《行政组织学通论》整套教学课件

2024/4/15第一章 行政组织学概述 2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述本章知识题图行政组织学基本问题组织理解行政组织公共组织构成要素基本特点主要功能发展历程基本架构研究方法2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述【学习目的】理解和解释行政组织基本涵义。明确行政组织研究在现代公共行政管理中的价值和地位。掌握行政组织学科的特点和意义。了解行政组织学科的研究方法。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述【学习提示】从自身日常的组织生活体验切入组织学知识基础的思考，将组织生活经历累积成体验性知识库进行逻辑化总结，形成关于组织生活体验的连续性记忆，为行政组织概念理解奠定生活基础。在已有知识体系中析出有关行政组织知识概要的理论表述，以本章行政组织概念为核心奠基行政组织学科体系的认知性知识库基础，深刻领会行政组织的历程以及学科研究架构，讨论行政组织学科研究的方法论。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述主要内容行政组织界限行政组织的构成、特点与功能行政组织学及其意义2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织二、公共组织三、公共行政组织 2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（一）国外学者的阐释（二）国内学者的理解（三）组织的管理学意义2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织“组织”一词在汉语语系中是组合词，是“组”和“织”的合成。中国古代的“组织”最初定位是与生产和生活直接联系的，“织”主要是指“编织”（编麻），“组”则是其“阔”（即组合）的过程，二者合成可理解为“编麻织布”之意。这是“组织”的汉语原意。“组织”的英语表述为”Organization”，其词源为生物学上的“器官”（organ），主要指自成系统具有特殊功能的细胞结构（生物）体系（organism）；当然还包括器官之间的协调动作（organize）和这一动作活动的结果（organization），即“其扩展的涵义也就大体是联合的过程及其联合而成的整体结果”。朗曼现代英语字典中对“组织”作了如下解释：（1）安排各部分来形成一个有效的整体；（2）具有特殊目的的一个人群。所以，在西方语境（主要指英语）中，“组织”是一个较为全面的概念，既有静态的物理结构状态和结果，也是形成这种状态和结果的物质运动或活动过程，这应该就是“组织”的现代管理学意义。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（一）国外学者的阐释切斯特巴纳德（Chester I.Barnard,1886-1961）无疑是较早地对“组织”进行概括的管理学家。他认为：组织是指“至少两人组成的、自觉合作的个人行动或力量的系统。”此后的组织概念是对其进行精细化补充和完善。概括地说，这些概念大体体现出如下旨向：1、关于“分工协作系统”的描述2、关于“自觉目的性”的描述3、关于“系统模型”的工具性描述2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（一）国外学者的阐释知识专栏：海尔知识专栏：海尔 瑞尼瑞尼（Hal G.RaineyHal G.Rainey）：）：“临时性临时性”定义定义 美国佐治亚大学教授海尔美国佐治亚大学教授海尔 G G 瑞尼认为：瑞尼认为：“组织是人们为追求一个目标而组成的团体。人们组组织是人们为追求一个目标而组成的团体。人们组成团体是为了从其所处的环境中获取资源。为了高效实现其目标，组织力图通过完成任务并运用成团体是为了从其所处的环境中获取资源。为了高效实现其目标，组织力图通过完成任务并运用技术而实现资源转化，并以此获得新的资源。它通过对自身活动进行组织来处理与资源转化过程技术而实现资源转化，并以此获得新的资源。它通过对自身活动进行组织来处理与资源转化过程有关的许多反复无偿的不确定性。组织活动牵涉到领导过程，通过领导过程，领导者们指导战略有关的许多反复无偿的不确定性。组织活动牵涉到领导过程，通过领导过程，领导者们指导战略的发展以达到目标的实现或是建立起有助于战略实施的结构或进程。结构是组织中相对稳定的、的发展以达到目标的实现或是建立起有助于战略实施的结构或进程。结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分，结构通过由上而下的权威体系、规则和条例，以及个人、团体可以观察得到的责任分配和划分，结构通过由上而下的权威体系、规则和条例，以及个人、团体和分支单位的专业分工而实现。由组织结构决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个和分支单位的专业分工而实现。