第五章 政策问题的认定

第五章第五章 政策问题的认定政策问题的认定第一节第一节 政策问题的含义、特征与分类政策问题的含义、特征与分类公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。是它的一个十分重要的环节。美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。准了，问题也就解决了一半。一、政策问题的含义一、政策问题的含义l（一）问题、个人问题与社会问题（一）问题、个人问题与社会问题l问问题题问问题题意意识识者者主主观观意意识识中中的的现现实实状状态态与与期期望望状状态之间的差距；态之间的差距；l个个人人问问题题一一般般来来说说，仅仅仅仅涉涉及及某某个个人人的的期期望望与与实实际际状状态态之之间间的的差差距距的的问问题题属属于于个个人人问问题题（或或者者私私人人问问题）；题）；l社社会会问问题题指指一一个个社社会会的的大大部部分分成成员员和和一一部部分分有有影影响响的的人人物物认认为为某某种种社社会会状状况况不不理理想想或或不不可可取取，应应该该引引起全社会关注并设法加以改变的问题。起全社会关注并设法加以改变的问题。社会问题类型社会问题类型1.结构性社会问题：结构性社会问题：由社会结构的无序运转所引由社会结构的无序运转所引发的社会问题，如就业、人口、贫困、腐败、民发的社会问题，如就业、人口、贫困、腐败、民族等。族等。2.变迁性社会问题：变迁性社会问题：在社会系统的结构和功能生在社会系统的结构和功能生成变化的过程中，由于社会结构各要素相互间的成变化的过程中，由于社会结构各要素相互间的不协调、或者由于产生了一些新的角色关系、责不协调、或者由于产生了一些新的角色关系、责任关系或者是旧规范被打破而新规范还未建立，任关系或者是旧规范被打破而新规范还未建立，因而引起社会发展处于一个无序的状态，如城乡因而引起社会发展处于一个无序的状态，如城乡问题、环境与资源的问题等问题、环境与资源的问题等;3.行为型社会问题：行为型社会问题：由偏差行为所引发的社会问由偏差行为所引发的社会问题称为行为型社会问题，如犯罪、酗酒、吸毒等题称为行为型社会问题，如犯罪、酗酒、吸毒等;2 2、政策问题的内涵、政策问题的内涵l公公共共政政策策问问题题是是指指社社会会组组织织中中的的统统治治集集团团或或者者相相当当数数量量的的成成员员感感觉觉到到的的，现现实实中中出出现现的的某某种种客客观观存存在在的的状状况况与与他他们们的的利利益益、期期望望、价价值值观观念念或或者者他他们们所所遵遵循循的的社社会会规规范范有有严严重重的的矛矛盾盾或或者者冲冲突突，进进而而通通过过团团体体或或者者组组织织活活动动要要求求有有关关权权威威当当局局采采取取行行动动加加以以解解决决，而而权权威威当当局局认认为为所所提提出出者者属属于于其其权权限限范范围围内内的的事事物物，且且有有必必要要采采取取行行动动加加以以解解决决的的公公共问题。共问题。l从从法法律律角角度度而而言言一一个个问问题题要要成成为为政政策策问问题题，这这个个问问题题必须是属于政府管辖权范围之内的事务。必须是属于政府管辖权范围之内的事务。l从从效效率率角角度度而而言言一一个个问问题题要要成成为为政政策策问问题题，必必须须是是存存在着市场失灵和社会失灵。在着市场失灵和社会失灵。公共政策问题的内涵包括以下几个方面：公共政策问题的内涵包括以下几个方面：l（1）客观存在的情势；）客观存在的情势；l（2）问题被大多数成员或者权威当局所察觉；）问题被大多数成员或者权威当局所察觉；l（3）现实与利益期望等的冲突性；）现实与利益期望等的冲突性；l（4）团体与组织活动；）团体与组织活动；l（5）政府和社会公共组织的必要政策行动。）政府和社会公共组织的必要政策行动。二、政策问题的特征二、政策问题的特征l1、关联性与公共性、关联性与公共性l2、主观性和人为性、主观性和人为性 l3、历史性与动态性、历史性与动态性注意：注意：l（1 1）严重的问题不一定就是政策问题。）严重的问题不一定就是政策问题。例如爱滋病，在早期，虽然它被大多数人看作是严重的问题，但只是严重的个人问题（影响个人和责任在个人），并没有将其看作是一个社会问题。当它影响社会上包括婴儿、社会名流在内的越来越多的人的时候，大多数人才将其视为社会问题。（2 2）影响广泛的问题不一定就是政策问题。）影响广泛的问题不一定就是政策问题。例如，城市的居民每天需要花费大量的时间上下班，这一问题的影响面非常广，但是这个问题可能还不那么严重，或者解决这一问题所需要付出的代价可能比问题本身付出的代价还要大。（3 3）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。）即使是同样的问题，其内涵也是处于变动之中的。例如，垄断问题：自然垄断政府垄断。（三）政策问题的分类（三）政策问题的分类1.邓邓恩恩从从政政策策问问题题的的结结构构角角度度，把把政政策策问问题题划划分分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:(1)在在结结构构优优良良的的问问题题中中，决决策策者者人人数数较较少少，只只有有一一个个人人或或少少数数几几个个人人；对对于于问问题题的的解解决决方方案案也也仅仅有有几几个个。决决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。(2)结结构构适适度度问问题题是是指指涉涉及及一一位位或或数数位位决决策策者者在在相相对对有有限限的的备备选选方方案案中中进进行行选选择择。方方案案的的效效用用能能够够反反映映目目标标的的一致性。但结果是不确定的。一致性。但结果是不确定的。(3)结结构构不不良良问问题题通通常常涉涉及及不不同同的的决决策策者者，其其效效用用无无法法达达成成一一致致，目目标标之之间间相相互互冲冲突突。备备选选方方案案及及其其结结果果可可能能是未知的，也不能够确定其风险。