预算改革理性预算模式课件

预算绩效管理：理论与实践预算绩效管理：理论与实践中山大学中国公共管理研究中心政治与公共事务管理学院马 骏预预算算绩绩效管理：理效管理：理论论与与实实践中山大学中国公共管理研究中心践中山大学中国公共管理研究中心内容预算与治理从控制到绩效：80年代以前的改革新绩效预算：理论新绩效预算：各国实践中国的预算改革：控制与绩效内容内容预预算与治理算与治理一、预算与治理一、预算与治理l背景背景三十多年的经济社会变迁对传统中国的国家治理模式构成了巨大挑战。如果说前三十年中国的改革重心是经济改革，那么，面对发生了根本性变迁的经济和社会，后三十年的改革必须将重心转为：适应经济社会变迁，整体性进行国家重建（state-rebuilding），调整国家治理模式（马骏，2010a）。一、一、预预算与治理背景算与治理背景中共18大3中全会提出“推进国家治理体系和国家能力现代化”，4中全会提出“建设法治国家、法治政府、法治社会”。现代财政预算制度是国家治理的基础性制度，预算绩效、编制综合财务报告、资产负债表等l国家建设的三个基本维度CharlesTilly(2008)：国家建设的两个基本维度：国家能力与政治民主或者负责。须增加一个同样重要的维度：法治，而且在顺序上，更重要（Huntington,1965;Fukuyama,2008）。法治法治负责负责国国家家能能力力国家建国家建设设的三个基本的三个基本维维度法治度法治负责负责国国面对现代市场经济（Polanyi,1957）以及日益个体化的和价值小众化的市场社会，国家必须是一个在经济和社会事务中强有力的国家，一个能够融入社会并与社会进行积极的互相嵌入的引领整个社会实现预期的经济和社会发展目标的国家（Migdal,1988,2001)。同时，这个强有力的国家又是在强监督之下运作的，在法治之下运作，是一个民主的对人民负责的国家。面面对现对现代市代市场经济场经济（Polanyi,1957）以及日益个体化）以及日益个体化l国家建设的财政维度现代财政预算制度是现代国家治理国家的基本制度（马骏、林尚立,2007）.在国家转型的过程中，财政在国家转型的过程中，财政转型是一个转型是一个“牛鼻子牛鼻子”。通过改。通过改变国家取钱、分钱、用钱的方变国家取钱、分钱、用钱的方式，就可以实质性地改变国家式，就可以实质性地改变国家的治理模式。通过财政改革，的治理模式。通过财政改革，推动国家治理转型（王绍光、推动国家治理转型（王绍光、马骏，马骏，2008）。）。国家建国家建设设的的财财政政维维度度现现代代财财政政预预算制度是算制度是现现代国家治理国家的基本制代国家治理国家的基本制自有国家之日起就有了财政管理活动，历史上国家的财政管理也具有我们所说的公共财政预算的某些特征。历史上的治国者也都高度重视理财。王安石（11世纪）：治国即理财。“为天下人理天下之财。“聚天下之人，不可以无财；理天下之财，不可以无义。”自有国家之日起就有了自有国家之日起就有了财财政管理活政管理活动动，历历史上国家的史上国家的财财政管理也具有政管理也具有直到19世纪，财政才开始居于治国的核心。这主要是因为，现代公共预算在19世纪的欧洲开始诞生，并在20世纪逐步拓展到越来越多的国家。我们只有两百年的预算史：加强预算控制（19世纪-20世纪50年代）、拓展预算的功能（从50年代开始，政策、计划、宏观经济管理、绩效）。在过去的两百年中，公共预算逐渐发展成现代国家基本的治理制度。美国进步时代预算改革：案例美国进步时代预算改革：案例19世纪世纪80年代开始在城市治理中开始启年代开始在城市治理中开始启动政府会计改革，然后在动政府会计改革，然后在20世纪初从纽约世纪初从纽约开始启动全面的预算改革，引入现代预算开始启动全面的预算改革，引入现代预算制度。马寅初博士论文制度。马寅初博士论文纽约市财政纽约市财政。直到直到19世世纪纪，财财政才开始居于治国的核心。政才开始居于治国的核心。这这主要是因主要是因为为，现现代代国家能力的财政维度：国家能力的财政维度：“预算能力预算能力”不管如何定义国家能力,它都必须包括汲取财政收入并按照一定的方式进行支出这两个方面的内容。同时，这两个方面最能说明和反映国家能力（Skocptol，1985)。国家汲取和使用财政资源的方式有很多，也就是说，财政治理制度有很多，并意味着不同的国家治理能力。只有在现代预算制度建立起来后，现代国家的治理能力才得以显著地提升。国家能力的国家能力的财财政政维维度：度：“预预算能力算能力”不管如何定不管如何定义义国家能力国家能力,它都它都p预算能力（CapacitytoBudget）“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果不很大程度上取决于它的预算能力。如果不是因为有了现代预算制度，现代国家不可是因为有了现代预算制度，现代国家不可能有效地承担这么多的职能能有效地承担这么多的职能”。-Schick(1990)“如果你不能预算，你如何治理？如果你不能预算，你如何治理？”-Wildavsky(1988)预预算能力（算能力（CapacitytoBudget）“毫不夸毫不夸张张公共预算的三个基本问题：公共预算的三个基本问题：衡量预算能力的三个维度衡量预算能力的三个维度总额控制(AggregateControl)。在某一特定时期，有多少钱可以分？或者准备安排或筹集多少资金来分配？收入汲取能力/掠夺性问题，支出控制债务与赤字控制配置效率(AllocationEfficiency)。V.O.Key(1940)“TheLackofBudgetTheory”提出了这样一个问题：根据什么将特定数量的资金配置给活动A而不是活动B？如何分钱？公共公共预预算的三个基本算的三个基本问题问题：衡量衡量预预算能力的三个算能力的三个维维度度总额总额控制控制(A管理效率或运作效率(ManagementEfficiencyorOperationEfficiency)如何收钱、管钱？如何在财政管理活动中组织和管理各种财政交易？