由组织结构决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分人可以分别致力追求的部分而组织这一名词即由此而来。所谓组织，指的就是加起来组成整而组织这一名词即由此而来。所谓组织，指的就是加起来组成整体的一系列机构。进程是更难于观察得到的，但却是更为剧烈的活动，它在符合协调一致这一要体的一系列机构。进程是更难于观察得到的，但却是更为剧烈的活动，它在符合协调一致这一要求上也发挥重要作用。进程包括：确定权力关系、决策、评价、沟通、冲突解决方案，以及改变求上也发挥重要作用。进程包括：确定权力关系、决策、评价、沟通、冲突解决方案，以及改变和革新。在上述结构和进程之中，团体和个人对他们所受到的激励做出反应，为组织做出贡献并和革新。在上述结构和进程之中，团体和个人对他们所受到的激励做出反应，为组织做出贡献并最终提供高效管理的产品和服务。最终提供高效管理的产品和服务。”参见参见 美美 海尔海尔 G G 瑞尼瑞尼.理解与管理公共组织理解与管理公共组织M.M.王孙禺等译，北京：清华大学出版社，王孙禺等译，北京：清华大学出版社，2002.16-18.2002.16-18.2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（二）国内学者的理解1、一般组织与管理学组织意义杨文士、张雁认为组织的概念可以从两个方面理解：一是“一般意义上的组织。这是人们进行合作活动的必要条件。一般泛指各种各样的社会组织或事业单位，企业、机关、学校、医院、工会等等。”二是“管理学意义上的组织。这是按照一定目的和程序而组成的一种权责角色结构（The structure of roles），其中有四个重要概念：职权（Authority）、职责（Resposibility）、负责（Accountability）和组织系统图（Organizational Chart）。”2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（二）国内学者的理解2、静态组织与动态组织意义芮明杰认为组织可以从“有形”和“无形”两个层面来界定：一是“实体组织”“从实体角度看，组织是为实现某一共同目标，经由分工与合作，及不同层次的权力和责任制度而构成的人群集合系统”。二是“无形的组织活动”“指在特定环境中为了有效地实现共同目标和任务，确定组织成员、任务及各项活动之间关系，对资源进行合理配置的过程”。汪克夷等人认为组织包括“实体”和“过程”两个不同侧面的涵义就直接从动态与静态进行了分析。他们指出：“其一，作为一个实体，组织是为了达到自身的目标而结合在一起的具有正式关系的一群人”。“其二，组织是一个过程，主要指人们为了达到目标而创造组织结构，为适应环境的变化而维持和变革组织结构，并使组织结构发挥作用的过程。”2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（二）国内学者的理解3、组织与自组织意义吴彤从“自组织”概念出发表达了有关“组织”的涵义。他认为：“作为名词，组织是指某种现存事物的有序存在方式，即事物内部按照一定结构和功能关系构成的存在方式。组织作为一种存在方式，一定是一种系统。”“作为动词，组织是指事物朝向空间、时间上或功能上的有序结构的演化过程。这种动词性的使用组织概念，我们为了区分，也曾把它称为组织化。”这是具有从组织哲学的本体论高度清理组织内涵的意义。吴彤指出：“组织是一个总概念，凡是朝向结构和有序程度增强的方向演化的过程和结果，就是组织。”这种组织或组织化与“非组织或无组织概念是对立的同属相同量级的一对范畴”。显然，组织是一个内涵极其丰富的整体性概念，哲学维度的阐释也许将会更有助于我们准确界定其真实所指的限域。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（三）组织的管理学意义从一般意义上看，组织是指人类生存和活动的一种基本方式，是人依照一定目的组建起来的、通过分工合作关系所形成的秩序性结构与环境相互作用的人群有机系统。这一组织概念所揭示的要件包括人群（共同体）、目标（体系）、结构（秩序）、活动（行为）和生态（系统）。它体现的基本特点和意义主要是：（1）人是组织主体。人是组织的真正主宰，也是组织的核心所在。（2）目标是组织（化）的灵魂。组织的目标体系决定了组织的性质。（3）秩序结构系统是组织的表现形态。有序化的结构应该是组织与非组织之间的一个最大区别。（4）生态环境系统是组织存在的基本条件。组织存在的唯一理由就是与环境进行物质、能量和信息的交换与传播。(5）工具性是组织价值的基本定位。组织是人的最基本的一种活动方式，是人类所具有的一种理性工具，它必须按照人类社会发展的客观要求而组建、变更。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限一、组织（三）组织的管理学意义从静态角度看，组织是一个实体结构。这一实体结构包括人群系统、目标系统、物质系统和规范系统。从动态角度看，组织是一个活动过程。