落实，内部激励约束机制难以发挥作用，为此“改革工作推动慢，举办单位不放权”。4、外部理事作用发挥有局限。各试点地区与试点单位“先搭台后唱戏”、“摸索着石头过河”的思想，事业单位章程制定、人事制度、绩效制度等方面的不衔接问题，离2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制尚远。问题理事会权限不落实，内部激励约束机制难以发挥作用，为此“改22意义建立健全事业单位法人治理结构具有以下意义：1、转变政府职能、政事分开、管办分开，落实事业单位法人自主权2、规范行为、强化事业单位的公益属性3、加强对事业单位监管4、完善事业单位运行机制、提高效率、增强活力、是建立现代事业单位法人制度的核心内容意义建立健全事业单位法人治理结构具有以下意义：23治人治理主要涉及问题所有权与管理权分离决策层、执行层、监督层及其他利益相关者之间的权力和利益分配与制衡关系的制度安排具体包括：内部治理与外部治理内部治理：决策者与执行者之间的委托与代理关系问题、举办者与经营者之间的代理成本问题外部治理：外部权利主体的政府、投资者、利益相关者、公众等主体与事业单位法人之间可能产生的成本问题。治人治理主要涉及问题所有权与管理权分离24事业单位的界定事业单位作为我国特有的概念和特殊的组织形式。1955年第一届全国人大第二次会议关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告中首先使用了“事业单位”一词，沿用至今。1986年民法通则首次从法律上界定了事业单位法人。1998年事业单位登记管理暂行条例将事业单位定义为：为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的界定事业单位作为我国特有的概念和特殊的组织形式。125事业单位的界定2011年中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见根据社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三类。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化其公益属性，以期建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务水平公正的中国特色公益服务体系。事业单位的界定2011年中共中央国务院关于分类推进事业单位26事业单位的特殊性作为非营利组织，从事公益性事业，不向其所有者分配组织收益，依法享受税收减免优惠，并可向社会开展募捐（如博物馆），具有公益性、非营利性、开放性等特征。如博物馆服务对象为非特定的公众，其正常运营，应当由财政根据正常的业务需要给予经费保障。知识密集性。事业单位的特殊性作为非营利组织，从事公益性事业，不向其所有者27事业单位法人治理只要存在出资者与经营者/管理者之间的关系，就存在治理问题。作为管理者总是有自身的利益追求，而事业单位出资者（举办人）的目标主是社会公益目标的达成。为此事业单位作为国有资产出资形成的组织，与公司一样，需要解决出资者与管理者之间的代理问题，即全民将事业单位（涉及国有资产的）委托给政府管理，政府又将事业单位委托给事业单位的管理层进行管理。对于这种长链条的代理关系只有依靠科学的治理结构才能达到事业单位的公益目标和社会职能。事业单位法人治理只要存在出资者与经营者/管理者之间的关系，就28第二部分事业单位法人治理结构治理结构一般指治理的机构、体系及其内在控制机制，通常由决策层、执行层和监督层组成。事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排；核心是建立不以举办权为基础的决策机制，实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调；关键是引入事业单位外部人员主要是服务对象参与决策和监督；目的是确保事业单位公益属性，有效解决公益服务的公平和效率问题。第二部分事业单位法人治理结构治理结构一般指治理的机构、体29法人治理结构建立健全法人治理结构是国外公益服务机构治理的普遍做法。在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验。事业单位法人治理结构与其相比，有相似之处，也有本质区别。相同点：治理结构基本架构以及决策、执行和监督机制，接受法律和政府监管等方面；本质区别：在属性上，前者是公益属性，法人使命是公益服务，后者是财产属性，法人使命是公司营利，即非营利法与营利法人的区别。法人治理结构建立健全法人治理结构是国外公益服务机构治理的普遍30国外非营利机构的治理情况1、法律制度完备。如德国，法律规定公益机构应建立理事会作为决策机构。美国，法律规定法人应设立董事会，并对理事会或董事会的构成、职权、运转等方面作了详尽规定。2、理事会有广泛的代表性。