Bartle&Ma(2004)需要再互相冲突的三个目标之间进行权衡：控制、灵活性、激励。管理效率或运作效率管理效率或运作效率(ManagementEfficienc政治问责与财政问责政治问责与财政问责p三种问责政治问责、管理问责、法律问责p政治问责与财政问责政治问责常常是与财政问责联系在一起的。只有与财政问责联系在一起，政治问责才能具有实质性内容。政治政治问责问责与与财财政政问责问责三种三种问责问责实现政治问责的两个基本制度：选举与预算制度（马骏,2010c）。民主不能仅仅发展到选举民主就停步不前，选举民主只能解决权力由谁使用的问题，而不能积极主动地对权力的使用进行监督。后者需要建立现代预算制度，实行预算民主（Cleveland,1919;Ma,2009b；Ma&Hou,2009；马骏,2010c）。控制与绩效：财政问责的两大方面。控制确保公共资金只能用于公共目的，在此基础上，进一步追求支出绩效。实现实现政治政治问责问责的两个基本制度：的两个基本制度：选举选举与与预预算制度（算制度（马骏马骏,2010法治与预算制度法治（RuleofLaw)尽管法治有许多理解，但从根本上讲，法治不是以法律或制度来治理别人，而有组织或个人可以超越于法律和正式制度之上，不受其约束。近现代以来的国家建设历史表明，在国家建设早期，正式制度缺乏权威性，非正式规则盛行，即使有正式制度，但是它一般不能约束特权阶层或组织，尤其不能约束制定这些正式制度的群体。更为严重地，在政府非以法治原则运行的情况下，社会也相应地缺乏法治精神。CharlesTilly.1975.Finer,S.E.1997.The history of government I-III.法治与法治与预预算制度法治（算制度法治（RuleofLaw)现代预算制度与现代法治原则现代预算制度建立的第一步是，为了确保公共资金只能用于公共目的，建立全面的严密的预算控制制度，并逐步确立正式预算制度的权威性和约束性。基本控制：政府内部预算控制、立法机构的预算监督宪法和小宪法：在宪法中关于预算控制的表述，同时制定预算法。通过预算的形式：以法律的形式通过每年的预算。现现代代预预算制度与算制度与现现代法治原代法治原则则预算制度约束如何确立法治原则i.只有通过正式的法律程序并将政治过程，政府才能从社会中汲取资源。ii.只有依循正式预算程序，遵守其规则，才能获得资金，才能开展活动。即使已经有了预算，在支出过程中，仍必须遵守正式制度设定各种程序性规则，财政进行开支，实际开展活动。支出结束后，仍有程序性的审查问责。不断地强化预算控制，则政治家、行政官员都必须遵守正式预算制度才能取钱、要钱、分钱、用钱，则法治原则就植入政治过程和公共管理过程(Schick,1998)。政府是法治政府了，社会也就有可能是法治社会。预预算制度算制度约约束如何确立法治原束如何确立法治原则则绩效预算与法治控制重点的转移：新绩效预算改革之后，从等级制的预算控制转向以绩效合同为基础的控制。建立一种基于契约（承诺）为核心的法治。绩绩效效预预算与法治算与法治治理工具治理工具主要特征主要特征预算能力算能力财政政问责 财政法治政法治 前前预算算时代代政府内部缺乏有效的财政控制，对政府也无有效财政控制。预算质量很低，可靠程度很低；对决策和行为的约束也很小，各种非正式规则盛行，财经纪律弱。低/甚至缺乏基本的预算能力负责程度低，无论内部还是对外，甚至不负责。低预算算时代代正式预算程序和规则在政府内部实施预算控制，同时立法机构对政府的预算控制。预算质量、可靠性较高；财政活动越来越规则化，财经纪律的约束性较强，正式规则的地位确立，预算的约束性强。不过，对支出质量的关注不足。发展出最基本的预算能力财政问责制度开始建立高（正式制度控制）绩效效预算算时代代 总额控制；战略性地将资源分配到关键性政策领域，实现期望产出和结果；在财政管理实行放权。预算是正式的，约束性很强的。预算的重点是战略计划、政策和绩效；在正式制度约束的前提下，部门有高度的自主性。很高的预算能力负责程度很高高（违规少见的基础上，建立合同制预算）修改自修改自Ma(2009ab)治理工具主要特征治理工具主要特征预预算能力算能力财财政政问责问责财财政法治政法治前政府内部缺乏有前政府内部缺乏有二、从控制到绩效：二、从控制到绩效：8080年代之前的改革年代之前的改革传统的控制导向的预算模式在配置效率上存在着问题，从20世纪50年代开始出现一次又一次的预算改革，这些预算改革都被称为理性预算改革。它们都希望通过寻找一种理性的办法来一劳永逸地解决资源配置的效率问题，进而取代传统的预算模式。在这些改革者看来，传统预算模式存在以下问题：-政治性因素决定资源配置。-很难进行资源再分配(re-allocation)。-没有产出的信息，是一种控制为主的“遵从绩效”。二、从控制到二、从控制到绩绩效：效：80年代之前的改革年代之前的改革传统传统的控制的控制导导向的向的预预算模式算模式项目项目投入投入产出产出结果结果分项列支预算分项列支预算老绩效预算老绩效预算新绩效预算新绩效预算零基预算零基预算计划项目预算计划项目预算项项目投入目投入产产出出结结果果计计划目划目标标分分项项列支列支预预算老算老绩绩效效预预算新算新绩绩效效预预算零基算零基预算模式改革的意义预算的本质和精髓就是“讲故事”。预算模式改革就是改变编故事的规则，就像电影编剧中，不同类型的剧本有不同的编剧方法。不同类型的预算模式下，“编故事”和“讲故事”的方法是不同的。不要乱编故事，遵守编写故事的规则。马骏（2012）预预算模式改革的意算模式改革的意义义绩效预算（绩效预算（5050年代）年代）绩效预算的思想最早出现在1907年的美国。当时，纽约城市研究机构在推荐各种方便管理控制的措施时强调“有效率地运用资源来实行通过的项目”。在1913年，联邦政府经济和效率塔夫塔任务小组又提出了绩效预算的思想，主张将公共支出和它们创造的结果联系在一起。直到1934年绩效预算才首次在美国农业部正式出现。