这一过程主要分为人的心理活动组织意识、组织精神和组织文化的形成、变更；日常管理活动维持组织正常运作的一系列基础活动，如人事、财务、文书、信息传播等活动；生产活动主要指组织与环境之间的交换活动，如生产组织产品、扩大组织规模、提高组织形象等活动；非正式组织活动这是指组织中经常存在着的非正式活动，有时是与组织活动相一致的，而有时与组织活动相悖离。组织的涵义：组织的涵义：人的组合形式目标体系秩序化结构生态系统工具化组织实体结构活动过程人群系统 物质系统目标系统 规范系统心理活动 管理活动生产活动 自然活动图1-1组织内涵简示2024/4/15讨论1、如何理解组织的定义？2、国外学者对“组织”的理论阐释？3、国内学者对“组织”的研究视角？4、结合社会实践探讨“组织”的管理学意义？2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限二、公共组织（一）“公共”的缘起（二）公共组织类型2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限二、公共组织（一）“公共”的缘起有人认为“公共”和“私人”的词源均出自拉丁文，公共指“人民”即与人民相关的事务；私人指与公共相分离的事务亦即“失去了公共职务”。二者的存在都与社会化的组织直接相联系。也有人从古希腊关于公共和私人的古典涵义中寻找它们的意义，认为“公共”包涵了“成熟”和“共同”“关心”的本义（希腊语“pubes”或“maturity”成熟；“koinon”、“kom-ois”共同、关心）。“public”一词就是这些语词意义的整合，指人成熟后有能力理解并参与对他人产生结果的活动；而“私人”主要源于“oikos”，意指为了家庭利益或持家。这些理解上的差别实际上并不影响我们今天对两个概念的广泛使用，即它们可以是公共领域与私人领域、公共利益和私人利益、公共权力和私人权利的对应，也可以是公共组织与私人组织的比较。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限二、公共组织（二）公共组织类型公共组织是指以社会公共利益为目的的组织形态，它主要以管理某类社会公共事务或为社会生活提供某种普遍服务为核心任务。就公共组织表现形态而言，人们通常又将其分为政府组织（Gawenmental Organizations）和非政府（公共）组织（Non-Gawenmental Organizations，NGO）两种。政府组织是指承担国家事务管理职能，维持国家政治、经济、文化和社会活动正常运转的、拥有法定统治和管理权力与责任的公共组织。非政府组织是指政府组织以外的社会性的公共组织。它以承担某项或某类社会公共服务职能为目标，通过非政府身份、非盈利经营方式完成对社会公共事务的管理，以使社会公共资源得到更为有效的开发和利用。20世纪70年代以来，一些学者指出无论是公共组织还是私人组织“它们都存在某种程度的公共性”，或者说这两类组织在利益、服务和机构设置上反映的社会化“程度”有区别，而且也仅仅是一个“程度”问题。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限二、公共组织（二）公共组织类型知识专栏：社会组织构成 尽管存在的组织种类繁多，但当我们谈及一个组织时，我们指的是什么，不指什么，这一点还是很明确的。.但是我们不会把一个家庭称为组织，也不会这样称谓一个伙伴团或一个社区，或一个经济市场，或一个社会中的政治制度。.这和社会组织个人行为的方式有关，但这并非像一个人开始可能认为的那样，与社会控制是否调节和组织个人行为有关，因为这样的社会控制在两种情形下都发生作用。“社会组织”指的是个人行为被社会组织的各种方式，也即由于其所在社会条件而非其作为个体的生理或心理特征所引起的人类行为中可被观察到的各种约束。影响人类行为的众多社会条件可以被分成两种主要类型（这两种类型构成了社会组织的两个基本方面）：（1）人类集体或大型集合中社会关系的结构，以及（2）团结成员并引导其行为的共同信念和定位。社会关系的网络将个体之和转化成了一个集体（或将集体之和转化为更大的社会结构），而且这个集体要大于构成它的个体之和，因为社会关系的结构是一个影响个体行为的新兴元素。社会组织另外一个主要方面是共同的信念和准则体系，它是个人行为的标准。社会组织的这两个方面社会关系网络和共同准则经常被称为社会结构和文化。参见美彼得M布劳，W理查德斯科特.正规组织一种比较方法M.夏明忠译，北京：东方出版社，2006.2、3、4、5.2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第一节 行政组织界限三、公共行政组织公共行政组织亦即狭义的政府组织。它主要把国家行政组织从公共性和执行性角度加以限定，以主要职能特点为核心，表明职能指向为“执行”国家法律和政策，其管理对象“直接”就是全部社会“公共”事务，而不是带有某种“间接”职能性质的国家组织或其他社会组织。所谓（公共）行政组织就是专指依法拥有并执行国家行政权力，直接管理国家公共事务的组织系统。行政组织直接管理的国家公共事务一般包括：国家政务国家政治性的事务如国家安全、外交、发展战略、行政法律法规和政策的制定与实施等。社会公共事务一般性或全社会性的事务如经济发展、环境建设、城市和农村问题、社会治安、市场规范、教育科学卫生体育事业、人口发展，等等。