第三章 公共政策过程(修改)

第三章第三章 公共政策过程公共政策过程(修修改改)公共政策过程公共政策过程公共政策过程的研究角度公共政策过程的研究角度公共政策的规划和制定公共政策的规划和制定公共政策的贯彻和调整公共政策的贯彻和调整公共政策的评估和终止公共政策的评估和终止PARTTHREECopyright公共政策公共政策执行执行公共政策公共政策评估评估公共政策公共政策制定制定线性视角的公共政策过程的阶段线性视角的公共政策过程的阶段PARTTHREE阶段启法法阶段启法法Copyright非线性视角的公共政策过程因素非线性视角的公共政策过程因素垃圾桶垃圾桶资源资源信息信息问题问题价值价值政策垃圾桶政策垃圾桶PARTTHREE主体主体马奇、奥尔森马奇、奥尔森(Garbagecan)Copyright垃圾桶模型垃圾桶模型马奇等人把这种政策制定的过程形象的比作垃圾桶。一项政策制定包括四大因素：问题、解决方案、参与者、以及决策时机。马奇把它们叫做四股独立的流，而组织的结构部分由组织的净能量、进入结构、决策结构以及能量分布等结构性变量决定。一项决策就是四股独立的流与几大结构性变量的随机组合。公共政策的一般流程和环节公共政策的一般流程和环节公共政策问题的建构和结构公共政策问题的建构和结构公共政策议程建构的因素和类型公共政策议程建构的因素和类型公共政策规划的逻辑和框架公共政策规划的逻辑和框架公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案设计的步骤和原则公共政策规划决策的模型和方法公共政策规划决策的模型和方法公共政策合法化的必要性和途径公共政策合法化的必要性和途径PARTTHREE1、公共政策的规划和制定、公共政策的规划和制定Copyright 宏观流程：宏观流程：以伊斯顿对政治生活的系统分析以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。程。微观流程微观流程：从决策的视角对政策的规划与设从决策的视角对政策的规划与设计，包括发现问题计，包括发现问题确立目标确立目标方案拟方案拟定、评估与抉择定、评估与抉择政策合法化几个阶段。政策合法化几个阶段。公共政策制定的基本模型公共政策制定的基本模型政政 治治 系系 统统要求要求支持支持决定和决定和行动行动环境环境环境环境环境环境环境环境输出输出输入输入伊斯顿政治系统图伊斯顿政治系统图（简化）（简化）政策政策采纳采纳行动行动选择选择政策政策预案预案问题问题构建构建议程议程建立建立公共政策规划制定的一般流程和环节公共政策规划制定的一般流程和环节PARTTHREECopyright公共政策问题的涵义公共政策问题的涵义问题问题社会问题社会问题社会公共问题社会公共问题公共政策问题公共政策问题公共政策问题：公共政策问题：问题情境和客观事实问题情境和客观事实（problemsituation,objectfacts）为多数人所觉察为多数人所觉察现实状况与利益期望冲突现实状况与利益期望冲突一定的团体和组织产生行动一定的团体和组织产生行动必须由政府的政策来解决必须由政府的政策来解决PARTTHREECopyright公共政策问题公共政策问题的性质的性质主观性主观性交互性交互性人为性人为性动态性动态性公共政策问题的性质公共政策问题的性质PARTTHREECopyright政府政府政策分析政策分析人员人员反反馈馈反反馈馈公共政策问题调查公共政策问题调查PARTTHREECopyright要素要素质量质量优良优良适度适度不良不良问题性质问题性质资源投入资源投入决策参与者决策参与者调适人员调适人员方案数量方案数量价值认识价值认识概率推算概率推算后果预测后果预测清晰可辩清晰可辩清晰可辩清晰可辩模糊争议模糊争议少量可计算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算少量少量少量少量大量大量少量少量大量大量大量大量有限有限共识共识可把握可把握可确定可确定有限有限无限无限共识共识冲突冲突不易把握不易把握无法把握无法把握不易确定不易确定无法确定无法确定第一类问题第一类问题第二类问题第二类问题公共政策问题结构类型公共政策问题结构类型PARTTHREECopyright公共政策议程的涵义和类型公共政策议程的涵义和类型公共政策议程公共政策议程（public policy agenda）社会公共问题进入社会公共问题进入公共机构研究的范围公共机构研究的范围并成为公共政策问题并成为公共政策问题的过程的过程公共政策议程公共政策议程政府议程政府议程正式议程正式议程Gov.agenda系统议程系统议程非正式议程非正式议程System agenda实质性实质性议程议程象征性象征性议程议程PARTTHREECopyright系统系统议程议程政府政府议程议程国际有关建议国际有关建议社会团体要求社会团体要求大众媒体议论大众媒体议论公众个人意见公众个人意见专业人员分析专业人员分析政府官员见解政府官员见解政府机构倾向政府机构倾向执政党意见执政党意见最最终终议议程程两种公共政策议程建立的相关因素两种公共政策议程建立的相关因素PARTTHREECopyright政府政策议程建立的三种模型政府政策议程建立的三种模型政府政策议程政府政策议程外在创始型外在创始型非政府团体创始，非政府团体创始，经扩散至公众议程，经扩散至公众议程，再介入政府再介入政府政府动员型政府动员型政府领导人及机构创始，政府领导人及机构创始，扩散至公众议程扩散至公众议程内在创始型内在创始型由政府机构创始，由政府机构创始，扩散至认同团体，扩散至认同团体，向决策者施加压力向决策者施加压力PARTTHREECopyright公共政策议程建立的条件和环节公共政策议程建立的条件和环节进入政策议程的条件进入政策议程的条件公共社会问题明朗且严重公共社会问题明朗且严重政治权威或学者预测性发动政治权威或学者预测性发动经过政党民主的觉察机制经过政党民主的觉察机制政策议程建立的程序政策议程建立的程序界定议程界定议程规划议程规划议程磋商议程磋商议程循环议程循环议程PARTTHREECopyright公共政策活动是围绕公共问题的显露、公共政策活动是围绕公共问题的显露、人们对它的确认和最终以行动解决而展开人们对它的确认和最终以行动解决而展开的。解决公共问题的政策行动方案又是在的。