农业部以及其它机构对于绩效预算的有效运用促使第一届胡佛委员会在1949年正式提出了绩效预算的模式。绩绩效效预预算（算（50年代）年代）胡佛委员会批评说，虽然当年的预算厚达1，625页，但是，它却没有告诉我们政府要做的事和要达成的目标。该委员会因此建议：预算应该建立在功能和活动上，预算应该根据完成的工作而不仅仅是对支出进行分类来表明政府的目标。由于这个报告，绩效预算模式开始在美国联邦政府推广。在此之前，绩效预算被称着功能预算(functionalbudget)或行动预算(activitybudget)。1950年，杜鲁门总统向国会提交的预算提案就是支出绩效的基础上形成的。同时，地方政府也开始实行绩效预算。到20世纪60年代早期，被调查的48个州中，有33个已经将某种类型的绩效预算纳入州长的预算提议中。胡佛委胡佛委员员会批会批评说评说，虽虽然当年的然当年的预预算厚达算厚达1，625页页，但是，但是基本逻辑成本成本产出产出功能功能活动活动效率效率基本基本逻辑逻辑成本成本产产出功能活出功能活动动效率效率绩效预算在功能分析的框架下将支出与绩效联系起来。预算过程不仅仅是一个提供资金的过程，而是承担了双重的作用：提供资金和确立绩效目标。预算拨款主要是拨给具体的活动而不再像传统的分行列支预算那样是拨给某个支出目标。它将运行分析(operationanalysis)引入预算分析，即测量投入所形成的产出或者该投入形成了多少单位的活动。一般地，绩效预算要求更多的这些方面的信息：什么活动、运用什么程序、将提供的服务的水平和数量。绩绩效效预预算在功能分析的框架下将支出与算在功能分析的框架下将支出与绩绩效效联联系起来。系起来。预预绩效预算程序1、高级管理者识别机构生产的主要产出。2、在可能的条件下，根据这些产出重组机构。3、管理者然后识别绩效单位。4、管理者充分测量产出的成本。5、管理者建立内部报告程序来跟踪绩效。6、议会以绩效的概念和框架起草预算批准立法，不再拨款到含糊不清的目标，而是为那些特定的而且是清楚地定义的目标提供资金。7、一个会计体系被设计来追踪支出和结果。绩绩效效预预算程序算程序单位单位费用率费用率单位劳单位劳单位物单位物单位设单位设总单位总单位人人-小时小时每人每人-小时小时动成本动成本资成本资成本备成本备成本成本成本($)($)($)($)($)洗灯洗灯0.231.290.300.010.020.33照明照明0.392.110.820.960.121.90上漆上漆0.772.231.721.040.082.84最佳服务水平最佳服务水平洗灯每年两次照明每年两次上漆两年一次使用中的灯的数目使用中的灯的数目5,010洗灯5,010乘以2乘以0.33$=3,306照明5,010乘以2乘以1.90$=19,038上漆5,010除以2乘以2.84$=7,114日程运行预算29,458单单位位费费用率用率优点v 预算的重点从投入到产出,根据每个支出机 构的产出分配资金。v 有助于提高支出的效率。v 预算体制首次从控制转到管理。当时的实施并不理想，并没有取得成功。60年代后，虽然没有完全消失，但是，整体上已被计划项目预算取代。优优点点实施中碰到的问题-测量上的问题（过分关注于可测量的产出、忽视了产出的质量、测量的成本高）。-达成关于绩效测量的共识非常困难。-绩效预算的重心是完成了什么工作，还不 是支出的目标本身是否合理。实实施中碰到的施中碰到的问题问题l计划项目预算（计划项目预算（PPBPPB）Plan-Program-Budgeting特征：战略目标，计划和政策取向的 项目构建 成本-收益方法 计划-项目预算的资源配置是跨组织的 60年代开始出现于美国国防部，后在整个联邦政府推行，并影响到地方和其他国家。专家治国的最典型的模式。计计划划项项目目预预算（算（PPB）Plan-Program-Budget计划项目预算的程序 计划项目预算过程是一个目标（长期）推动项目（短期），项目推动预算的过程。目标计划目标计划项目构建项目构建预算分配预算分配确定战略目标；根据与目标相关程度来评审提出的开支事项；分析在既定的资源下实现上述目标的各种方式，设计解决同一问题的各种替代方案，比较它们的成本和收益；测算项目成本应尽量有足够长的时间跨度，以便确定项目的全部成本。预估完成既定目标应当付出的各种努力。考察和衡量这些计划的实施效果，确保所有资金都充分发挥其效益。计计划划项项目目预预算的程序目算的程序目标计标计划划项项目构建目构建预预算分配确定算分配确定战战略目略目标标；计划项目预算实施的问题 -多目标的存在使得将目标项目化存在困难。-成本与收益分析的困难。-它强调将资金战略性配置到特定的项目，但是，在某些 情况下，预算决策者只是很随意地和武断地将支出分配 到项目。-很难追踪支出。在个别部门的实施比较成功，例如国防部，但是其他部门发现很难实施。70年代被零基预算取代。计计划划项项目目预预算算实实施的施的问题问题 计划项目预算的复兴与影响 Klucers（2001）在澳大利亚维多利亚州的地方政府调查了PPB对于预算决策的影响。PPB形成的信息是非常有用的，进而推翻了瓦尔德沃斯基（1978）的一个结论：管理者不能运用PPB形成的信息。PPB也帮助预算官员改变了他们对于计划的态度，计划的重要性越来越受重视。在新绩效预算改革中得到强调和运用！虽然PPB形成的信息的确被运用到了预算决策中，但这种运用只是局限在有限的范围内。大多数地方政府运用了绩效指标和成本-收益分析方法来处理关于现有的项目的预算决策，但这些信息很少被用来在各种替代的项目之间进行选择。对于PPB是否影响了资源配置这一关键问题也没有肯定的答复。而且，PPB也未能帮助清除重复的项目。计计划划项项目目预预算的复算的复兴兴与影响与影响l零基预算（零基预算（ZBB）特征：v不是PPB的继续，它不象后者那样强调结果，并且在大范围内都不采用成本-收益分析方法；v不象绩效预算那样重视工作量的测量，虽然它并不排斥工作测量；v一旦严格地实施将会彻底地消灭传统的渐进预算。