行政机关自身事务与行政机关生存发展有关的各类具体事务如管理体制、组织结构、人事制度、财务制度、监督机制、沟通状况、规范体系等，由于其直接涉及到社会公共问题，因此也是行政组织从事管理活动不容回避的公共性问题。2024/4/15讨论1、如何理解“公共”的缘起？2、结合社会实践探讨公共组织的类型？3、结合社会实践分析公共行政组织主要从事那些公共事务？2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能 一、行政组织构成二、行政组织特点三、行政组织功能 2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能一、行政组织构成（一）行政组织的物质构成（二）行政组织的精神构成2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能一、行政组织构成（一）行政组织的物质构成物质要素主要是指行政组织的实体性组成部分。概括地说，行政组织的物质构成主要包括：1、组织成员行政组织的成员统称为行政人员，其生理（年龄、性别）、心理（性格）等的自然条件和素质、能力、价值取向等社会化程度，以及人员数量和来源状况等方面，直接影响行政组织的存在状态。2、组织设施设施主要是指行政组织空间存在的载体和维持组织正常运行的技术条件，它往往是组织存在的直观体现。它包括组织的办公场所、环境状况等空间地理条件和办公设备如图书、文档、文具、纸张、信息沟通技术等支持条件。3、组织机构机构是行政组织实体存在的外在表象，是行政人员在组织中职位身份确证和表达的最常规形式，也是行政组织内在精神要素的具体反映形式。4、组织经费经费是指维持行政组织正常运转所需的各种物质条件的货币化表现形式。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能一、行政组织构成（二）行政组织的精神构成精神要素主要指行政组织内在的结构关系及其约束的规范性因素。具体包括：1、组织职能目标组织职能目标是一个系统，它通过职能目标分解实现对行政组织复杂结构体系的内在规制，以保证组织机构和组织成员活动方向的一致性。2、组织权责结构权责结构是指组织要素主要是机构、人员和职位之间权力与责任关系的制度化设计与安排（通常称为“体制”），其是否合理科学直接关系到组织职能目标的实现程度。3、组织规范系统规范是指约束行政组织内部各种关系的法律法规和制度规定的强制性文件，它是保障行政组织正常运行的纽带。组织规范是从一个侧面反映组织发展与成熟程度的重要标尺。4、组织人际关系人际关系是指行政组织中的一种人际氛围或人文精神状态，它主要指除了行政组织所正式规定的权责结构关系以外组织成员之间的关系状况。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织特点（一）政治性与公共性（二）决策性与执行性（三）权威性与规范性（四）强制性与服务性（五）复杂性与程序性2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织特点（一）政治性与公共性行政组织的政治性使命往往通过两种主要方式加以体现：一是依据国家立法机关的规范约束贯彻政治利益集团之间“共同”做出的政治决定，使其成为政治目标实现的具体实施者；一是依据国家法律尤其是宪法体系的法定权力自行做出政策并加以实施，这同样体现出明确的国家政治指向。（二）决策性与执行性维护行政组织对社会公共事务管理的适当决策权限，使其拥有相对独立和统一的公共决策与执行权现代国家的必然选择。所以，行政组织既是国家立法机关的执行机关，同时也是国家公共事务管理的公共决策机关。行政组织的公共决策与执行职能是通过国家法律法规的授权获得的，其行为效力也是其他社会组织所无法比拟的。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织特点（三）权威性与规范性这种权威性一方面表现在行政组织的建立要依赖国家权威来实现，另一方面其作用的发挥也同样要依靠国家权威来保障。行政组织的建立是依照国家宪法和法律要求来完成的，而其变更、撤销也同样依据法律进行；而且行政组织的职能、结构、责任、原则、行为方式、程序等一系列有关问题，也要有法可依。（四）强制性与服务性服务性表明行政组织是为社会公共利益提供必要服务的组织，其本身没有特殊的盈利目标和要求。而强制性也是行政组织实施社会公共管理的经常化手段，它是保证公共管理有效性的一个必备条件，更是其权威性的集中体现。（五）复杂性与程序性行政组织表现为高度的复杂性和明确的程序性的完整统一。其组织结构的复杂性超越了任何社会组织所能承受的程度。因而高度的程序化和秩序化成为解决行政组织结构复杂性问题的有力措施，这实际上也是行政组织尽力简化组织的复杂性因素以求管理有效性的一种比较实现的选择。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织特点知识专栏：科普兰公式 “不稳定与自由和发展是不相容的；建立一个自由世界的进步需要稳定。”迈尔斯科普兰认为，人类社会存在不平等现象是有根源的，“人类社会中不平等的最根本的原因是规则-规则主体-规则客体的关系。