解决公共问题的政策行动方案又是在一系列的分析论证和论辩选择中确立的。一系列的分析论证和论辩选择中确立的。而这些活动又都和政治生活中某些特定因而这些活动又都和政治生活中某些特定因素的相互作用联系在一起。素的相互作用联系在一起。因此，可以将公共政策过程看作是三条因此，可以将公共政策过程看作是三条原先是各自相对独立的源流，在一定的条原先是各自相对独立的源流，在一定的条件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从件下，汇集到一处，进入到一个窗口，从而成为解决问题的政治决定和政策采纳的而成为解决问题的政治决定和政策采纳的过程。过程。Ch.3copyright政策议程建立的多源流决策模式政策议程建立的多源流决策模式（themultiple-streamsframework）政策窗口金通金通1984John KingdonPolicy window问问题题源源流流政政策策源源流流政治源流政治源流Ch.3copyright多源流决策模式：偶然因素起重要作用多源流决策模式：偶然因素起重要作用（themultiple-streamsframework）问题问题源流源流Problemstream指标变化指标变化焦点事件（危机）焦点事件（危机）反馈反馈预算约束预算约束问题界定问题界定Ch.3copyright多源流决策模式多源流决策模式（themultiple-streamsframework）政政策策源源流流Policystream政策共同体（网络成员）政策共同体（网络成员）“原始政策鲜汤原始政策鲜汤”周围周围“漂浮漂浮”的政策意见的政策意见一些政策主张被取消掉一些政策主张被取消掉一些政策主张被合并为新提案一些政策主张被合并为新提案一些政策主张被长期忽略一些政策主张被长期忽略一些政策主张一直独立存在一些政策主张一直独立存在技术可行性、价值一致性、技术可行性、价值一致性、科技水平、公众接受程度、科技水平、公众接受程度、时尚特征、知识存量时尚特征、知识存量Ch.3copyright多源流决策模式多源流决策模式（themultiple-streamsframework）政治源流政治源流Politicalstream民族情绪、公共舆论民族情绪、公共舆论选举政治、执政党意识形态选举政治、执政党意识形态政体变化、法律权威、政体变化、法律权威、利益集团、诸多因素利益集团、诸多因素能否达成一致认识、能否达成一致认识、Ch.3copyright多源流决策模式多源流决策模式（themultiple-streamsframework）问题流问题流社会社会制度安排制度安排政策流政策流各涉各涉变量变量议程建立议程建立政治流政治流Ch.3copyright多源流决策模式多源流决策模式（themultiple-streamsframework）政策政策窗口窗口一旦窗口打开了，它就不一旦窗口打开了，它就不会开得太久。思想的火花会开得太久。思想的火花会一闪而过。一个给定的会一闪而过。一个给定的开端不会永远存续下去开端不会永远存续下去政策窗口关闭的原因：政策窗口关闭的原因：1、政策制定者已经将政策阐述清楚了、政策制定者已经将政策阐述清楚了2、政策制定者没有付诸行动、政策制定者没有付诸行动3、没有可供选择的政策备选方案、没有可供选择的政策备选方案4、打开政策窗口的人不再具有权力、打开政策窗口的人不再具有权力5、重大事件和焦点已经消失、重大事件和焦点已经消失Ch.3copyright多源流决策模式多源流决策模式（themultiple-streamsframework）公共问公共问题题状态状态政策政策议程议程公共政策议程建立的时机公共政策议程建立的时机PARTTHREE突发事件突发事件Copyright现状现状理想理想步骤步骤第一第一阶段阶段第二第二阶段阶段第三第三阶段阶段公共政策规划的逻辑公共政策规划的逻辑PARTTHREECopyright公共政策规划的思维框架公共政策规划的思维框架问题情境问题情境公共问题公共问题客观事实客观事实政策目标政策目标价值导向价值导向理想情境理想情境PARTTHREECopyright公共政策制定中目标的确定公共政策制定中目标的确定公共政策目标的功能公共政策目标的功能为拟定和选择政策方案为拟定和选择政策方案确定方向确定方向为政策评估提供标准为政策评估提供标准确定公共政策目标的原则确定公共政策目标的原则实事求是实事求是面向未来面向未来系统协调系统协调明确具体明确具体符合伦理符合伦理PARTTHREECopyright公共政策目标的多元性与矛盾性公共政策目标的多元性与矛盾性在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决在公共政策规划中，由于政策问题的复杂性，解决问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个问题的政策目标很少是单一的，通常政策目标是几个多元政策目标之间的关系有两种：多元政策目标之间的关系有两种：一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系；一种是一级目标与二级目标间是手段和目标的关系；一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的；一种是几个目标是并列的，相互间是冲突和矛盾的；政策目标间的矛盾可分为两大类：政策目标间的矛盾可分为两大类：一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全一类是价值间的矛盾，比如效率与公平、自由与安全一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾一类是因为资源有限、利益差异、长远和眼前的矛盾PARTTHREECopyright公共政策预案设计的步骤和原则公共政策预案设计的步骤和原则公共政策公共政策预案的设计预案的设计务虚阶段务虚阶段确定解决问题确定解决问题的基本方向的基本方向细化阶段细化阶段设计具体方案设计具体方案方案力求完备方案力求完备方案相互独立方案相互独立PARTTHREECopyright立法立法利益利益集团集团行政行政决策决策思想库思想库公民公民个人个人行政行政执行执行司法司法执政党大众大众媒体媒体公共政策过程中的行为主体公共政策过程中的行为主体PARTTHREECopyright政策活动政策活动行为体行为体行为主体行为主体次级行为体次级行为体政策行为体政策行为体利益利益政策行为体政策行为体利益矛盾利益矛盾独占利益独占利益分享利益分享利益共享利益共享利益冲突冲突协调协调公共政策制定中的客体公共政策制定中的客体PARTTHREECopyright公共政策制定的基本模型公共政策制定的基本模型A11A12A31A32A33A41被否定被否定无法评估无法评估被否定被否定未意识未意识被否定被否定公共政策制定中的理性选择模型公共政策制定中的理性选择模型PARTTHREECopyright关于运用于组织层面的决策的理性主义模式关于运用于组织层面的决策的理性主义模式 虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面虽然理性主义模式在运用于较宽泛的社会运行方面被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于被认为没有显著的效应，或者说有较大的弊病，但对于组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可组织层面的决策来说，却有其益处，因其具有更多的可行性。行性。这里要作进一步讨论的就是相对狭义的这里要作进一步讨论的就是相对狭义的运用于组运用于组织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模织层面的决策的理性主义模式。作为组织层面的决策模式式理性主义是赫伯特理性主义是赫伯特西蒙所提出，包括综合理性模式西蒙所提出，包括综合理性模式和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序进和有限理性模式。西蒙以他对经济组织内的决策程序进行了开创性的出色研究而获得行了开创性的出色研究而获得 1978 1978年的诺贝尔经济学年的诺贝尔经济学奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要的奖。理性主义模式在决策理论的文献中被认为是主要的和肇始的模式和肇始的模式其它的决策模式就是在对理性主义模式其它的决策模式就是在对理性主义模式的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。的可行性和不足之处的争辩和讨论中衍生和发展起来。赫伯特赫伯特西蒙的理性主义模式西蒙的理性主义模式西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理西蒙的理性主义的基础是他的管理理论。在他的管理理论中，决策处于核心位置。在他的早期著作论中，决策处于核心位置。在他的早期著作“管理行为管理行为”中中西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性西蒙阐发了他关于决策中的理性主义思想的经典性论述。他认为论述。他认为按照理性主义的决策方式，决策者需要按照理性主义的决策方式，决策者需要“从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。从备选方案选择一个能够获得完美结果的方案。”要作出这样的选择要作出这样的选择应经过如下三个步骤应经过如下三个步骤(1)拟出所有可供选择的方案拟出所有可供选择的方案(2)研判每一方案可能产生的所有后果研判每一方案可能产生的所有后果(3)对这样的一系列不同后果作出比较性评估。对这样的一系列不同后果作出比较性评估。Herbert Simon，Administrative Behavior，3rd edition，1975，p 67 福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑福雷斯特对西蒙理性主义决策模式的质疑西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地西蒙所强调的决策者应当选择一个最有可能完美地实现他的预期目标的方案实现他的预期目标的方案被批评为带有浓重的理被批评为带有浓重的理想化色彩想化色彩因为它需要十分充足的决策资源因为它需要十分充足的决策资源而这而这样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为样的条件在实践中难于满足。福雷斯特认为运用运用这种决策模式要求具备如下条件这种决策模式要求具备如下条件第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性第一，需要作出决策的问题已经得到明确定性其范其范围也已界定围也已界定第二，得到所有可供考虑的备选方案第二，得到所有可供考虑的备选方案第三，获得所有的基准信息第三，获得所有的基准信息第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资第四，获得所有关于每一备选方案的预期后果的资第五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值第五，获得所有关于在政策适用范围内的人们的价值取向和选择意愿的信息取向和选择意愿的信息第六，拥有足够的时间第六，拥有足够的时间技术和资源技术和资源。J.Forester，Bounded Rationality and Politics of Muddling Through，Public Administration Review，1984，vol.44 No.1 pp 23-31 西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式西蒙的改进：从综合理性到有限理性模式福雷斯特的批评虽然是把西蒙的假定推到极端它确实指出了综合理性主义模式的主要问题。实际上后来在很大程度上西蒙自己也意识到他的方法在运用中的一些困难。基于对他的综合理性模式的理想化特点的认识 西蒙提出以“有限理性模式”来描述现实中的决策过程。