如美国公立中小学理事会一般由校长、工会代表、教师、学生、职员代表、家长代表构成。英国公立医院理事会由院长、各部门主管、政府部门代表、律师、大学教授等人员构成。德国公益机构理事会由政府相关部门的代表和其他利益相关者、服务对象等代表组成。国外非营利机构的治理情况1、法律制度完备。31国外非营利机构的治理情况3、法人治理结构模式多样。如英国公立中小学实行理事会领导下的校长负责制，法国公立医院一般设管理委员会，德国公立大学设校务委员会。美国公立医院理事会有两种模式：一是一家医设立一个理事会；二是若干医院组成一个医院集团，医院集团设有理事会，集团下面的医院不再设理事会。美国高校普遍实行董事会领导下的校长负责制。4、形成了相对成熟的绩效评估机制。如英国，对于公立学校的评估，由教育标准局（非政府的，直接向教育部部长负责）负责，评估内容包括学业成就和标准、学校提供的教育质量、学校管理水平等方面。国外非营利机构的治理情况3、法人治理结构模式多样。32（一）举办单位由管理人转变为出资人，即建立出资人制度，从而转变政府职能，实现管办分离、政事分开。举办单位的权利：出资和组织筹资；组建第一届理事会；委派理事；提名或任免（或提请任免）理事长；批准理事会工作报告；审核事业单位章程草案及章程修改；监督事业单位按照章程开展活动；行使法律法规规定的举办单位权利。（一）举办单位由管理人转变为出资人，即建立出资人制度，从而转33（二）决策层1、决策层形式与地位以理事会模式为主，可区分事业单位具体任务、举办人的不同采取管委会或是董事会模式。理事会的地位：事业单位的最高权力机构，行使着决策权，与举办单位之间是委托-代理的关系，举办单位将经营管理权交由理事会行使，其监督管理权则通过委派理事、听取理事会的定期工作报告会的方式来实现，从而实现“放权却不放纵”，将传统意义上的行政领导转向现代意义的法治领导，如上海清东新区急救中心理事会的设置。（二）决策层1、决策层形式与地位342、理事会的职责章程的拟订与修订、事业单位的发展规划、重大业务事项的制定、人事任免、财务预决算、收入分配方案、激励考核机制、资产处置方案的制定、年度报告的审核等。2、理事会的职责章程的拟订与修订、事业单位的发展规划、重大业353、理事会的组成组成人员：各举办单位代表、行政主管部门人员、事业单位党组织负责人、事业单位管理负责人员、服务对象及其他社会人员等人员组成。注意：本单位以外人员担任的理事应占多数。数量：单数，一般为5-13人。理事长一名，副理事长若干，由理事会选举产生，并报有关部门或举办单位批准（如是备案，则自主权更大），或是由有关部门或举办单位直接任命。任期：每届3年，可以连任。如上海市工作意见：由举办单位牵头组建，由政府有关部门、举办单位、试点单位、服务对象和其他方面的代表组成，并适当吸收具有专业特长的人大代表、政协委员、专家学者、职工代表等参加，由单数构成，通常为5-13人，本单位以外人员占多数。任期为3年。3、理事会的组成组成人员：各举办单位代表、行政主管部门人员、36理事类型政府理事：举办单位理事、行政主管部门委派理事党组织理事职工理事执行理事，即承担事业单位管理层职责的理事（人数不宜过多，院长、馆长、校长等可以确定为当然理事）服务对象理事（选任有一定难度，需要配套智库的建设）：目前以该事业单位所属区域服务组织推选为优独立理事：可以克服内部人控制问题，人选应是具有突出的专业知识的非利益相关者，如社会知名人士、律师、会计师等专业人士。以上各类理事，并非所有事业单位理事会都要包含，对于规模较小的事业单位，可在保障政府理事、党组织理事的基础上，结合实际需求选择其他理事参与。理事类型政府理事：举办单位理事、行政主管部门委派理事37理事会的构成在决策权、建议权与监督权合一的理事会架构下，为实现法人治理宗旨和理事间的权利制衡，建议采用“三三三制”，即政府理事、内部理事与外部理事各占三分之一；其中内部理事包括执行理事、职工代表理事和党组织理事，外部理事包括独立理事与服务对象理事（不宜过多，防止事业单位行为不科学、无规划）。理事会的构成在决策权、建议权与监督权合一的理事会架构下，为实384、理事的产生与更换方式（1）理事的产生根据代表方不同，确定不同的产生方式。（写入章程）代表举办单位、监管部门的理事，由政府部门或相关组织委派；代表职工、服务对象和社会人士的理事，原则上推选产生，但有关推选标准与条件应该细化并写入章程；本单位党组织负责人、行政负责人及其他有关职位的负责人可以成为当然理事，不宜过多。4、理事的产生与更换方式（1）理事的产生39（2）理事的更换理事任期届满，按原产生方式换届。理事可在任期提出辞职，应向理事会提交书面辞职报告，并说明辞职理由及是否影响理事会的正常运营，经理事会表决通过（半数以上理事表决通过），并及时彼露（如2日内）。如是委派产生的理事，须经委派方同意。理事存在无正当理由连续三次以上不参加理事会会议情形的，因本人身体健康和工作等原因，不能继续履行理事职责，或是违反法律被追究刑事责任等情形的，理事会应按程序终止其理事资格。对于怠于行使职权的、或是存在重大失误、重大违法违章行为的理事，原推选单位有权中途撤换。