是未知的，也不能够确定其风险。三种不同结构的政策问题：三种不同结构的政策问题：要素要素结构优良结构优良结构适度结构适度结构不良结构不良决策者决策者一个或少数一个或少数一一 个个 或或 少少数数许多许多方案方案数量有限数量有限数量有限数量有限无限无限价价值值、目目标标达成共识达成共识达成共识达成共识未未知知或或冲冲突突后果后果确确定定或或有有风风险险不确定不确定不确定不确定概率概率可以计算可以计算不可计算不可计算不可计算不可计算公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度 政策问题的 解决难度 结构质量的优良度 2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。外交问题、民族问题等等。(1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。问题时，首要遵循的是合法性的原则。(2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。益的原则。(3)在国际关系领域的政策强调的是维护国在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。家的利益和主权原则。l3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。政策体系。政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同。政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。政策问题的层次与解决难度政策问题的层次与解决难度政策问题的宏观层次 问题的解决难度第二节第二节 政策问题界定的步骤与方法政策问题界定的步骤与方法l一、影响政策问题形成的因素分析一、影响政策问题形成的因素分析l政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发“引发机制引发机制”（詹姆斯（詹姆斯安德安德森）森）A.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。为国内和国际两方面。l内在的引发机制包括：内在的引发机制包括：l（1）自然灾害；）自然灾害；l（2）意外的人为事件；）意外的人为事件；l（3）科技方面的重大变革；）科技方面的重大变革；l（4）资源分配中的偏执与失衡；）资源分配中的偏执与失衡；l（5）生态变迁。）生态变迁。l外在的引发机制包括：外在的引发机制包括：l（1）战争；）战争；l（2）武器技术的重大发展；）武器技术的重大发展；l（3）国际冲突；）国际冲突；l（4）世界性联盟的格局发生变化。）世界性联盟的格局发生变化。具体引发机制具体引发机制:l1某种危机或惊人事件某种危机或惊人事件l突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社突发性的重大事件往往会使形势发生逆转，从而成为社会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。会各界关注的焦点，引起政府的高度重视。l2抗议活动（包括使用暴力手段）抗议活动（包括使用暴力手段）l抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反抗议活动是一种激烈的利益表达形式，往往带有某些反常规的行动特征。常规的行动特征。l表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、表现形式有示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装对抗等。武装对抗等。l抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只抗议活动说明社会问题已经发展到非常严重的地步，只有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。有新的政策选择才能平息由抗议所引发的混乱局面。l3新闻媒介新闻媒介l一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过一些问题可能会引起新闻媒介的特别注意。通过新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议新闻媒介的报道，这些问题很可能会成为政策议程里的内容。反之则不能。程里的内容。反之则不能。l新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或新闻媒介报道问题往往出于各种不同的动机，或为了制造新闻，或为了增加发行量，或为了公众为了制造新闻，或为了增加发行量，或为了公众的利益，或出于其他目的，所以不可避免地会出的利益，或出于其他目的，所以不可避免地会出现不真实的报道，这对政策议程的建立也会产生现不真实的报道，这对政策议程的建立也会产生一些负面影响。一些负面影响。B.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。共政策问题。C.还需要注意的是：很多因素可能同时发生；经还需要注意的是：很多因素可能同时发生；经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。响。二、政策问题的界定步骤二、政策问题的界定步骤l1.思考问题思考问题 l 2.描述问题的边界描述问题的边界 l 3.建立事实根据建立事实根据 l4.列出目的和目标列出目的和目标 l5.查明政策范围查明政策范围 l6.展示潜在的利益和成本展示潜在的利益和成本 l7.