因此，拥有规则主体特权的那些人可以利用强制手段，因而可强行对采取无视或违抗法律策略的人施以惩罚。”这种制度规则设定与“主权理论”的逻辑直接相关，“因为人类是按照规则确定彼此在社会中的相互关系的。规则是以规范或秩序选择的标准，即把什么是禁止的与什么是允许的及要求的区分开来作为基础的以语言表达出的意愿。人类通过对所有可能的行动设置界限，便能够实现互相关系中的可预测性，并且仍然对选择自由秩序开放充分的空间。”所以“主权（权力支配）理论首先提出一个假设前提，法律对于任何社会中的有秩序的社会关系是必要的。进一步说，为了得到一种可以称之为法律统一性的凝聚力，也需要法律。为了使法律统一性存在，进一步作出的假定前提是权力统一性对于社会的和平和协调是必要的。必须由一个单一的权力中心来行使最后的政府特权。”参见美V奥斯特罗姆等.制度分析与发展的反思问题与选择C.王诚等译，北京：商务印书馆，1992：35-51.2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能三、行政组织功能（一）社会稳定发展的核心力量（二）国家公共管理的主体（三）国家管理运行的载体（四）社会力量汇集与增值的基本方式 2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织功能古典管理理论对于组织功能的理解是建立在“理性效率”模式基础上的，它认为组织是一个理性设计的产物，只要按照人的理性要求进行权责结构关系的设置，就能使组织取得“最佳”管理效率。系统管理理论一直认为：组织的基本功能是在“聚集”、“转换”和“释放”能量的变化过程中得到体现的，在这个过程中组织使人的能量得到了增值。（一）社会稳定发展的核心力量行政组织不仅承担者着社会稳定与发展的历史重任，进而通过各种手段在宏观上选择有效整合社会政治、经济、文化要素之间结构关系协调平衡的理论以为指导，在微观上正确选择有效的方法和措施以直接保证稳定与发展的实施进程；而且它还必须构建起完备的社会稳定与发展的监控系统，灵活、快速、准确而有效地预见并解决各种可能出现的问题，使社会稳定与发展的持续性成为现实的过程。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织功能（二）国家公共管理的主体作为规模庞大的机构体系，行政组织的目标是多层次化的，其行为能力表达的方式是多元化的，即使从纯粹理性角度去思考它的形成与发挥作用的过程，我们也难以非常准确地描述出它的生动情景，因此组织内部的职能分工与合作、行为的程序化和规范化就成为主体活动的统一准则，这是保证其作为国家行政管理主体作用发挥的基础条件。（三）国家管理运行的载体行政组织通过规范的权责关系而构建起规模庞大的机构体系，一方面成为行政人员获得合法身份和基本行政权力的实际形式；另一方面，组织机构还是所有行政任务和行政活动的物质承担者（行政人员是最终承担者，但必须通过组织机构进行）。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第二节 行政组织的构成、特点与功能二、行政组织功能（四）社会力量汇集与增值的基本方式 科学合理的行政组织系统首先能够有效地聚集行政人员的体力和智力，使他们互相取长补短，互通有无，在能量汇集中达到人力资源的整合。其次，行政组织能够使组织的个体成员发挥出超越其自身能量极限的功能。这并不是说组织成员个体可以超越自身能量的极限，而是说通过行政组织的结构关系设计能够保证个体能力影响范围的扩大，使整合化的分散的个体能量转换为有序化的集合化能量，从而实现组织个体所无法实现的目标。最后，行政组织以人力资源整合为纽带，通过规范化和制度化的结构安排使组织的人、财、物和时间得到合理配置，尽量减少不必要的组织资源浪费，使组织的整体效能得到最大或最满意发挥。2024/4/15讨论1、结合社会实践理解行政组织的物质构成？2、结合社会实践探讨行政组织的精神构成？3、结合社会实践分析行政组织的特点？4、结合社会实践理解行政组织的功能？2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义一、行政组织学研究限域 二、行政组织研究方法 三、行政组织学研究意义2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义一、行政组织学研究限域（一）组织管理研究的成就（二）行政组织学研究内容确定的依据（三）行政组织学研究的基本内容2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义一、行政组织学研究限域（一）组织管理研究的成就早期的管理理论研究以探讨传统政治体制下政治与行政关系为主线，从政治与行政职能划分的角度追求公共行政的“技术化”方向，并认为组织结构关系理性设计与行政效率标准计量具有理论的合逻辑性和现实操作的可能性，因此，它主要从静态层面研究行政组织构成内在要素关系的规范性、确定性和标准化，以最佳组织结构和管理方式赢得最佳的组织管理效果。当人们认识到组织内以人的活动为本质特征和组织与外界环境之间进行资源和能量交换的动态过程时，理性的最佳效率观念被打破，有限理性甚至系统权变的组织不确定性（偶然性）所阐释的组织动态理念成为组织理论研究的主导范式，从动态角度揭示行政组织的结构及其管理过程也就成为组织研究的基本导向。