理事退出的，应及时按原产生方式及程序填补。（2）理事的更换理事任期届满，按原产生方式换届。理事可在任期405、理事会议事规则表决制度：一人一票制，内部理事与外部理事均一人一票，不设权重差别。有记名方式的一人一票制，表决结果必须当场公布。定期会议：每年至少召开两次定期会议，由理事长召集与主持，理事长因故不能履行职责时，可授权副理事长召集与主持。临时会议：理事长认为必要、三分之一以上理事提议或监事会提议时，应在十日内召开临时理事会会议。理事会会议应有会议记录，并按照表决程序通过形成理事会决议。5、理事会议事规则表决制度：一人一票制，内部理事与外部理事均41理事会议事规则理事应本人出席理事会议，因故不能出席的，可以书面委托其他理事代为出席，并投票表决。会议召开通知：于会议召开十日前书面通知理事与监事，召开临时会议的提前三日书面通知，并明确会议时间、地址、事由及与议题相关的文件。应有三分之二以上理事出席方可举行，否则应改期召开。设有监事会的，应当列席理事会，但不参与议事与表决。理事会议事规则理事应本人出席理事会议，因故不能出席的，可以书42理事会决议通过程序理事会决议必须经过全部理事半数通过，重大事项必须经全部理事的三分之二以上通过，与会的所有同意决议内容的理事在决议上签字。一经表决通过的决议，持反对或弃权的理事与未到会的理事不得以任何理由有违决议。决议应在会后十日内报相关监管部门备案。注意：反对与弃权理事在出席理事处签字，监事在列席人员处签字。理事会决议通过程序理事会决议必须经过全部理事半数通过，重大事43理事会会议记录理事会办公室（或秘书处）应对理事会会议的全过程作出客观、全面、真实的记录，对出席会议人员的发言要点记载清楚，与会理事有权要求在记录上对其发言作说明性记载。所有与会人员均应在会议记录上签名。理事会办公室（或秘书处）应对理事会会议从发出通知到会议结束全过程的文本、音影资料进行整理、存档。理事会会议记录理事会办公室（或秘书处）应对理事会会议的全过程44监事会列席理事会职责：（1）监督理事会依照法律法规、本事业单位章程审议有关事项，并按程序做出决议；（2）听取会议情况，但不参与议事和表决；（3）对理事会审议事项的程序和决议有异议的，可在会后一周内召开监事会并形成书面意见送达理事会复议；（4）认为理事会审议程序和决议不符合国家相关法律法规、章程的，或监事会提出纠正措施、整改建议，理事会与管理层拒绝、拖延执行的，监事会应向举办单位与监管部门反映。监事列席理事会，不得由监事会成员以外人员代理出席，应当本人列席。监事会列席理事会职责：456、理事会下的专门委员会事业单位具有专业性强、影响范围广、关注度高的特点，如公立医院的各项事宜需要从专业角度统筹把握，为保障理事会决策的科学合理性与可行性，建议设立专门委员会作为理事会的决策建议机构，如医学专业委员会、各学科教授专业委员会、审计专业委员会、风险控制委员会等。6、理事会下的专门委员会事业单位具有专业性强、影响范围广、关467、理事的权利与义务（1）理事长的职权召集、主持理事会；检查理事会决议的实施情况，并向理事会报告；在理事会闭会期间行使由理事会授予的职权。（2）理事的权利出席理事会议，并行使发言权、表决权、选举权与被选举权；对理事会会议及其他活动的建议权；对本单位事务的监督权、知情权与建议权；理事会赋予的其他权利。理事无报酬请求权（各单位可根据具体情况而定，绝对无报酬影响积极性），但为保障理事顺利履行其职责，因此产生的交通费、通讯费等费用，应由该事业单位列支报销。7、理事的权利与义务（1）理事长的职权47理事的义务熟悉并遵守有关法律法规和本单位章程；遵守并执行理事会决议，认真履行职责；按要求参加理事会会议及相关活动，谨慎决策；理事会规定的其他相关义务。理事的义务熟悉并遵守有关法律法规和本单位章程；48上海博物馆认为建立事业单位法人治理结构是在法律框架下，以保护社会公众和政府投资者各方利益为核心的一套制度安排，明确责任分工，建立激励约束的机制。主体清晰、权责明确的现代博物馆管理体制，在政府管理层面上形成一套完整的制度设计，将人、财、物的处置管理等相关事权界定清晰，在政事分开、管办分离的前提下，逐步减少政府部门对博物馆的微观管理，落实事业单位法人自主权。上海博物馆认为建立事业单位法人治理结构是在法律框架下，以保护49山西大医院理事会组成：省卫生厅、发改委、人社厅、财政厅、山西大医院管理层、医学会、社会人士等人员组成。其中政府部门代表由分管领导担任，社会人士由行业组织推荐。理事长则由分管相关事业单位的省级领导担任。问题：这种组成对于改革而言，阻碍较少，但是不够彻底。阻碍小的同时，可能会导致理事会的决策仍是由相关行政主管部门人员决定。山西大医院理事会组成：省卫生厅、发改委、人社厅、财政厅、山西50温州大剧院理事会（13人）：主管局、财政、审计、大剧院管理处、委托经营管理方和服务对象的观众代表、文艺界知名人士组成，均由主管局聘任，任期三年。理事长由主管局指定的分管领导担任，副理事长由理事会选举产生。