Zero-basedBudgeting,70年代初在美国佐治亚州实施，1978年开始在联邦政府全面实施。零基零基预预算（算（ZBB）特征：）特征：程序：-识别和定义基本的决策单位。-对决策单位进行分析，并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”-对于决策包进行排序 -将排序进行合并 -按优先顺序配置资金 程序程序：零基预算的问题与实施v政治约束v法律约束v技术困难(决策单位很难定义、难以确定目标、合并优先顺序非常困难、工作量太大）实施不成功，劳斯（Lauth,1978），希克（1978）、怀特教授（White,1994）。在联邦层面，尼克松上台后就取消了。在地方一级，演化成“目 标 基 础 的 预 算”（Target-based Budgeting,TBB）。最近的兴趣，美国地方政府、印度、中国。零基零基预预算的算的问题问题与与实实施施为什么没有成功？为什么没有成功？v完全排除政治v信息成本非常高v预算冲突太大v纯粹的预算改革，没有相应地改革公共部门其他体制，没有影响政治过程。v纯粹的行政预算改革v完全是预算机构设计而没有部门参与的改革为为什么没有成功？什么没有成功？完全排除政治完全排除政治三三、新绩效预算：理论、新绩效预算：理论总结过去理性预算改革经验和教训而发展出来。-目标和总额的集中控制，运用战略计划引导资金分配，强调中期支出框架的控制。-手段分权（企业型预算）-结果导向（为结果做预算，结果导向预算，结果预算）-预算透明（改进沟通、权责发生制会计）。绩效预算希望预算过程中各个层级的决策者更好地理解所需要资源和期望实现结果之间的关系。它主张在一个长远框架内、根据核心使命、整体性思考和计划，确定战略目标，并在此基础上选择正确的事情，然后进行结果导向的绩效测量，然后分配资源。最后对结果的实现进行绩效审计。三、新三、新绩绩效效预预算：理算：理论总结过论总结过去理性去理性预预算改革算改革经验经验和教和教训训而而发发展出来展出来效果效果效率效率经济经济资源价值资源价值资源资源投入投入产出产出结果结果效果效率效果效率经济资经济资源价源价值资值资源投入源投入产产出出结结果果亚洲开发银行（亚洲开发银行（2002）亚亚洲开洲开发银发银行（行（2002）产出测量和结果测量的区别产出测量和结果测量的区别资料来源：资料来源：CBOCBO（19931993，4 4）产产出出测测量和量和结结果果测测量的区量的区别别新西兰绩效预算：产出和结果责任新西兰绩效预算：产出和结果责任部长对结果负责，根据结果对部长进行绩效评估；部长根据所负责的结果选择各个部门应该生产的公共产品，并与各个部门的负责人签定“产出合同”，部门的负责人只对产出负责，部门内的公务员也只对产出的生产负责。产出责任优点产出责任优点v为预算决策提供更多的为预算决策提供更多的有价值的信息有价值的信息。前财政部长路丝理查德森，“由于采取了这种预算模式，预算过程中形成的产出信息帮助她在一些关键性的财政决策上获得了支持”v将重点放在产出上可以将重点放在产出上可以为部长们提供一些真正有为部长们提供一些真正有价值的关于各个部门提供价值的关于各个部门提供的公共服务的信息的公共服务的信息，从而有助于他们从众多的支出要求之中做出明智的选择。对于产出的依赖遭到了一些批评。对于产出的依赖遭到了一些批评。政府最终应该关心的是结果而不政府最终应该关心的是结果而不是产出。是产出。最近，新西兰开始向结最近，新西兰开始向结果测量转型。果测量转型。新西新西兰绩兰绩效效预预算：算：产产出和出和结结果果责责任任产产出出责责任任优优点点对对于于产产出的依出的依赖赖遭到遭到 最佳的资源绩效模式 (Cothran,1993;Schick,(Cothran,1993;Schick,19981998；亚洲开发银行，2002;Breul,2006;)2002;Breul,2006;):1、从“手段”到“目的”，将绩效与预算联系起来至少使得我们能够说明钱花了形成了什么好处。总之，这种预算模式转变了预算资金分配的重点、管理的重点和责任方式。2、改变支出动机。3、降低信息负担(与以前理性预算改革比较）。4、鼓励节约与创新。最佳的最佳的资资源源绩绩效模式效模式(Cothran,1993;Schi政策目标政策目标 计划目标计划目标 计划结果计划结果 过程过程 过程过程 过程过程 实际投入实际投入 遵从绩效遵从绩效 传统预算传统预算 我们需要花将近两百年，才能想到绩效预算？我们需要花将近两百年，才能想到绩效预算？我们需要花将近两百年，才能想到绩效预算？我们需要花将近两百年，才能想到绩效预算？政策目政策目标标我我们们需要花将近两百年，才能想到需要花将近两百年，才能想到绩绩效效预预算？算？基本框架新绩效预算目标：将资源与绩效联结起来，以使公共资金最大程度地实现其“货币价值”。尽管不同国家联结资源与绩效的方式各有不同，但基本都强调战略性根据政策目标将资源配置到更加重要的领域，并运用绩效信息来引导预算决策。在这个过程中，必须确保战略目标、结果和产出之间建立密切的联系，并在此基础上分配和落实绩效责任。基本框架新基本框架新绩绩效效预预算目算目标标：将：将资资源与源与绩绩效效联结联结起来，以使公共起来，以使公共资资金最金最联结资源与联结资源与绩效：两个关键绩效：两个关键确定支出重点明确政府的关键性目标和重点，重新配置资源。这涉及战略性地制定政策，为实现跨 年 度 的 战 略 目 标 确 定 支 出 重 点（expenditurepriorities），将资源从不重要的领域重新配置到关键性的领域去。OECD国家采用了许多方式何预算制度来实现这一目标，包括中期支出框架、各种财经纪律的规则、支出审查（Curristine，2007）。联结资联结资源与源与绩绩效：两个关效：两个关键键确定支出重点确定支出重点有些国家强调通过整体性地在政府层面制定战略计划，并落实到部门的战略计划，来确定政府的支出重点，例如，美国、加拿大以及受美国模式影响甚深的韩国。