所以，人们把组织理论研究界定为四个基本方面静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境和心态的组织意识是有一定合理性的。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义一、行政组织学研究限域（二）行政组织学研究内容确定的依据公共行政组织研究的内容依其自身的跨度主要可以分为组织内部关系和组织外部关系两大部分。组织内部关系包括结构、目标、体制、机构、人员以及运行机制等问题；外部关系最主要的是组织与其它社会组织或与社会环境之间的关系，体现出公共行政组织的社会化职能。依其稳定程度可以分为组织的静态关系和动态关系。静态关系主要是指组织的法定结构与机构人员组成情况、权责关系体系、组织原则与规范等；动态关系是指组织运行机制及其实现过程，如组织设计、决策制定与执行、组织变迁、组织发展等问题。依其内容指向可以分为组织理论与组织实践两个密切关联的主要部分。组织理论是对组织实践的总结和概括，是一种抽象化和理性化的组织关系与行为的一般性描述，体现出组织管理哲学的宏阔性；组织实践是组织存在的实际样态本身，而这一样态体现的应该就是组织管理活动的内在价值，它是在组织理论指导下所进行的组织社会化活动的整个过程。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义一、行政组织学研究限域（三）行政组织学研究的基本内容 行政组织管理是表述其动态运行的过程，本质上讲，它包括了组织内存的文化意义实现的过程依托于“组织人”的心理行为所凝聚着的意义象征，使组织管理首先表现为组织内的人力资源合理配置的过程。组织价值目标制定与实施的过程决策与计划、沟通与协调、指挥与监控的复式交融的过程，保证组织目标在动态演变中得以实现。组织系统与环境系统关系平衡的过程人、财、物等能量在特定时空活动中实现多向度交换的过程，使组织成为全方位开放的社会系统，在与环境系统保持连续性能量交换以求关系平衡的过程中，推动组织本身稳步发展。2024/4/15讨论1、从静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境以及心态的组织意识等四个方面理解组织管理研究的成就？2、从自身跨度、稳定程度和内容指向等三方面理解行政组织学研究内容确定的依据？3、结合社会实践探讨行政组织研究的静态和动态研究内容？2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义二、行政组织研究方法（一）研究方法的定位（二）行政组织学研究方法 2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义二、行政组织研究方法（一）研究方法的定位 范式（paradigm）一词源于工程学，主要指解决工程问题中的技术设计路线，是一种认识问题和解决问题的方法。美国哲学家、科学史家托马斯库恩（Thomas S.Kuhn,1922-1996）认为，“范式一词有两种意义不同的使用方式。一方面，它代表着一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等等构成的整体。另一方面，它指谓着那个整体的一种元素，即具体的谜题解答；把它们当作模型和范例，可以取代明确的规则以作为常规科学中其他谜题解答的基础。”近几年来，社会科学界开始比较广泛地使用这一概念，但对其理论界定却存在分歧：一种理解是把它当做一种科学理论模式，一种理解是认定其为一种理论研究方法。“范式”实际上是指特定时空界域内被人们普遍认同和运用的主导性（典范性）理论和方法。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义二、行政组织研究方法（二）行政组织学研究方法行政组织理论研究的方法论基础应该是政治哲学（行政哲学）和社会哲学（社会系统哲学），其主要解决的是行政组织的本体论价值与意义。而其方法论体系结构则涵盖了心理学（社会心理学）、经济学、生态学等社会科学和自然科学领域的诸多具体方法。当然，组织理论研究的范式转换主要体现的是两大线索：人性线索和组织线索。而两种线索本身的缺陷致使这种转型陷于“困境”。因此，应该将组织理论由“生产性系统转向生活系统”，通过生活化转向使组织理论“以人的自主为核心、以人的生活为内涵进行理论融合与升华，唯此才能有效组织巨幅变迁的社会生活。”2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义二、行政组织研究方法（二）行政组织学研究方法知识专栏：管理理论研究的四种范式 吉布森布莱尔（Gibson Burrell）和盖雷斯摩根（Gareth Morgan）把管理理论研究方法概括为四种范式：（1）职能主义范式（functionalist paradigm）；（2）诠释型范式（interpretive paradigm）；（3）人道主义范式（humanist paradigm）；（4）结构主义范式（structuralist paradigm）。