内部分为咨询组、监事组和综合组。咨询组：为理事会的决策提供政策、法规、民众意愿等信息的咨询；监事组：负责对本单位财务、国有资产、理事及管理层履职情况进行监督。温州大剧院理事会（13人）：主管局、财政、审计、大剧院管理处51温州大剧院个人观点：不赞成在理事会内部设立监事组，这些监督职能应该由专门的监事会来实施，而非是决策机构的一个内部组织来实施。当然温州大剧院的做法符合国务院办公厅于2011年下发的关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见有关“理事会作为事业单位的决策和监督机构”的规定。现代事业单位法人治理要求：独立的监督机构值得借鉴点：1、管理权下放：主管部门与事业单位签订授权书，将原来由主管部门行使的具体管理权部分下放给事业单位。管理职责交给决策层，这是法人治理的前提。温州大剧院个人观点：不赞成在理事会内部设立监事组，这些监督职52温州大剧院2、理事的考核与工作费用问题理事会中政府委派的理事，将其履行理事的职责纳入其工作职责范围，并作为年度考核指标；社会代表则应有一定的劳务补贴；理事会的运行费用纳入单位的专项费用。温州大剧院2、理事的考核与工作费用问题53深圳福田区明德实验学校董事会模式由政府与腾讯公司出资建立明德教育基金会，并由区政府、腾讯公司、专家学者、社会贤达、校长和教师、家长代表组成董事会，由董事会选聘校长，校长负责学校日常管理。深圳福田区明德实验学校董事会模式54（三）执行层管理层作为执行机构，需要明确其职责范围，与决策层的关系。组成：由该事业单位领导班子及相关管理人员组成。责任制度：实行行政负责人负责制。改革：负责人由理事会任命或提名，按人事管理权限报有关部门备案或批准。副职人员岗位面向社会公开招聘。与党组织的关系：进一步发挥党组织在本单位履行职责中的政治核心作用，管理层侧重于业务、行政工作的领导，坚持分工配合、相互配合，共同促进事业单位的改革发展。（三）执行层管理层作为执行机构，需要明确其职责范围，与决策层55事业单位负责人的选任方式目前试点实践来看，事业单位负责人的选任主要采以下三种方式：（1）由理事会任免，报有关部门备案。如上海闸北区中心医院的院长是由长征医院提名，医院管委会聘用，报闸北区委组织部备案；（2）由理事会提名，按照人事管理权限报有关部门任免。（3）举办单位或相关部门提名，理事会讨论通过后，按照人事管理权限报有关部门任免。可根据具体情况而定，并将选任方式在章程中加以确定，确定后不得受包括举办单位在内的任何部门或个人的干涉。事业单位负责人的选任方式目前试点实践来看，事业单位负责人的选56职权事业单位负责人根据章程及理事会决策全面负责事业单位的行政管理，并作为法定代表人，对外代表本单位，对内拥有行政管理的决策权和指挥权。具体职权包括：（1）执行理事会决议；（2）组织实施本单位发展规划，拟定年度工作计划等日常业务管理；（3）管理财务资产和编制经费预算；（4）对本单位职工进行考评、奖惩；（5）定期向理事会汇报工作；（6）按组织程序任免中层干部，执行理事会关于本单位各类人员的聘用及解聘方案；职权事业单位负责人根据章程及理事会决策全面负责事业单位57职权（7）代表本单位签署有关重要文件；（8）向理事会提出一般管理人员的任免建议；（9）理事会赋予的其他职权；（10）法律法规和章程规定的其他职责。根据事业单位的管理需求，可选任2-3名副职，协助负责人工作。在负责人因特殊原因不能行使职权时，可以指定一名副职人员代理日常事务。职权（7）代表本单位签署有关重要文件；58福建省公立医院的改革理事会议事制度院长聘任制与组阁制收入分配制度的改革，院长实行年薪制，其他人员实行“定岗定薪、以绩取酬”，从而调动积极性福建省公立医院的改革理事会议事制度59深圳市事业单位法人治理结构普遍形成了理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡的体制；事业单位取消行政级别，推行职员制；改“按人头拨款”为“以事定费”，即由“养人”变为“养事”深圳市事业单位法人治理结构普遍形成了理事会、管理层、职工大会60（四）监督机构为了落实事业单位的公益属性，保证对理事会、管理层监督的有效性，法人治理结构中应设立监督机构。监督机构可以采取两种模式：（1）同体监督：即理事会兼具决策和监督职能，此模式下，政府理事和外部理事（包括独立理事和服务代表理事）同时承担主要监督职能，全面监督事业单位、理事会包括执行理事及员工的行为，保障事业单位公益性的实现。（2）异体监督，即将理事会定位为决策机构，另设独立的监事会或监事专门行使监督职责。此模式下涉及监事会的产生与具体职责范围，及与决策层、管理层的关系等关键问题。（四）监督机构为了落实事业单位的公益属性，保证对理事会、管理61监事会规模作为专门的监督机构，监事会规模视事业单位规范而定。规模过大，会增加监督成本，过小，则无法对事业单位的管理与运行情况加以全面了解，从而无法真正起到监督的作用。