他认为决策者在实际决策过程中通常会面对如下的情况(1)(1)模糊的还未能明确定性的问题模糊的还未能明确定性的问题(2)(2)关于备选方案的不完备的资料关于备选方案的不完备的资料(3)(3)关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料关于需决策问题的背景和起点的不完备的资料(4)(4)关于各备选方案将产生的后果的不完备资料关于各备选方案将产生的后果的不完备资料(5)(5)关于决策适用者的价值取向关于决策适用者的价值取向意愿意愿兴趣的内容和范围的兴趣的内容和范围的不完备资料不完备资料以及以及 (6)(6)有限的时间有限的时间技术和资源。技术和资源。因此因此在运用有限理性模式时在运用有限理性模式时决策者所寻求得决策方案不是要能决策者所寻求得决策方案不是要能使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需使其价值最大化而是达到令人满意或足够好的目标。这就意味着他们只需要尽其所能。显然要尽其所能。显然“满意满意”的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择的标准要比西蒙原先所主张的完美化的选择更为现实。据此更为现实。据此满意的条件应该是满意的条件应该是必须有一个能说明达到满意方案的必须有一个能说明达到满意方案的最低限度的系列要求最低限度的系列要求而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所而后需要深入研究的备选方案必须达到或者超过所有这些基准点有这些基准点。19992000200120022003政策政策承诺承诺渐进渐进调适调适公共政策制定中的渐进调适模型公共政策制定中的渐进调适模型PARTTHREECopyright决策理论中的渐进主义决策理论中的渐进主义林德布鲁是渐进主义决策模式的主要倡导者。林德布鲁是渐进主义决策模式的主要倡导者。与理性主义模式相对应与理性主义模式相对应渐进主义模式在政治渐进主义模式在政治上的相伴物是多元论。渐进主义模式有如下三上的相伴物是多元论。渐进主义模式有如下三种基本形式种基本形式（1）连续的有限比较；）连续的有限比较；（2）离散性的渐进主义；）离散性的渐进主义；（3）代表不同党派和利益群体的决策参与者之）代表不同党派和利益群体的决策参与者之间间的相互调适。的相互调适。连续的有限比较的渐进决策方式连续的有限比较的渐进决策方式连续的有限比较的渐进决策方式连续的有限比较的渐进决策方式是把对备选方案待是把对备选方案待筛选限制在那些与原有决策相比差异不是很大的方案筛选限制在那些与原有决策相比差异不是很大的方案上。由于这样的渐变的性质，可以忽略对其后果的考上。由于这样的渐变的性质，可以忽略对其后果的考虑。虑。这样的决策过程通常把对事实与价值这样的决策过程通常把对事实与价值目标和手段目标和手段的分析揉合在一起。林德布鲁认为这样的方式简化了的分析揉合在一起。林德布鲁认为这样的方式简化了决策的考虑。通过连续的变化较小的决策选择决策的考虑。通过连续的变化较小的决策选择原有原有决策所确定的价值目标就会一步一步地得到实现。决策所确定的价值目标就会一步一步地得到实现。这样的方式虽然也有一些明显的缺点这样的方式虽然也有一些明显的缺点但仍然胜于但仍然胜于“一种徒劳的依赖于超人式的智能的尝试一种徒劳的依赖于超人式的智能的尝试”。离散性渐进主义决策模式离散性渐进主义决策模式离散性的渐进主义的特点是离散性的渐进主义的特点是对那些需要决策的问对那些需要决策的问题采取渐进移动的方式而不是通过综合的变革性的题采取渐进移动的方式而不是通过综合的变革性的措施来改善现存政策措施来改善现存政策这样的渐进移动式的政策改这样的渐进移动式的政策改善是没有止境的善是没有止境的在这样的探索过程中在这样的探索过程中随着在执随着在执行政策的过程中所获得的新鲜经验不断提供了新的行政策的过程中所获得的新鲜经验不断提供了新的可能性和需要可能性和需要政策目标处于变化的状态。政策目标处于变化的状态。从这一意义上说从这一意义上说这样的决策方式可以描述为一个这样的决策方式可以描述为一个逐渐摆脱和远离原来存在的使人困扰的问题而不是逐渐摆脱和远离原来存在的使人困扰的问题而不是朝着一个已知的和相对固定的目标前进的过程。朝着一个已知的和相对固定的目标前进的过程。“概而言之概而言之这样的决策是依据当前政策执行的步骤这样的决策是依据当前政策执行的步骤中所显现出来的可行性中所显现出来的可行性 选择新的目标从而把政策向选择新的目标从而把政策向前推进。而那种从备选方案中选出但尚未经过可行前推进。而那种从备选方案中选出但尚未经过可行性论证的乌托邦式的目标性论证的乌托邦式的目标对这样的决策方式是没对这样的决策方式是没有影响力的有影响力的”。代表不同党派和利益群体的决策者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策参与者之间的相互调适代表不同党派和利益群体的决策参与者之间的相互调适的方式的方式是要在没有一个主要协调者出现的决策过程中是要在没有一个主要协调者出现的决策过程中取得决策参与者之间的协调。取得决策参与者之间的协调。这一过程要求决策参与者作适应性调整这一过程要求决策参与者作适应性调整即作为个人的即作为个人的决策参与者调整自己的意向以适应他周围已形成的决策决策参与者调整自己的意向以适应他周围已形成的决策趋势。同时趋势。同时他所作出对相应的调整也是为了寻求从其他所作出对相应的调整也是为了寻求从其它决策参与者那里得到积极的反应。它决策参与者那里得到积极的反应。这一相互调适当这一相互调适当过程会卷入各种特别的政治行为过程会卷入各种特别的政治行为如谈判如谈判协商和妥协协商和妥协等等。等等。霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括（1）1 1 在已经知道现行的政策不能解决问题时在已经知道现行的政策不能解决问题时立法和行立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他们政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他们将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此过将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此过程中程中他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作出他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作出移动移动而不是迈出大步进入一个未知的境地。