结构主义范式可以说是管理理论研究的一种最为主要的方法。它以客观的、规范的和概括性为特征以获取知识的方法，目的在于界定管理的理性方向和目标，即设计“应然”（ought to）问题，突出整体性和普遍性概括的重要性。具体的常用方法包括归纳法（Inductive Approach）、演绎法（Deductive Approach）、系统法（Systematic Approach）和常态法（Meso Approach即二元法一种后现代主义方法）。参见罗珉.管理理论的新发展M.成都：西南财经大学出版社，2003.2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义三、行政组织学研究意义第一，行政组织规范并约束社会组织化的进程与方向，对其进行研究能够有效推进社会的组织化过程。这种理论研究并非一味地强调行政组织对其他社会组织的“管制”意义，而是本着规范化和秩序化原则来追寻社会组织化的内在规律，并使这种规律性的认识逐渐成为一种常识性的知识，成为人类理性能力的自然体现。第二，行政组织是主要的社会政治性和公共性意义的载体，对其理论化研究能够给予社会政治活动的公共目的的实现提供指导。一方面行政组织除了依据法律建立并行使公共行政权力，还必须体现国家政治原则和政治精神，为政治价值和政治利益的根本实现提供组织保证；另一方面，行政组织又必须体现社会公共意识和公共价值指向，以保障社会安全和社会成员的利益实现为基本职责，在物质、精神等各方面为社会生活提供公共产品以满足人们的多种需要。2024/4/15第一章第一章 行政组织学概述行政组织学概述第三节 行政组织学及其意义三、行政组织学研究意义第三，行政组织是行政资源整合与转换的现实方式，行政领导行为和行政人员活动的有效性成为其存在价值的理性要求。从某种意义上说，组织的真正意义主要就是一种人、财、物、时间和行动等公共资源和能量的整合功能，这种功能首先体现为领导者和组织成员行为能力的聚集，在组织整合机制的运作下使人实现了对所有资源和能量的扩张性转换，进而在管理实践中产生影响。第四，行政组织变革与发展实践的理性反思对于整个国家和社会组织结构改革的历史进程产生深远影响。“庞大而复杂的公共组织是推动社会、政治和经济变革的最强有力的工具”。这种工具性价值主要表现为：由于变化着的社会环境作为行政组织管理对象，其中特别是社会组织环境的启发式影响，使行政组织的裁量行为的合法地位越加稳固，行政组织所拥有的自由空间为其变革与发展提供了更多可能机会，也就保证了行政组织成为国家组织变革与发展的助推器。2024/4/15讨论1、如何理解行政组织学研究的方法论基础和演进线索？2、结合社会实践理解行政组织学的研究意义？2024/4/15结语组织特点组织是偏好、信息、利益或知识相异的个体或群体之间协调行动的系统。组织过程和信息渠道决定组织参与者的目标和对组织的忠诚。组织的参与者们互相协调以寻求合作与竞争优势。组织重要性 组织重要是因为人们在组织中度过大半人生。对大多数人而言，正式组织代表了大部分环境。组织沟通不仅在沟通渠道上有明显特性，而且在内容上也是如此。这些可以从他过去丰富的经验中获得，也可以从他日常工作环境的具体知识中获得。组织行为的高度协调可以用组织中的协调和经济市场中的协调的比较来说明。当然，市场经常表现出很高的稳定性和可预计性。参见美詹姆斯马奇，赫伯特西蒙.组织M.邵冲译，北京：机械工业出版社，2008.再版前言、第一章.2024/4/15第二章 行政组织理论演进 2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进本章知识题图行政组织理论理论流派理论发展进程19世纪末20世纪初古典组织理论：技术运用政治-行政二分理论科学管理组织理论一般管理组织理论官僚制组织理论20世纪30年代行为科学组织理论：人本价值人际关系学说 社会协作系统组织决策理论 需要层次理论期望理论 双因素理论X-Y理论 公平理论.20世纪60年代系统组织理论：整体组织观念组织系统理论 组织权变理论 组织文化理论 组织学习理论 学习型组织理论.前 工 业 社会 组 织 思想 组织 理 论 久远的渊源2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进【学习目的】浏览并了解组织思想史是学习组织理论知识的坚实基础。比较全面了解和掌握行政组织理论研究的发展脉络，熟悉主要理论流派和部分组织理论家的组织哲学立场和组织管理技术。注意学会从组织管理实践出发来思考行政组织理论价值的能力训练。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进【学习提示】从管理思想史和行政学说史的大背景中熟悉组织思想和组织理论研究的基本线索和框架体系，能够以简练而准确的语言概括组织研究成果的特征、表现及其问题，擅于从枯燥而冗长的人类历史进程中理解和解释组织研究与组织发展之间的内在关系，以史实证明人的组织与组织的人作为人类基本存在形态的重要性。强化组织思想史的知识储备与训练，从历史与现实结合维度习得组织理论对组织管理实践的指导意义，学会从个案中累积组织哲学与组织科学之间的联系，进而提升对组织理论发展价值的认知水平。