对于规模较大或利益关系复杂的事业单位，监事会人数一般应为3-7人；对于规模较小或利益关系较简单的事业单位，可以设一至二名监事，不设监事会。监事会、不设监事会的事业单位的监事行使职权所必需的费用，由事业单位承担。监事会规模作为专门的监督机构，监事会规模视事业单位规范而定。62监事会的产生产生方式应同于理事会，理事会成员、管理层不能参与监事会。监事会应当包括：举办单位代表、职工代表，其中职工代表比例不少于三分之一。职工代表由事业单位职工代表大会、职工大会或其他形式民主选举产生。监事会的产生产生方式应同于理事会，理事会成员、管理层不能参与63监事会设主席一人，可以设副主席。监事会主席和副主席由全体监事过半数选举产生。监事会主席召集和主持监事会会议;监事会主席不能履行职务或者不履行职务的，由监事会副主席召集和主持监事会会议;监事会副主席不能履行职务或者不履行职务的，由半数以上监事共同推举一名监事召集和主持监事会会议。监事会设主席一人，可以设副主席。监事会主席和副主席由全体监事64任期与改选监事的任期每届为三年。监事任期届满，连选可以连任。监事任期届满未及时改选，或者监事在任期内辞职导致监事会成员低于法定人数的，在改选出的监事就任前，原监事仍应当依照法律、行政法规和事业单位章程的规定，履行监事职务。任期与改选监事的任期每届为三年。监事任期届满，连选可以连任。65监事会、不设监事会的监事的职权(1)检查事业单位财务;(2)对理事、管理人员执行事业单位职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、事业单位章程或者理事会决议的理事、管理人员提出罢免的建议;(3)当理事、管理人员的行为损害事业单位的利益时，要求其予以纠正;(4)提议召开临时理事会会议;(5)向理事会会议提出提案;(6)依法对理事、行政管理人员提起诉讼;(7)事业单位章程规定的其他职权。（8）监事可以列席理事会会议，对理事会决议事项提出质询或建议。监事会、不设监事会的事业单位的监事发现事业单位经营情况异常，可以进行调查;必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由事业单位承担。监事会、不设监事会的监事的职权(1)检查事业单位财务;66监事会议事制度监事会每六个月至少召开一次会议。监事可以提议召开临时监事会会议。监事会的议事方式和表决程序，由事业单位章程规定。监事会决议应当经半数以上监事通过。监事会应当对所议事项的决定作成会议记录，出席会议的监事应当在会议记录上签名。监事会议事制度监事会每六个月至少召开一次会议。监事可以提议召67主管机关监督作为登记管理机关仍需要对其加以监督：（1）事业单位的设立，包括申请设立条件、申请程序是否合法等；（2）日常运营的监督，包括事业单位公益职能的履行、依法运作及理事会是否定期申报或公开事业单位的信息等；（3）事业单位的解散和清算。事业单位法人治理结构的构建主旨在于加强事业单位的法人自主权，故登记管理机关的监督权不可越界，过分干涉事业单位的运营，注意适度监管。主管机关的监督人员需要熟悉相关出资人制度、信息披露制度及法人治理规则，从而对事业单位依法实施监督。主管机关监督作为登记管理机关仍需要对其加以监督：68（五）事业单位法人治理结构的核心核心问题：理事会的职能定位1、决策职能（1）界定举办单位与理事会之间的权力边界。举办单位作为代表政府行政权力的机关，在事业单位运行过程中极有可能会出现行政权力“越界”倾向，过多干涉事业单位的自主管理。理顺举办单位与理事会的关系，是实现“管办分离”的现实需要，是保证理事会自主权的必然选择。如，举办单位作为举办者或出资人代表，其职能主要包括：组建事业单位第一届理事会；提出事业单位的宗旨；向事业单位理事会委派相关理事；提名或任免事业单位的理事长、副理事长；监督事业单位运行；审核章程草案及修改草案等。（五）事业单位法人治理结构的核心核心问题：理事会的职能定位69（五）事业单位法人治理结构的核心（2）处理好理事会与党组织的关系。加强与改进事业单位党的建设，充分发挥党组织的政治核心作用，是为事业单位法人治理结构科学发展提供坚强的政治领导与保障的关键。合理安排二者的关系，遵循组织程序。“交叉任职、双向进入”，即吸收党委会成员依法进入理事会，同时让符合条件的理事会成员进入党委会。党员理事可将党的意见决策带进理事会，以理事的身份内在影响理事会的最终决策，而非以党组织的身份直接干预，从而相互配合、互相促进。同时，党组织要充分尊重理事会依法定程序做出的决策，支持理事会正确行使权力。（五）事业单位法人治理结构的核心（2）处理好理事会与党组织的70（四）事业单位法人治理结构的核心（3）厘清理事会与管理层的关系。理事会根据事业单位实施经营管理的需要，聘任具有相关资格的管理人员执行理事会的决定，并对理事会负责，由此形成了理事会管理层之间聘任基础上的委托代理关系。管理层作为执行机关，其职权受授权范围的限制。