而不是迈出大步进入一个未知的境地。2 2 决策者明确决策者明确几乎没有一个问题是能够一劳永逸地几乎没有一个问题是能够一劳永逸地解决。决策是一个连续不断的过程解决。决策是一个连续不断的过程因为原有的问题因为原有的问题解决了解决了新的问题又会出现。新的问题又会出现。3 3 极少有政策是能够由某些个人极少有政策是能够由某些个人或者仅是一个机构或者仅是一个机构所制定。政策通常是在由很多在权力的网络中运行的所制定。政策通常是在由很多在权力的网络中运行的对政策有影响力的机构相互作用的过程中产生。对政策有影响力的机构相互作用的过程中产生。霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括霍格伍德对渐进主义模式主要特点的概括（2）4 4当所需制定的政策与决策参与者的利益相关时当所需制定的政策与决策参与者的利益相关时代代表表 不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者而是能够通过谈判而是能够通过谈判交易和妥协等方式相互作出交易和妥协等方式相互作出调整。调整。5 5在大多数多元化的民主国家中在大多数多元化的民主国家中寻求一致意见被认寻求一致意见被认为是有价值的。因此为是有价值的。因此最后形成的政策并不一定是最后形成的政策并不一定是最好的政策最好的政策而是一个能获得大多数的机构或组织而是一个能获得大多数的机构或组织同意的妥协性的政策。同意的妥协性的政策。Hogwood，B.W.and Gunn，L.A(1984)，Policy Analysis for the Real World，Oxford University Press，pp 52-3 德罗对渐进主义决策模式的批评德罗对渐进主义决策模式的批评 德罗认为林德布鲁的渐进主义模式只有在具备如下三方面条件时才能有效(1)现行政策的执行结果是基本满意的(2)所面临问题的性质相对稳定(3)解决问题的所需的资源能够持续获得。反之则至少在三种情况下渐进主义是不适宜的(1)现行政策已经明显的不能令人满意因而仅仅作出调整是没有意义的(2)由于所面临的需要政府作出响应的问题可能变化太快或太大基于过去的经验的政策已不足以指导将来的行动(3)解决问题所需的资源可能在扩展因而存在某些有重要意义的新机会但是这些情况很有可能为渐进主义的决策方式所忽略。Dror，Y.Muddling Through:Science or Inertia?Public Administration Review，1964，No.24，pp.153-7对渐进主义决策模式的其它批评对渐进主义决策模式的其它批评（2）虽然林德布鲁认为正是由于综合分析的成本虽然林德布鲁认为正是由于综合分析的成本较高而采取渐进主义的模式较高而采取渐进主义的模式实际上实际上渐进渐进主义的模式有可能倾向于忽略一种可能性主义的模式有可能倾向于忽略一种可能性即在某些情况下用于作较多分析的成本可能即在某些情况下用于作较多分析的成本可能不会高于出现决策错误所付出的成本。不会高于出现决策错误所付出的成本。因此因此由于不能探讨和论证有较大变革性的由于不能探讨和论证有较大变革性的决策备选方案以改进现行政策决策备选方案以改进现行政策决策者有可决策者有可能会付出更高的代价。能会付出更高的代价。Berry，D.The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice，Policy Science，1974，vol.5，对渐进主义决策模式的进一步评价对渐进主义决策模式的进一步评价尽管渐进主义模式受到来自多方面的批评，由于它具有尽管渐进主义模式受到来自多方面的批评，由于它具有如下可以使人接受的优点，它已经成决策理论的主要模如下可以使人接受的优点，它已经成决策理论的主要模式之一式之一对于改善决策过程具有重要意义对于改善决策过程具有重要意义。（1）减少对决策议题）减少对决策议题决策议题中之难题以及解决方案作决策议题中之难题以及解决方案作全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和全盘重新考虑的必要性和期待，从而使创制新政策和新新计划所需的智量和其它资源的投入最小化；计划所需的智量和其它资源的投入最小化；（2）减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐）减少决策过程中因政策变更较大和较快以致歧见尖锐而可能引发的矛盾和冲突；而可能引发的矛盾和冲突；（3）较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被政策受）较有连续性的政策更易于在政策适用范围中被政策受众认可和接受；众认可和接受；（4）减少决策失误的风险。）减少决策失误的风险。对渐进主义决策模式的进一步评价对渐进主义决策模式的进一步评价（2）作为理性主义模式的对比模式作为理性主义模式的对比模式渐进主义和理渐进主义和理性主义模式的关系既是对立的又相辅相成。它性主义模式的关系既是对立的又相辅相成。它们是寻求改善决策过程的多种方式的延伸线上们是寻求改善决策过程的多种方式的延伸线上的两端。的两端。后来发展起来的其它方式是要在此两种模式之后来发展起来的其它方式是要在此两种模式之间寻求能吸收两者的长处而又扬弃其缺点的中间寻求能吸收两者的长处而又扬弃其缺点的中间道路。这些寻求中间道路的模式包括混合扫间道路。这些寻求中间道路的模式包括混合扫描方式描方式最适宜选择和随机方式等等。最适宜选择和随机方式等等。理性主义与渐进主义决策模式理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析的应用性分析理性主义和渐进主义模式由于各自的特点而可适用于不理性主义和渐进主义模式由于各自的特点而可适用于不同类型的情势和条件下的决策需要。并且，这种适用性同类型的情势和条件下的决策需要。并且，这种适用性也因背景条件的变化程度而有差异。