澳大利亚另一些国家则不这么强调整体性的战略计划，而采取其他的方式来达到根据战略目标确定支出重点，例如英国等国采取的支出审查并在此基础上要求部门制定三年的支出计划。有些国家有些国家强强调调通通过过整体性地在政府整体性地在政府层层面制定面制定战战略略计计划，并划，并设定绩效目标一旦支出重点确定之后，如何为确定的项目或活动设定明确的、可行的绩效目标就至关重要。在绩效预算中，设定绩效目标占有非常重要的地位。其目的是改进项目支出的效果（通过结果目标）或者效率（通过产出目标），或者两者。它是指在预算决策中运用绩效信息，为支出项目或计划的活动设定绩效目标，建立一个以绩效为基础的预算管理。当然，仅仅是绩效目标不能构成绩效预算，后者的核心是在资金与效果挂钩。绩效预算需要将绩效目标与预算整合起来，即将资金水平与设定的绩效目标相匹配，绩效目标越高，可能给予的资金越多，反之则越少。设设定定绩绩效目效目标标两种主要模式：绩效目标美国模式：美国1993年建立起来的绩效预算框架，尤其是在战略计划的指导下制定出来的年度绩效计划是非常有影响的绩效目标设定模式。年度绩效计划的核心工作就是设定明确的、可测量的绩效目标。英国模式英国模式：运用“合同”形式来设定绩效目标，即政府首脑与部长，部长再与机构负责人协商一个服务合同，并就每个服务设定绩效目标。“公共服务合同”实质上就是一个设定了每个机构的关键方向以及一系列绩效目标的文件，而且，绩效目标设定过程是与一个多年期的预算过程结合起来的。这种模式也许也是最大规模的将绩效目标与预算过程结合起来的实践。两种主要模式：两种主要模式：绩绩效目效目标标英国模式：运用英国模式：运用“合同合同”形式来形式来设设定定许多经合组织国家都进行了不懈的努力。在这一波改革中，美国不再是先驱国家。事实上，其他发达国家可能比美国走的更早更远。特别是，澳大利亚、加拿大、英国和新西兰四国，被视为绩效预算改革的前沿国家。当然，思想是来自美国的。不过，美国从1993年开始启动绩效预算改革，重新成为绩效预算改革中影响较大的国家。目前，许多OECD国家都经过了二十年的绩效预算改革，大多数国家都实行了至少两到三轮的绩效预算改革，以在公共管理和预算决策中更好地使用绩效信息。四、新绩效预算：各国实践许许多多经经合合组织组织国家都国家都进进行了不懈的努力。在行了不懈的努力。在这这一波改革中，美国不再一波改革中，美国不再以OECD2005年的问卷调查为基础，所有OECD国家都有了接近十年实行绩效预算的经验，超过40%的国家已经有二十年的经验。以以OECD2005年的年的问问卷卷调查为调查为基基础础，所有，所有OECD国家都有了国家都有了发展中国家和转型国家也开始试点，并取得了一些成绩。埃及、加纳、智利、巴西、哥伦比亚、墨西哥、坦桑尼亚、乌干达、泰国。例如，加纳在1995年发起”公共财政管理改革项目”，强调决策对结果的关注，推进公共支出管理完善，同时，加强绩效预算改革赖以成功的关键性的管理基础条件建设，包括一个充分的会计系统、审计、监控和信息管理系统。巴西在1997年亚洲金融危机之后，决定使改革超越短期解决方案而就财政平衡设置结构性目标。最初，一个现代法律框架被建立，为了使机构和地方政府关注财政纪律，相关的制度和管理发生了变化。随后，开始提高公共支出管理透明度、完善预测并构建一个多年支出计划过程，将绩效信息整合进公共资源的配置。预预算改革理性算改革理性预预算模式算模式课课件件美国绩效预算该模式强调将战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告有序地结合起来，以帮助决策者根据提供的绩效信息确定优先顺序、资源分配和项目水平(Breul,2006)。-战略计划包括机构使命，一系列长期目标，以及机构主要项目和功能的目标。-年度绩效计划包括某一个特定财政年度可测量的绩效目标，包括机构所有项目和功能，通常展现过去、现在和将来绩效目标的年度数据。-年度绩效报告比较绩效计划目标与实际绩效。美国美国绩绩效效预预算算战略计划美国绩效预算非常强调运用战略计划引导资金分配。在选择活动之前，公共部门需要知道政治家或公民希望他们完成什么。澳大利亚预算改革设计师MalcolmHolmes指出，政府绩效管理的一个关键条件是明确任务和目的（Holmes，1996）。因此，战略计划（整个政府层面上的更为适宜）是至关重要的。从某种程度而言，它为将要制定的决策和项目选择指明了方向。各个部门使用战略计各个部门使用战略计划来表达自身的大部划来表达自身的大部分结果目标。战略规分结果目标。战略规划包括：划包括：1、使命阐述：描述了部门的核心任务、意图与责任2、长期目标：描述部门将如何履行其使命，它必须包括部门的主要项目和功能。主要是结果目标。战战略略计计划各个部划各个部门门使用使用战战略略计计划来表达自身的大部分划来表达自身的大部分结结果目果目标标。战战略略制定战略计划非常困难，运用它来指导资金分配则更难。但是，战略计划仍是预算改革者们关注的重点。这主要是因为，战略计划为绩效和成本信息确立了一个基本框架和背景。对任何组织来说，无论是为了评估绩效，还是为了追求绩效而分配资源，都必须首先认识到将要打算做什么，为什么必须做这些事情。因此，绩效预算改革通常在一开始就对战略计划而不是绩效测量非常关注。缺乏战略计划的绩效信息是无用的。当然，无视资源约束的战略计划也是毫无意义的。制定制定战战略略计计划非常困划非常困难难，运用它来指，运用它来指导资导资金分配金分配则则更更难难。但是，。但是，战战略略美国联邦政府环境保护部门美国联邦政府环境保护部门美国美国联联邦政府邦政府环环境保境保护护部部门门战略计划的实施 它强调将两者结合起来：年度绩效计划和年度绩效报告（Berul,2006;Joyce,2006）。-年度绩效计划：用可测量的、结果为主的绩效目标确立起来的年度绩效目标；-年度绩效报告：通过比较实际绩效与预期目标。总的来说，这些都应构成改善政府项目管理和运作的关键环节，构成结果导向的绩效管理之基础。