为了保障理事会对管理层的独立性，理事会应强化对管理层的监督，防止管理层对理会的“反控制”（四）事业单位法人治理结构的核心（3）厘清理事会与管理层的关71（五）事业单位法人治理结构的核心2、监督职能对于同体监督模式下的理事会而言，可以通过包括政府代表理事、独立理事和职工代表理事、服务对象理事来避免内部人控制，既可以落实监督权，又可避免机构设置的冗余。但是同体监督中容易发生被“俘获”。所以，作为对决策机构的监督，仍是以异体监督为必要。（五）事业单位法人治理结构的核心2、监督职能72第三部分事业单位法人治理规则制定章程组建理事会（包括产生方式与具体规则）确定理事和理事长的产生方式明确理事的权利与义务完善理事会议事规则规定管理层人员的产生方式、职责范围规定监事会成员的产生方式、职责范围等第三部分事业单位法人治理规则制定章程73事业单位章程章程参照事业单位章程示范文本基本框架，由理事会通过，报主管部门审核后，由事业单位登记管理局核准。通过章程将治理结构各部分的权利义务明晰化，从而在立法层面上建立了委托代理的关系以及分权制衡。具体包括：举办单位权利，事业单位的宗旨、业务范围，理事会构成、职责、会议制度，理事、理事长的产生方式、权利、义务和任期，管理层的职责及产生方式，事业单位财产、经费使用与管理，信息披露，事业单位的终止及剩余资产处置，章程修改等事项。事业单位章程章程参照事业单位章程示范文本基本框架，由理事74第四部分健全监管机制决策失误追究制度年度工作报告制度重要信息彼露制度绩效考核评估制度第四部分健全监管机制决策失误追究制度75健全决策失误追究制度健全责任追究制度。理事会决议违反了法律法规和事业单位章程规定，致使事业前段时间遭受损失或不良社会影响的，在表决中投赞成票的理事应当承担相应责任，并根据不同类型理事确定不同的责任。但仍要鼓励理事积极发表意见和参与重大事项讨论，经理事会通过的决议应集体承担责任，建立理事保护制度。只有在理事发表的言论明显违反相关法律法规，并给事业单位带来直接损失的情况下才能追究理事责任。健全决策失误追究制度健全责任追究制度。理事会决议违反了法律法76年度工作报告制度年度报告应包括以下内容：开展业务活动情况；资产损益情况；登记事项的变更情况；绩效和奖惩情况；涉及诉讼情况；社会投诉情况；接受社会捐赠及使用情况；存在问题的改进完善情况；其他需要报告的事项。年度报告由理事会审核，报送举办单位进行保密审查，再行公示（不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等）。于每年1月1日-3月31日期间向事业单位登记管理机构报送上一年度报告，并公示。年度工作报告制度年度报告应包括以下内容：77完善信息披露制度事业单位应严格按照法律法规和本单位章程的规定，真实、完整、及时披露相关信息。年度报告应该适当公开。重大公益事项应严格按照程序进行，并按相关规定进行社会听证。完善信息披露制度事业单位应严格按照法律法规和本单位章程的规定78内部激励约束机制根据事业单位自身特点和发展要求，建立完善的用人用工、工资分配等激励约束机制，对内部每个岗位都通过绩效考核来决定职工的去留与升降、收入分配高低等，从而调动人员的积极性与主动性。内部激励约束机制根据事业单位自身特点和发展要求，建立完善的用79绩效考核制度制定科学的绩效考核标准和程序，对事业单位的运行状况、服务质量和社会效益等进行考核，考核结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。建议引入第三方外部考核机制，而非由行政主管部门进行考核，后者容易引发事业单位负责人只对主管部门负责的现象。事业单位管理层需要对决策机构理事会负责，为此需要加强管理层对理事会的报告制度的健全。绩效考核制度制定科学的绩效考核标准和程序，对事业单位的运行状80第五部分难点分析（一）难以破解政府对事业单位的集中管理1、事业单位附属于政府主管部门仍难以打破。法人治理结构建立后，主管部门虽不直接管理事业单位，将具体管理职责交给理事会，但多数试点地区并没有逐项明确主管理门向理事会移交哪些具体管理职责，更没有明确主管部门移交的义务与责任。理事会的决策监督职责只是写进了章程。未具体落实，故而仍依附主管部门。第五部分难点分析（一）难以破解政府对事业单位的集中管理81难点分析2、理事会履职空间受限于相关部门对事业单位的综合管理。并未真正打破人力资源社会保障、财政、机构编制、发展改革、审计、价格等政府部门在具体事务上的决策权。3、理事会履行人事管理职责的内容、程序缺乏细化与明确。难点分析2、理事会履职空间受限于相关部门对事业单位的综合管理82（二）无法介入事业单位完全闭合的管理链条1、主管部门与事业单位的裙带关系难以割断。如人员安置、灰色收入、项目补贴、资金安排、职称评定等方面。2、管理层长期形成“一枝独大”格局不易破除。作为事业单位初始委托人的政府与人民，处于缺席或被虚化；作为代理人的管理层则掌握了对本单位的实际控制权，在信息不对称及监管力度有限的情况下，极易利用权力为自身或小团体谋利，即产生“内部人”控制问题。