也因背景条件的变化程度而有差异。1 1、理性主义决策模式、理性主义决策模式 （1 1）综合理性模式）综合理性模式 即使是曾受到较多责难的综合理性模即使是曾受到较多责难的综合理性模式，在一些适宜的领域中也具备相当有价值的可行性。式，在一些适宜的领域中也具备相当有价值的可行性。案例案例1 1：美国航空和太空总署美国航空和太空总署(NASA)(NASA)实施登月计划实施登月计划在人在人类历史上第一次把人送上月球的过程就是最著名的在决类历史上第一次把人送上月球的过程就是最著名的在决策中成功运用综合理性模式的范例。策中成功运用综合理性模式的范例。实施这一计划的主要过程是实施这一计划的主要过程是肯尼迪总统首先宣布这一既定目标肯尼迪总统首先宣布这一既定目标然后科学家们依据然后科学家们依据实现这一目标的科学理论提出具体计划实现这一目标的科学理论提出具体计划接着对所有可用于实施这个计划的各种方案接着对所有可用于实施这个计划的各种方案进行分析评估进行分析评估并从中选出最适合的方式和措施并从中选出最适合的方式和措施依据这些为实现总目标而必须采取依据这些为实现总目标而必须采取方式和措施方式和措施对各种资源作分配和投入对各种资源作分配和投入最后最后到到 1969 1969 年年登月飞船成功发射登月飞船成功发射科科学理论得到了验证。学理论得到了验证。在这一过程中在这一过程中总体目标及其之下的各层次的目标都得到明确定性总体目标及其之下的各层次的目标都得到明确定性智力和财力的投智力和财力的投入充分满足所需入充分满足所需一切可能的方案都作了充分的科学论证并择其最完美最可靠者一切可能的方案都作了充分的科学论证并择其最完美最可靠者一一切计划的实施都在周密的统筹部署的规范和指引之下。因此切计划的实施都在周密的统筹部署的规范和指引之下。因此这是一个必须采用理性这是一个必须采用理性模式而这一模式又得以充分展现效率决策过程。模式而这一模式又得以充分展现效率决策过程。理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析理性主义与渐进主义决策模式的应用性分析 （2 2）案例案例2 2：人类基因组计划：人类基因组计划这一被称为这一被称为“生命登月计划生命登月计划”，与曼哈顿原子计划、阿，与曼哈顿原子计划、阿波罗登月计划并称的人类科学史上的重大工程的实施也波罗登月计划并称的人类科学史上的重大工程的实施也是一个运用综合理性方式决策的极好例证。这项由人类是一个运用综合理性方式决策的极好例证。这项由人类基因组计划国际组织发起的，由中基因组计划国际组织发起的，由中美美英英德德法法日科学家合作进行的工作开始于日科学家合作进行的工作开始于19901990年年旨在完成人类旨在完成人类基因组基因组 DNA DNA序列图序列图是一项难度大是一项难度大工作量浩繁地艰巨工作量浩繁地艰巨工程。工程。从计划提出，执行计划的手段的确定从计划提出，执行计划的手段的确定实施计划的分工，实施计划的分工，实现目标的时间的确定，都体现了理性主义决策模式的实现目标的时间的确定，都体现了理性主义决策模式的特点方式特点方式即需决策问题得到明确定性即需决策问题得到明确定性在评估各种可在评估各种可能的方式后择其最佳；为实现目标实施最有效率的投入；能的方式后择其最佳；为实现目标实施最有效率的投入；所有工作依照事先拟定的严密计划进行，最后将达到既所有工作依照事先拟定的严密计划进行，最后将达到既定目标。定目标。解读人体基因密码的解读人体基因密码的“生命之书生命之书”宣告完成宣告完成2006年5月日，美国和英国科学家在英国自然杂志网络版上发表了人类最后一个染色体号染色体的基因测序，解读人体基因密码的“生命之书”宣告完成。科学家们认为，成功破译号染色体将为研究和治疗癌症、帕金森氏症和老年痴呆症等余种疾病提供指引。在人体全部对常染色体中，号染色体包含基因数在人体全部对常染色体中，号染色体包含基因数量最多，块头最大。其基因数目多达个，是平均水量最多，块头最大。其基因数目多达个，是平均水平的两倍，共有超过亿个碱基对，破译难度也最大。平的两倍，共有超过亿个碱基对，破译难度也最大。一个由名英国和美国科学家组成的团队历时一个由名英国和美国科学家组成的团队历时年，才完成了号染色体的测序工作，历时年的人类基年，才完成了号染色体的测序工作，历时年的人类基因组计划书写完了因组计划书写完了“生命之书生命之书”的最后一个章节。的最后一个章节。先前，科学家不止一次宣布该计划完工，但推出的均不是全本，而是人类基因组草图。这一次，科学家杀青的“生命之书”更为精确，覆盖了人类基因组的。对综合理性决策模式应用性的对综合理性决策模式应用性的进一步评析：进一步评析：从以上两个范例可以看到从以上两个范例可以看到在自然科学的研究在自然科学的研究和和为推进研究而进行的相关的协调活动中和和为推进研究而进行的相关的协调活动中特别是在那些虽然难度很大而非人类智力不可特别是在那些虽然难度很大而非人类智力不可把握的把握的可变因素相对较少的领域中可变因素相对较少的领域中运用综运用综合理性的决策模式的必要性和效率应予充分肯合理性的决策模式的必要性和效率应予充分肯定。定。这一结论也可以从中国所实施的一些重大科学这一结论也可以从中国所实施的一些重大科学技术发展计划的成功技术发展计划的成功如从两弹一星的研制到如从两弹一星的研制到无人太空舱的顺利发射和回收，神州无人太空舱的顺利发射和回收，神州5 5号、号、6 6号号载人飞船的成功得到验证。载人飞船的成功得到验证。综合理性决策模式在经济社会领域应用的综合理性决策模式在经济社会领域应用的负面效果负面效果在经济社会领域，综合理性模式的应用的后果则大不一样。在经济社会领域，综合理性模式的应用的后果则大不一样。考察中国在共和国建立以后的实践，可以看到，这一带有理考察中国在共和国建立以后的实践，可以看到，这一带有理想化色彩和精英风格的决策模式在这些方面的运用在很大程想化色彩和精英风格的决策模式在这些方面的运用在很大程度上是产生负面的效果。其原因是经济和社会发展领域中存度上是产生负面的效果。其原因是经济和社会发展领域中存在大量难以预测和难以把握的未知或可变因素。在大量难以预测和难以把握的未知或可变因素。改革开放前我国在这些领域中的决策方式多与理性主义模式改革开放前我国在这些领域中的决策方式多与理性主义模式相似。或者，更明确地说，决策者实际上通常自觉或不自觉相似。