预预算改革理性算改革理性预预算模式算模式课课件件年度绩效计划与资源配置绩效信息有助于决策者更好地进行政策讨论，改进决策质量，提高资源配置效率。在资源分配中，即使无法最终运用结果来分配资源，但是，绩效预算能将把决策者（申请者和审批者）关注的焦点引导到：-希望实现的结果是什么？-对于实现这个结果来说，那些手段、途径（实际上活动或项目选择）是最有效的？-为什么说它们是最有效的（因果关系）？-这些活动涉及的结果现状如何？如何进一步改进（纵向标杆、横向标杆、理想标杆）？。年度年度绩绩效效计计划与划与资资源配置源配置预预算改革理性算改革理性预预算模式算模式课课件件年度绩效评估：PART（两次）2002年5月17日，OMB正式推出PART及相应的指南，发到各支出部门，用以开展2004财政年度的预算编制（OMB，2002）OMB声称：“PART被开发出来，用于评估和提高项目的绩效，以便联邦政府能取得更好的结果。PART所作的评估，帮助确定项目的长处与弱点并提供相关信息给资金分配和管理决策，目的在于项目更有效地运作。因为PART包括一系列连贯的分析性问题，它允许项目逐步显示提高，也允许在相似项目间进行比较”。PART评估的初衷：注重加强项目管理而不是重新分配公共资金。年度年度绩绩效效评评估：估：PART（两次）（两次）权重重评估目的估目的例例题项目目目目的的与与设计20%项目目的的设计与与目目的的是是否否清清晰晰、是否可辨是否可辨护该项目是针对现实存在的特定的问题、特定的利益或特定的需要吗？项目的设计是否做到不与联邦、州、地方政府及私人部门的项目存在交叉或重复？项目设计是否能让目标群体直接受益或让资金直接有助于项目目标？战略略计划划10%是是否否设定定了了有有效效的的年年度度目目标与与长期目期目标项目是否进行了能确实反映项目目的、并能测量结果的绩效测量？参照长期目标，项目的年度计划是否够进取？项目管理目管理20%进行行财务监督督与与提提升升项目目效效率率的的努力程度努力程度项目是否使用了有说服力的财务管理实践？项目与相关项目能够协作、协调吗？项目管理者对成本、计划和结果负责吗？项目目结果果50%项目目在在达达成成绩效效目目标上上准准确确而而一一致的情况致的情况项目能否显示在达成长期目标上有足够进步？项目是否能显示了每年都能提升效果或提高成本-效率？有资质的第三方的独立评价认为项目有效吗？权权重重评评估目的例估目的例题项题项目目的与目目的与设计设计20%项项目的目的设计设计与目的是否清晰与目的是否清晰问题指向指向作用分析作用分析对预算的含算的含义总体目体目标意意图项目目目目的的和和设计该项目是否目的明确？目的基础性问题，把思考与辩论引向理性可否不支出减少重复、冗 余、无关、非 紧迫 支 出，减 低 收 支矛盾该项目是否针对某一特定而现实的问题、利益或需要？目的现实性与紧迫性可否延期分期安排对于任何其他联邦、州、地方或个人的成果而言，该项目是否设计得并不重复或多余？目的减少重复，发挥市场作用可否不支或少支该项目的设计中是否有影响项目效果或效率的重大缺陷？设计技术成熟性可否延期该项目的设计是否有效定位，因而资源将直接用于项目目标并实现预期收益？设计直接相关性减少冗余战略略计划划该项目是否有结果导向、针对性强的长期绩效指标？长期目标中期支出框架，战略管理总规模大小GPRA所要求 的 要 素的具体化；突 出 考 察投 入 产 出的 逻 辑 框架，以 及应 对 以 外及 缺 陷 的相 关 计 划是否具备该项目是否有挑战性的目标和长期评价所需的时间框架？累进计划年度间比较可否延期该项目是否有一些能说明项目长期目标进展的年度绩效指标？年度指标年度绩效指标 可否延期分期该项目是否有就其年度评价而言的基线目标和挑战性目标？评价基准对比分析需求参照物是否所有的参与人（包括受益者、次受益者、合同承包商、成本分担者以及其他政府参与者）都致力于项目的年度或/和长期目标？协同程度公共需求强度与部门间支持程度可否延期分期为了支持项目改进，同时使评价对于问题、利益或需求而言有效并相关，范围和质量符合要求的独立评价是按常规进行，还是根据需要进行？绩效评价绩效管理的规范程度评价的客观性预算申请是否与年度和长期绩效目标的实现有明确联系，并且资源需求在项目预算中是否以一种完整、透明的方式体现？连接是否有冗余成分挤水分，减少支出该项目是否采取有效措施以纠正其战略计划的不足？改进针对投入产出逻辑框架外的意外调整的依据问题问题指向作用分析指向作用分析对预对预算的含算的含义总义总体目体目标标意意图项该项图项该项目是否目的明确目是否目的明确问题指向指向作用分析作用分析对预算的含算的含义总体目体目标意意图项目目管管理理部门是否定期收集及时和可信的绩效信息，包括来自关键项目参与者的信息，并利用它们管理项目并改进绩效？信息绩效信息是否进入日常管理管理方式，效率考察项目管理的规范与先进程度(按GPRA要求)，考察与相关方的协同程度，以及对缺陷的改进资金（联邦和参与者的）是否及时拨付、用于既定目的、并且被准确报告？资金资金走向与进度是关键指标真实性程度该项目是否有在项目执行过程中评价并实现效率和成本节约的方法（例如竞争性资源使用、成本比较、提升信息化水平、合理的激励机制）？方法在项目运作上提升效率的努力努力程度的反映，效率该项目与相关项目之间是否能够有效地合作与协调？协作避免矛盾或无效支出降低总成本该项目是否使用了有效的财务管理方法？财务财务管理效率联邦管理者和项目参与者（包括受益人、次受益人、合同承包商、成本分担者和其他政府合作伙伴）是否对成本、时间表和绩效成果负责？协作保持运作的节奏，避免额外成本降低总成本该项目是否采取了有效措施以改进其管理上的不足？改进弥补管理短板，降低成本项目目结果果该项目在实现其长期绩效目标时是否体现出足够的进展？进展反映努力程度效用的中期比较在投入既定的条件下，是否实现了产出与结果的最大化该项目（包括项目合作者）是否实现了年度绩效目标？完成程度反映效果效用的年度比较该项目在实现年度项目绩效目标时是否体现了效率改进或成本节约？