（二）无法介入事业单位完全闭合的管理链条1、主管部门与事业单83（二）无法介入事业单位完全闭合的管理链条法人治理结构建立后，理事会使初始委托人不再缺席，直接影响到管理层在收费涨价、扩大规模、投资举债、运行成本等方面的控制权，管理层会以改革缺乏共识、理事会能力不足、责任分担不明等各种理由，不支持、不配合法人治理结构建设，或将理事会改造成决策咨询机构。3、外部理事与内部职工理事之间的矛盾。外部理事更多考虑降低成本，而内部职工理事会考虑增加福利等事宜，故而理事会在履行各项职能时会产生各种冲突，但严格依照理事会议事规则，可以避免此问题。（二）无法介入事业单位完全闭合的管理链条法人治理结构建立后，84（三）理事会能力与其担负职责不相称1、多数理事会组织架构不科学。（1）理事会构成“行政化”色彩浓厚。官方代理、管理层代表云集，服务对象代表只是“点缀”。无论是主管部门借通过多派理事的想法，或是事业单位出于获取资源或审批便利的想法，抑或是将所有班子成员都纳入理事会，均不利于现代事业单位的法人治理机制的建立。（2）理事产生程序与标准缺失。或是没有结合唾业特点确定理事条件与标准，或是没有具体程序与方法，由试点单位与主管部门凭感觉在少数人中选理事。（三）理事会能力与其担负职责不相称1、多数理事会组织架构不科85（三）理事会能力与其担负职责不相称（3）外部理事参与决策监督的工作机制不健全。缺乏定期向外部理事报告本单位业务活动、经费使用等情况的机制，理事会也没有设置一些由理事主导的专业委员会，导致理事无法准确、全面掌握事业单位运行情况，一年两次左右的理事会会议极易流于形式。对此，临时理事会的召集程序的设置非常重要。（三）理事会能力与其担负职责不相称（3）外部理事参与决策监督86（三）理事会能力与其担负职责不相称2、理事会职责界限不够清晰，表现在：(1)理事会与党组织的职责划分上。除实行党委领导下的行政领导人负责制的高校等事业单位外，其他实行行政领导人负责制的事业单位，党组织发挥政治核心作用，定位于参与决策、推动发展、监督保障。建立法人治理结构后，党组织应参与理事会对重大问题进行决策，但哪些问题属于重大问题，如何参与决策等都没有明确。另外，党组织的监督保障与理事会的监督职责衔接问题也没有进一步明确。（三）理事会能力与其担负职责不相称2、理事会职责界限不够清晰87（三）理事会能力与其担负职责不相称(2)理事会与管理层的职责划分上。虽然管理层作为理事会的执行机构，但并不意味着管理层无日常工作的决策权。由于缺乏这样的认识及研究，一些试点学校将评优选模、经费管理、教学项目等事项交由理事会决策，这显然超出了理事会的能力范畴，也严重抑制了管理层的积极性与创造性，导致一些单位因此抵触理事会的运作。（三）理事会能力与其担负职责不相称(2)理事会与管理层的职88（三）理事会能力与其担负职责不相称3、理事会运作机制不够健全。现阶段的试点多集中在搭建理事会，并没有认真研究理事会的运行机制，主要体现在：(1)理事激励约束机制缺失。一方面，多数试点地区对理事的约束不够，没有研究制定理事如何反映其所代表的群体诉求并向其负责的制度措施，也没有对理事的利益申报与披露、参加会议等义务作出规定。另一方面，一些试点单位只看到理事属社会荣誉，没看到培育一批珍惜荣誉、积极履职理事的重要性和必要性，反而过多强调理事责任追究，对理事会决议违法致使单位受损的，在表决中投赞成票的理事应担责，这进一步束缚了理事履职的“手脚”。（三）理事会能力与其担负职责不相称3、理事会运作机制不够健全89（三）理事会能力与其担负职责不相称(2)理事会决策执行程序不规范。会议是理事会决策监督职责的主要载体，会议制度至关重要。但实践中一些单位并没有制定理事会的议事规则，即使制定了议事规则的单位，多数也没有进一步明确理事(尤其是外部理事)、理事长在议题、讨论、表决以及利益回避等要求。同时，对管理层执行理事会决议的情况也缺乏质询、检查、评估及理事会审议等要求。由于这些程序和规则的缺乏，理事会只是形式上的决策监督机构，而实质上又回归到主管部门或管理层手中。（三）理事会能力与其担负职责不相称(2)理事会决策执行程序不90（三）理事会能力与其担负职责不相称(3)外部监督制度不健全。建立法人治理结构后，理事会在事业单位运行中地位重要、作用巨大，但如何对其进行监督管理，试点中并没有作太多探索实践。如行政主管部门如何确定理事会建设方向，并据此如何评估理事会运行情况，理事会是否负有向行政主管部门报告会议、重大事项、年度报告等义务，理事会如何披露其成员名单、理事会工作制度、理事会会议简报、理事出席会议及服务记录等重要信息，等等。（三）理事会能力与其担负职责不相称(3)外部监督制度不健全。91影响建立事业单位法人治理结构的因素外部因素：政治因素、社会因素、财政因素、法制因素内部因素：组织结构、产权关系、监督机制、法人自主权未落实（人、财、物）、缺乏有效的绩效考核制度影响建立事业单位法人治理结构的因素外部因素：政治因素、社会因92解决方案（一）完善顶层设计，在法治轨道上推进改革1、明晰理事会承担政府“办”事业职能。“一臂之距”分权管理原则。政府除行使委派理事会成员、重大事项核准等职权外，不直接管理事业单位。