或者，更明确地说，决策者实际上通常自觉或不自觉地倾向于这种决策方式地倾向于这种决策方式(包括综合理性模式包括综合理性模式)。这主要表现为：。这主要表现为：在需要在需要 对所面临的问题做出决策时，领导者往往对他们的智对所面临的问题做出决策时，领导者往往对他们的智力和资源整合能力过于自信，看不到或是不愿意看到这两方力和资源整合能力过于自信，看不到或是不愿意看到这两方面所必然存在的局限性。人定胜天的思想反映了这样的理念。面所必然存在的局限性。人定胜天的思想反映了这样的理念。人们相信，在正确路线的指引下，只要有了人，什么人间奇人们相信，在正确路线的指引下，只要有了人，什么人间奇迹都可以创造出来。这样的思想方法反映在决策方式上，则迹都可以创造出来。这样的思想方法反映在决策方式上，则是相信在任何情况下，甚至在较短的时间内，都可以通过周是相信在任何情况下，甚至在较短的时间内，都可以通过周密的策划拟定能使价值目标最大化或足够好的决策方案，从密的策划拟定能使价值目标最大化或足够好的决策方案，从而使经济社会活动的实践朝着预期的方向发展。而使经济社会活动的实践朝着预期的方向发展。理性决策模式在应用中所出现的矛盾理性决策模式在应用中所出现的矛盾理性主义决策模式试图通过周密的策划一次性地寻获价值最理性主义决策模式试图通过周密的策划一次性地寻获价值最大化的决策方案，要求决策者占有一切必须的信息大化的决策方案，要求决策者占有一切必须的信息考虑一考虑一切可能的方案切可能的方案(包括那些与决策的主要协调者意见相左的方包括那些与决策的主要协调者意见相左的方案案)及其后果，而在改革开放前的实践中，事实上却难于达及其后果，而在改革开放前的实践中，事实上却难于达到这样的要求。到这样的要求。因为：因为：1.一切与政治挂钩，凡事上纲上线，反映真实的信息并不一定一切与政治挂钩，凡事上纲上线，反映真实的信息并不一定会受到鼓励；会受到鼓励；2.缺乏民主的机制和氛围，提出与主要领导人或时政方针不同缺乏民主的机制和氛围，提出与主要领导人或时政方针不同的看法更会带来政治风险；的看法更会带来政治风险；因此，在这样的情况下，也无法真正运用理性主义的方式进因此，在这样的情况下，也无法真正运用理性主义的方式进行决策。当领导者有试图通过主观努力寻求目标价值最大化行决策。当领导者有试图通过主观努力寻求目标价值最大化的或者足够好的决策方案的动机和愿望的或者足够好的决策方案的动机和愿望(自觉或不自觉地运用自觉或不自觉地运用理性主义的模式理性主义的模式)，而无法保证实施运用理性主义的模式所需，而无法保证实施运用理性主义的模式所需的基本程序，即对信息的基本程序，即对信息对各种可能的决策备选方案及其后对各种可能的决策备选方案及其后果作充分的分析评估时果作充分的分析评估时实际上是为决策失误开通了道路。实际上是为决策失误开通了道路。案例分析：大跃进的决策失误及其失败案例分析：大跃进的决策失误及其失败以建立人民公社和发动以建立人民公社和发动“大跃进大跃进“来推动经济建设就是这样的典型错误。来推动经济建设就是这样的典型错误。建立人民公社的初衷是试图以一种快速的方式调整农村的生产关系建立人民公社的初衷是试图以一种快速的方式调整农村的生产关系以达到以达到组织大规模高效率的农业生产的目的；而发起组织大规模高效率的农业生产的目的；而发起“大跃进大跃进”的则是要全民动员，的则是要全民动员，在较短的时期内大干快上，多快好省地迅速推进中国工农业的发展在较短的时期内大干快上，多快好省地迅速推进中国工农业的发展全面增全面增强国力和改善人民生活。然而强国力和改善人民生活。然而当领导者在制定这样的重大决策时却没有充当领导者在制定这样的重大决策时却没有充分考虑所有现实的条件和决策所需的必要信息，这包括：分考虑所有现实的条件和决策所需的必要信息，这包括：1.对经济发展的基本规律缺乏认识；对经济发展的基本规律缺乏认识；2.对中国城乡的社会结构与生产力发展的关系缺乏认识；对中国城乡的社会结构与生产力发展的关系缺乏认识；3.对受社会生产力发展水平所制约的人们的思想观念缺乏对受社会生产力发展水平所制约的人们的思想观念缺乏认识；认识；4.对我国还很薄弱的经济基础对我国还很薄弱的经济基础比较落后的技术水平比较落后的技术水平资资金的缺乏和科技人才的状况缺乏认识；金的缺乏和科技人才的状况缺乏认识；5.没有真正认识指挥战争和组织管理经济建设的内在规律没有真正认识指挥战争和组织管理经济建设的内在规律的不同；的不同；6.对实施这样的社会经济发展方面的重大战略决策可能产对实施这样的社会经济发展方面的重大战略决策可能产生的后果也没有进行充分研究和论证。生的后果也没有进行充分研究和论证。案例分析：大跃进的决策失误及其失败案例分析：大跃进的决策失误及其失败（2）此外，即使有人在不同程度上意识到这些问题和隐患此外，即使有人在不同程度上意识到这些问题和隐患在当时的情况下在当时的情况下对这两个已经得到主要领导人首肯的对这两个已经得到主要领导人首肯的战略措施提出任何质疑和责难都具有危险性。实施这两战略措施提出任何质疑和责难都具有危险性。实施这两个重大决策的后果是灾难性的。无视经济规律，试图通个重大决策的后果是灾难性的。无视经济规律，试图通过大规模的群众运动来过大规模的群众运动来“超英赶美超英赶美”，给中国的社会生，给中国的社会生产力造成了巨大的破坏。产力造成了巨大的破坏。上述事实说明，当领导者意欲以带有精英色彩的上述事实说明，当领导者意欲以带有精英色彩的(理性理性主义模式来作决策，而又受到极主义模式来作决策，而又受到极“左左”思想和家长制一思想和家长制一言堂的作风的影响时，理性模式决策所需的基本程序，言堂的作风的影响时，理性模式决策所需的基本程序，即尽可能占有信息即尽可能占有信息尽可能分析评估所有不同的备选方尽可能分析评估所有不同的备选方案及其后果都会无法得到保证，尽管这样的需求对经济案及其后果都会无法得到保证，尽管这样的需求对经济和社会发展方面的决策来说已经是难于达到较高的可靠和社会发展方面的决策来说已经是难于达到较高的可靠性。那么，这样的决策所依据的只能主要是主观意志和性。那么，这样的决策所依据的只能主要是主观意志和长官意志，而客观因素已经所剩无几。因而，其失败是长官意志，而客观因素已经所剩无几。因而，其失败是必然的。必然的。渐进主义决策模式的应用性分析渐进主义决策模式的应用性分析渐进主义模式的应用性则应当得到充分的肯定。