重申问题的陈述重申问题的陈述 三、政策问题的界定方法三、政策问题的界定方法 l1.边界分析法边界分析法l 2.类别分析法类别分析法l 3.多角度分析法多角度分析法l 4.层次分析法层次分析法l 5.综摄法综摄法l6.头脑风暴法头脑风暴法 l 7.假设分析法假设分析法 第三节第三节公共政策议程公共政策议程l一、政策议程的含义一、政策议程的含义l政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公政策议程，通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。确定为应予以解决的政策问题的过程。l政策议程可分为：系统议程（或公众议程）和政政策议程可分为：系统议程（或公众议程）和政府议程（或正式议程）府议程（或正式议程）l系统议程：系统议程：是指某个社会问题已引起社会公众和是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十在这一过程中，非正式群体的情绪、大众传播媒介起着十分重要的作用。分重要的作用。l政府议程：政府议程：是指某些社会问题已引起决策者的深是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。程。系统议程与政府议程之联系：系统议程与政府议程之联系：l一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。众议程，然后才能进入政府议程。l例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接例外：有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题，进入政府议程，决策者有时能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。并把其列入自己的议事日程。二、进入政策议程的条件与障碍二、进入政策议程的条件与障碍 l1.进入政策议程的条件进入政策议程的条件l（1 1）事件或问题必须明朗而严重；）事件或问题必须明朗而严重；l（2 2）政治权威领导人及专家学者的预测性发动；）政治权威领导人及专家学者的预测性发动；l（3 3）要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。）要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。2.进入政策议程的障碍进入政策议程的障碍 l（1）与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成）与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素；政策议程的障碍因素；l（2）政策议程建立的过程中有双重关卡）政策议程建立的过程中有双重关卡:一是社群的价值一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制；规范，二是制度或程序上的限制；l（3）一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与）一项政策问题能否进入政策议程还在一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。三、影响政府议程建立的主要因素三、影响政府议程建立的主要因素l1、政治领导人、政治领导人l2、社会公众需求、社会公众需求l3、专业研究人员、专业研究人员 l4、突发（或危机）性事件、突发（或危机）性事件l5、大众传播媒介、大众传播媒介四、政策议程建立的分析模型四、政策议程建立的分析模型（一）科布和埃尔德模型（一）科布和埃尔德模型科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉科布和埃尔德在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型和内在创始型。政治动员型和内在创始型。l外部创始模型外部创始模型 (Outside initiation model)l由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力由非政府团体或者个人提出，经由扩散进入公众议程，然后通过公众压力进入政府议程进入政府议程.l政治动员模型政治动员模型 (Mobilization model)l由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解由政治领袖创立议程，扩散进入公众议程，以期获得公众的理解.l内部创始模型内部创始模型 (Inside initiation model)l政府内部的一部分官员试图将一系列政治主张推动进入政府议程政府内部的一部分官员试图将一系列政治主张推动进入政府议程.（二）尼尔森的四阶段模型（二）尼尔森的四阶段模型l(1)议题确认；议题确认；l (2)议题采纳；议题采纳；l (3)议题重要程度排序；议题重要程度排序；l (4)议题持续。议题持续。（三）金登的信息流模型（三）金登的信息流模型 l金登在金登在1984年提出的议程建构的三大源流：年提出的议程建构的三大源流：问题溪流问题溪流、政策、政策“原汤原汤”（政策源流政策源流）和）和政治政治源流源流，这三大源流彼此独立，具有各自的动，这三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。政策议程的多源流分析及其力机制和特点。政策议程的多源流分析及其关系，如下图所示。关系，如下图所示。31金登政策议程多源流分析示意图金登政策议程多源流分析示意图结束语结束语谢谢大家聆听！谢谢大家聆听！32