改进体现效率提升的努力程度成本消减该项目的绩效是否比具有类似目的和目标的其他项目（包括政府、私人等）更好？比较同类比较以反映结果的价值效用的同类比较范围和质量符合要求的独立评价是否显示该项目有效并实现了目标？评价独立评价机构的意见效用的独立评价问题问题指向作用分析指向作用分析对预对预算的含算的含义总义总体目体目标标意意图图部部门门是否定期收集及是否定期收集及时时英国绩效预算英国绩效预算英国80年代开始启动绩效预算改革，目前的绩效预算奠定于1998年的预算改革，该改革建立了一个现代的公共支出和绩效管理框架。除了以总额控制为目标的财政规则体系之外,该框架包括两个非常重要的部分：1、一个以全面的支出审查为基础的多年期支出计划；2、设定绩效目标的公共服务合同（publicserviceagreement,PSA）。这一框架为在一个中期乃至长期的时间内制订审慎和有效率的支出计划提供了支持（Hughes,2008）。英国英国绩绩效效预预算英国算英国80年代开始启年代开始启动绩动绩效效预预算改革，目前的算改革，目前的绩绩效效预预算算预预算改革理性算改革理性预预算模式算模式课课件件绩效合同绩效合同 -从等级制到合同制：合同预算。合同关系显性化，明确财政责任（政治责任与管理责任）。-合同层层分解，以项目为基础，落实到具体的项目管理者。这使得对组织绩效的评估最后落实到对项目的绩效评估，最终落实到对个人绩效评估。绩绩效合同效合同德克萨斯州任务的结果导向预算（德克萨斯州任务的结果导向预算（2002和和2003预算年度）预算年度）目标：根据州公民的需求，对酗酒进行防治、干预和治疗方面提供优质服务。目标：根据州公民的需求，对酗酒进行防治、干预和治疗方面提供优质服务。20022003结果（后果结果（后果/影响）影响）：（1）在获得服务期间年青人报告说他们戒酒的百分比8585（2）参加治疗的成年人报告说在获得服务期间他们戒酒的百分比8182（3）参加治疗的失业成年人报告说在获得服务期间他们被雇佣的百分比6060（4）年青人报告说在获得服务期间旷课下降的百分比4747产出：产出：（1）防止项目中接受服务的成年人的数量98,46898,468（2）防止项目中接受服务的年青人的数量273,207273,207预算：预算：$30,522,353$30,522,353效率（单位成本）：效率（单位成本）：（1）防止服务中每个年青人的平均成本$91.33$91.33（2）防止服务中每个成年人的平均成本$56.57$56.57德克德克萨萨斯州任斯州任务务的的结结果果导导向向预预算（算（20佛罗里达州孩子与家庭部门的结果预算（佛罗里达州孩子与家庭部门的结果预算（2002）项目项目1：防止和干预虐待孩子：防止和干预虐待孩子绩效测量：标准（1）参加防止虐待孩子项目3个月以上后在项目完成后的12个月内没有被虐待和忽视的孩子的百分比（结果）96（2）总人数中孩子被虐待的比率（结果）23/1000（3）接受服务的家庭中的孩子（产出）120，000（4）在健康家庭计划中获得服务的家庭的数量（产出）6，926预算（000）：联邦补助信托基金28，378，910 烟草处理 1，000 总项目预算 29，378，910项目项目2：孩子保护和永久性项目：孩子保护和永久性项目绩效测量：标准（1）案例结束一年内没有发现不当 对待的孩子比例（结果）95（2）重新与家庭团聚的孩子的比例（结果）3（3）在获得服务期间没有被虐待和忽视的孩子的比例（结果）97（4）在一年内离家出走的孩子的比例（结果）40（5）为了提早发现问题根据部门的时间框架由上级审查的案件的比例（结果）100（6）在24小时内展开调查的案件的比例（结果）100（7）在60天内完成的调查的比例（结果）100（8）领养家庭超过他们的批准能力的比例（结果）0预算（000）一般收入基金162，707，389信托基金541，656，145总项目预算704，363，534佛佛罗罗里达州孩子与家庭部里达州孩子与家庭部门门的的结结果果预预算（算（2002）l挑战改革者都发现实行结果导向的预算和管理比原来想象的要难，而且，在开始时最难，在开始时，几乎没有一个国家的改革者发现他们在所有的问题上都走得很顺利或者都走得很对。没有一个国家的改革者认为，他们的绩效预算已经成型，他们认为，一切都还在演进中，还需要进步的努力。“workinprogress”！有各种各样的困难和挑战，例如测量指标、需要的能力和专长、政治支持及其持久性等等，挑挑战战挑战一：绩效预算意味着一种根本不同的思维和管理方式，需要各个层面的组织文化的转变。然而，组织文化的转变从来都不是容易的，而且这种转变需要时间，需要防止逆转，通常也会面临一些抵制（尤其在最初阶段）。培训和学习非常关键，马来西亚专门组织了学位方面的学习。挑挑战战一：一：挑战二：结果从性质上看是长期性的，而且，影响结果的因素很多，除了政府项目的干预和影响之外，还有其他的政府部门和项目管理者不能控制的影响因素。这意味着需要一种与产出和投入控制不同的“归因”或“确定贡献”的方式，而这又意味着需要改变现有的责任方式和奖励机制。挑挑战战二：二：挑战三：绩效预算改革后，各国都开始提供数量越来越大的绩效信息，并不断地改进这些信息的质量及其与政策的相关性。但是，目前各国面临的最大挑战都是如何将这些绩效信息整合进预算过程，并使得这些信息能够对预算决策产生影响。在这一方面，OECD国家采取了不同的方式。一些国家采取了一种正式的方式将绩效信息整合进预算过程，预算机构（例如财政部）要求各个部门在提交它们的支出要求时提交绩效计划或者绩效结果，而另一些国家并无正式的要求来规定绩效信息应该如何在预算协商中使用。挑挑战战三：三：绩效信息与绩效信息与资金之间的资金之间的联系联系计划或者计划或者实际的绩效实际的绩效预算过程预算过程主要目的主要目的绩效提交型绩效预算没有联系绩效指标或者绩效结果，或者两者提高负责程度绩效启发型绩效预算松散的/间接的联系绩效指标或者绩效结果，或者两者计划或者提高负责程度，或者两者直接或者公式型绩效预算紧密地/间接的联系绩效结果资源配置和提高负责程度绩绩效信息与效信息与资资金之金之间间的的联联系系计计划或者划或者预预算算过过程程绩绩效提交型没有效提交型没有联联系系绩绩挑战四：政府会计改革。