自渐进主义模式的应用性则应当得到充分的肯定。自七十年代末以来七十年代末以来渐进主义的思想方式和决策模式渐进主义的思想方式和决策模式在推动进改革开放发展的进程中占支配地位。邓小在推动进改革开放发展的进程中占支配地位。邓小平所倡导的著名的平所倡导的著名的“摸着石头过河摸着石头过河”的理论正是这的理论正是这一原则或方式的生动体现一原则或方式的生动体现。案例分析案例分析1 1：改革开放战略和政策的制定；：改革开放战略和政策的制定；案例分析案例分析2:2:经济特区的兴起和发展；经济特区的兴起和发展；关于经济特区兴起和发展的决策分析关于经济特区兴起和发展的决策分析一方面，在改革开放的大格局中，特区的兴起和发展如同许多其它新生一方面，在改革开放的大格局中，特区的兴起和发展如同许多其它新生事物一样，是各级决策者们在致力于实现改革开放和加快国家发展的大事物一样，是各级决策者们在致力于实现改革开放和加快国家发展的大目标的过程中发现和捕获的决策目标，是目标的过程中发现和捕获的决策目标，是“摸着石头过河摸着石头过河”的产物；的产物；另一方面另一方面特区自身发展的过程也是一个特区自身发展的过程也是一个“摸着石头过河摸着石头过河”的探索过程。的探索过程。可以用离散性的渐进决策方式来解释可以用离散性的渐进决策方式来解释“这样的过程。这样的过程。过河是要摆脱目前使人困扰的处境过河是要摆脱目前使人困扰的处境因而过河的总目标是明确的；但是，因而过河的总目标是明确的；但是，由于河床的地势不明，只能一步一步摸着走，于是而过河的具体走向是由于河床的地势不明，只能一步一步摸着走，于是而过河的具体走向是不明确的；在不明确的；在“摸着石头过河摸着石头过河”的过程中，找到了大致的方向；通过不的过程中，找到了大致的方向；通过不断地探索和修正方向，过河的总目标最终得以实现。断地探索和修正方向，过河的总目标最终得以实现。更进一步说更进一步说从另一方面看从另一方面看如果过河是急需的任务如果过河是急需的任务而短期内又无法而短期内又无法建桥或找到船只建桥或找到船只(即获得更好的完成任务所需的工具或手段即获得更好的完成任务所需的工具或手段)趟水过趟水过河就成为必须。因此河就成为必须。因此“摸着石头过河摸着石头过河”就是正确而且是必然的决策选就是正确而且是必然的决策选择。择。以渐进决策模式的话语来阐述这样的抉择以渐进决策模式的话语来阐述这样的抉择即当决策者即当决策者为决策所需的信息和资源不足为决策所需的信息和资源不足所面临问题的未知因素所面临问题的未知因素较多较多而脱离当前的处境又势在必行时而脱离当前的处境又势在必行时运用离散性的运用离散性的渐进决策方式是适宜的渐进决策方式是适宜的而在此过程中而在此过程中连续有限比较连续有限比较的决策方式又使实施中的政策得到不断修正和发展。的决策方式又使实施中的政策得到不断修正和发展。渐进主义决策模式的应用性分析渐进主义决策模式的应用性分析（2）依据以上分析，渐进主义的决策模式对中国的实践具有显著依据以上分析，渐进主义的决策模式对中国的实践具有显著的适用性的适用性应予借重。进一步说应予借重。进一步说推进中国改革开放的发展，推进中国改革开放的发展，渐进主义模式更有特别的适用价值。其原因主要是：渐进主义模式更有特别的适用价值。其原因主要是：1.1.在中国这样一个大国推行改革开放是前所未有的事业在中国这样一个大国推行改革开放是前所未有的事业决策决策者必然会不断地面临许多不确定因素和难于把握的因素。因者必然会不断地面临许多不确定因素和难于把握的因素。因此把渐进主义模式作为决策的主要模式是实事求是的选择此把渐进主义模式作为决策的主要模式是实事求是的选择 它有利于制定具有更好可行性的政策以减少失误。它有利于制定具有更好可行性的政策以减少失误。2.2.更多地强调在中国应用渐进决策方式的积极意义是有利于减更多地强调在中国应用渐进决策方式的积极意义是有利于减少和克服激进主义流弊的影响。由于历史和社会的原因，自少和克服激进主义流弊的影响。由于历史和社会的原因，自近代以来近代以来中国人的思维方式就一直带有很强烈的激进主义中国人的思维方式就一直带有很强烈的激进主义色彩。这样的思维方式对于政府决策行为的影响是导致各种色彩。这样的思维方式对于政府决策行为的影响是导致各种激进政策的产生。激进政策的产生。3.3.中国长期以来都是一个小生产者的汪洋大海中国长期以来都是一个小生产者的汪洋大海在此背景之下在此背景之下决策者们与小生产关系的种种联系决定了他们不可避免地或决策者们与小生产关系的种种联系决定了他们不可避免地或多或少带有小生产者急功近利的情绪和激进主义的思维方式。多或少带有小生产者急功近利的情绪和激进主义的思维方式。关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分析的关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分析的小结小结以上分析表明，理性主义和渐进主义是两种有必要深入探以上分析表明，理性主义和渐进主义是两种有必要深入探讨的决策模式。作为寻求改善决策过程的种种理论和模式讨的决策模式。作为寻求改善决策过程的种种理论和模式的延伸线上的两端，这两种模式并非完全互相排斥，而是的延伸线上的两端，这两种模式并非完全互相排斥，而是既相反相成又相辅相成。既相反相成又相辅相成。它们共同点是都强调决策须十分慎重，决策应尽可能占有它们共同点是都强调决策须十分慎重，决策应尽可能占有必须的信息，做出决策抉择之前应明确可能出现的后果以必须的信息，做出决策抉择之前应明确可能出现的后果以减少失误；此外，它们都有较好的可操作性。减少失误；此外，它们都有较好的可操作性。关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分关于理性主义和渐进主义决策模式应用性分析的小结析的小结（2）它们的主要区别在于：它们的主要区别在于：理性主义模式对决策者把握事物的客观规律和认识未知理性主义模式对决策者把握事物的客观规律和认识未知的智力和能力有较高的估计，强调在总体上或全局上把的智力和能力有较高的估计，强调在总体上或全局上把握决策的方向和进程的可能性，并且这种模式较为适宜握决策的方向和进程的可能性，并且这种模式较为适宜于整体性较强于整体性较强即使难度较大却有可能把握的决策范围；即使难度较大却有可能把握的决策范围；渐进主义模式特