明确理事会作为“办”事业主体的地位。2、明确理事会职责与现行管理制度的衔接。理事会除享有审议财务预决算、提名或任免管理层等职责外，应就如何衔接现行的财务、干部、人事管理制度进行顶层设计，从而落实其职责，确保法人治理结构与现行管理制度的衔接与过渡。解决方案（一）完善顶层设计，在法治轨道上推进改革93（一）完善顶层设计，在法治轨道上推进改革3、制定党组织与重大问题决策制度。对实行行政领导人负责制的事业单位，应按照中共中央办公厅关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见精神，将党组织参与重大问题决策的内容和程序制度化（一）完善顶层设计，在法治轨道上推进改革3、制定党组织与重大94(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系建立事业单位法人治理结构与转变政府职能，如车之两轮,鸟之双翼，需共同推进、相互促进。而不是单纯的将建立事业单位法人治理结构作为转变政府职能、管办分离的重要途径，法人治理结构将无法承受之重。(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系建立事业单位法95(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系1、推动政府放权，增强理事会决策地位。将政府向事业单位放权、破除政府垄断公共服务作为当前大力发展服务业的战略举措，全面梳理并调整不利于激发事业单位活力、妨碍社会力量举办公益事业单位的政府审批事项，真正将人、财、物等具体管理职责交给理事会和管理层，并建立健全政府对公益机构的监管标准体系。(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系1、推动政府放权96(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系2、转变管理方式，改进事业单位的监管。借鉴香港法定机构经验做法，在加强审计、执纪等监管的同时，通过政府主管部门与事业单位签署行政安排备忘录，明确事业单位的行政指令、资金使用、工作目标，采取审议工作进度报告并定期举行督导会、委托第三方评价等方式，构建起新型的契约管理模式。(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系2、转变管理方97(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系3、引入社会监督，形成利益方共同治理。政府通过制定事业单位治理架构及业务开展、经费使用等指引，规定事业单位理事利益申报机制，公示理事成员、理事会议程及决议和事业单位年度报告(含收支情况)等，让服务对象、新闻媒体和社会公众参与监督，提高事业单位运行的透明度和对公众的责任承担。(二)转变政府职能，重塑政府、事业单位关系3、引入社会监督98（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力1、科学合理架构理事会。对理事会实施“强身健体”工程，大幅减少管理层出任理事的名额，提升服务对象、专业人士理事的比重，推动政府有关部门根据事业单位的职能性质，制定一个公开透明的委任准则和筛选机制，规定理事会必须成立由理事领衔的发展规划、工资薪酬、审计监督等工作机构。（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力1、科学合理架构99（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力2、清晰界定理事会与各方职责关系。从内容、程序上处理好理事会决策与管理层执行的关系，推动理事长由社会知名人士担任并明确其职责，并通过建立理事会会议、决策执行检查等制度，实现理事会监督但不干预管理层的日常工作;处理好理事会与职工(代表)大会的关系，理事会不介入职工(代表)大会依法决定的事项，对职工(代表)大会审议或通过的事项，理事会决策时应充分考虑其意见建议。（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力2、清晰界定理事会100（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力3、建立健全理事激励约束机制。明确理事在决策中只要真诚行事，就无须对理事会的任何作为或失责负个人法律责任，并借鉴香港等境外勋章制度，对积极履职、贡献突出的理事予以表彰或授勋。明确理事缺席3次会议即除名等法定情形，并记录和公布理事参加大会次数、工作机构会议次数、决策事项回避、工作开展情况等（三）完善治理架构，增强理事会独立运作能力3、建立健全理事激101THE 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