实行权责发生制会计，引入成本会计。挑挑战战四：四：五、中国绩效预算改革2003年10月，十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中全会也明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。2002年，财政部在内蒙古召开研讨会。2004年6月22日至24日，财政部预算司在山东省青岛市召开了“绩效预算管理与改革国际研讨会”。财政部副部长楼继伟指出：“我们应借进一步深化部门预算改革的东风，建立我国的预算绩效评价体系，为在我国建立绩效预算体系夯实基础。建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。不过，还不具备全面推行绩效预算的条件。”为了深化预算改革，可以在加强预算控制的同时，先试点支出绩效评价，为将来推行绩效预算奠定基础，条件成熟时再转向绩效预算。马骏（2005）五、中国五、中国绩绩效效预预算改革算改革2003年年10月，十六届三中全会提出月，十六届三中全会提出“建建广东经验2003年开展财政支出绩效评价试点，2004年设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构。2004年9月制定广东省财政支出绩效评价试行方案。重点放在财政支出项目绩效评价上，先易后难，从项目绩效评价入手，把项目绩效评价结果与项目预算编制结合起来。通过完善财政支出绩效评价体系，为建立项目绩效预算创造条件。1）重重点点项项目目绩效评价试点。2）部部门门自自评评、财财政政重点评价相结合。重点评价相结合。财政支出绩效评价具体实施主体分为部门（单位）自我评价和财政部门组织评价。财政支出绩效评价具体实施主体分为部门（单位）自我评价和财政部门组织评价。1、部门（单位）自我评价。、部门（单位）自我评价。财政支出项目统一实行部门（单位）对资金使用情况自评制度。财政支出项目统一实行部门（单位）对资金使用情况自评制度。（1）项目完成后评价。所有预算项目支出完成后一个月内，资金使用单位必）项目完成后评价。所有预算项目支出完成后一个月内，资金使用单位必须对项目支出的绩效和预定目标的实现情况进行绩效自我评价，并向财政部门提须对项目支出的绩效和预定目标的实现情况进行绩效自我评价，并向财政部门提交绩效评价自评报告备案。交绩效评价自评报告备案。（2）项目中期评价。对跨年度项目支出实行项目中期绩效自我评价制度。每）项目中期评价。对跨年度项目支出实行项目中期绩效自我评价制度。每个预算年度结束，项目资金使用单位都要对资金使用绩效情况实施一年一评的中个预算年度结束，项目资金使用单位都要对资金使用绩效情况实施一年一评的中期评价制度，自评报告报财政部门备案。期评价制度，自评报告报财政部门备案。（3）支出项目绩效自评报告应该包括：与申报的可行性方案进行比较分析、）支出项目绩效自评报告应该包括：与申报的可行性方案进行比较分析、资金使用情况、项目完成情况（项目阶段完成情况）、绩效结果等（具体格式和资金使用情况、项目完成情况（项目阶段完成情况）、绩效结果等（具体格式和规范文本由省财政厅另行制订）。规范文本由省财政厅另行制订）。（4）抽样复核。财政部门对项目资金使用单位报送备案的绩效自评报告进行）抽样复核。财政部门对项目资金使用单位报送备案的绩效自评报告进行抽样复核、审查，抽查面逐步达到每个预算年度支出项目的抽样复核、审查，抽查面逐步达到每个预算年度支出项目的5%以上。以上。2、财政部门组织评价。、财政部门组织评价。（1）重点项目评价。财政部门将会同有关部门，在每个预算年度筛选部分有）重点项目评价。财政部门将会同有关部门，在每个预算年度筛选部分有影响和有代表性的重点支出项目进行综合绩效评价。综合绩效评价由财政部门在影响和有代表性的重点支出项目进行综合绩效评价。综合绩效评价由财政部门在项目资金使用单位自评的基础上，根据各方面材料和基础数据，对项目评价采取项目资金使用单位自评的基础上，根据各方面材料和基础数据，对项目评价采取定量和定性分析、判断，综合专业意见，对项目支出的经济、社会、政治绩效进定量和定性分析、判断，综合专业意见，对项目支出的经济、社会、政治绩效进行全面的评价。行全面的评价。（2）项目中期评价。对影响较大或者所跨年度较长的项目，由省财政厅组织）项目中期评价。对影响较大或者所跨年度较长的项目，由省财政厅组织进行绩效评价。进行绩效评价。（3）支出预算中按定员定额标准计算的基本支出和单项核定的基本支出，由）支出预算中按定员定额标准计算的基本支出和单项核定的基本支出，由财政部门根据实际情况组织实施评价。财政部门根据实际情况组织实施评价。财政部门组织评价可以委托下一级财政部门和具有资质的社会中介机构实施评价财政部门组织评价可以委托下一级财政部门和具有资质的社会中介机构实施评价（具体办法由省财政厅另行制订）。（具体办法由省财政厅另行制订）。广广东经验东经验2003年开展年开展财财政支出政支出绩绩效效评评价价试试点，点，2004年年设设立了立了财政支出绩效评价指标财政支出绩效评价指标一类是一类是基本（通用）指标基本（通用）指标，一类是，一类是个性（选定）指标个性（选定）指标。基本指标包括基本。基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被普遍应用在公共支出项财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被普遍应用在公共支出项目绩效评价的指标。个性指标是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关目绩效评价的指标。个性指标是在确定具体评价