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进主要内容行政组织思想概览行政组织理论研究简史2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾二、中国古代行政组织思想提要2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾（一）国家政府的起源与目的（二）国家政体形式（三）组织分工与人事行政（四）政府职能和机构设置（五）依法行政 2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览行政组织思想是指人类关于行政组织的本质、构成、功能及其变革等问题的立场、观点、看法的总体概括，是关于行政组织所有认识成果的表述形式。一、西方行政组织思想简要回顾（一）国家政府的起源与目的西方行政思想的起源从某种程度上讲就是从否定和批判国家神创论起步的。总体而言，人们更多地否定了国家神创的观点，而肯定国家起源于人的自然本性。亚里士多德认为，“人是天生的政治动物”，因为人是理性的和道德的，追求至善是其本性，因此“城邦”（Polis政治“Politics”的词根）便成为他们生活的理想模式。他认为国家是一种人的合作关系的共同体，这种权威性保证国民利益的实现，而国民最根本的利益便是至善的理想生活状态。（二）国家政体形式 柏拉图主要比较了四种政体即贵族政体、寡头政体、民主政体和僭主政体的主要缺陷。亚里士多德已经形成了明确的政治分权思想。他认为一切国家政体都应该包括三个基本要素：议事部门、行政部门和审判部门。三要素之间的权力分配程度和方式不同，便形成不同的政体。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾（三）组织分工与人事行政 古希腊思想家在设计理想国家和政府的同时，也论述了国家最高领导者的素质要求，并阐述了政府行政人员的任用原则。如柏拉图提出“哲学王”的概念，亚里士多德强调行政官员的选任原则及任用方法等。经过中世纪的发展，关于人事行政的思想逐渐丰富。比如马基雅维利在其政治学名著君主论中，对如何当好城邦的最高领导者提出了一系列具体的要求。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾（三）组织分工与人事行政 知识专栏：组织分工的早期观点 柏拉图：我们的本性存在多样性，这使得我们适合不同的职业.而且，如果我们能够推断出让一个人做一件最适合他的事情，并且在正确的时间做这件事和放弃其他（任务），所有事情都能够更加轻松地被完成，被完成得更彻底，完成的质量也更好。亚里士多德：如果每件工作都能获得工人全部的注意力.那么他就能够完成得更好。每个办公室应该具有专门的职能，（而问题在于）应该根据办公室处理的事务还是办公室管理的人员来对办公室进行分工。我们还应知道地方法庭将对哪些事务拥有权限，以及哪些事务的权力应该被集中。整体当然优于局部。未曾学会服从的人无法成为一名优秀?闹富庸佟?色诺芬：有这样一些（工厂），一个人赚钱的办法仅仅是通过缝纫鞋子，还有人通过裁剪鞋料、缝制鞋帮来赚钱，另外的人不从事上面提及的那些操作，只是仅仅将鞋子的各个部件组装起来。按照这样的程序.使一个人专攻某种工作的一个非常特定的部分，肯定能够把它做得最好。参见美丹尼尔A雷恩，阿瑟G贝德尔.管理思想史（第6版）M.孙健敏等译，北京：中国人民大学出版社，2012.15.2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾（四）政府职能和机构设置 亚里士多德认为：行政机构的设置首先要弄清“行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事，以及他们怎样选任，这些问题都需一一论及。”马基雅维利指出，国家的主要职能在于保障人民的生命和财产安全、调节社会矛盾、为民众谋福利，要想实施这些政策，政府的机构设置就必须合理有效，要符合国家内政、外交和军事的基本要求。16世纪法国思想家让布丹（Jean Bodin，1530-1596）在继承亚里士多德关于国家主权思想的基础上，进一步阐发主权的精义，成为明确阐释“主权原理”的第一人。19世纪英国思想家约翰密尔（John Stuart Mill，1806-1873）,强调政府部门的选择应该与其所面对的问题相一致，应该分工明确；应实行责任制政府；同时还应该发挥委员会的参谋作用。这样，政府机构才能与其目的相一致。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览一、西方行政组织思想简要回顾（五）依法行政 亚里士多德认为，管理国家政务应该主要通过法律来进行，因为“法律是最优良的统治者”，它比人治更容易保持社会的公正。17世纪英国思想家约翰洛克（John Locke，1632-1704）在政府论中阐述了依法行政的特殊意义。他认为立法权是国家的最高权力，但是立法的意义在于执法，因此，政府必须以明文的法律作为行政的基本依据，政府的裁量行为必须受到法律的相应限制；同时，还必须坚持法律面前人人平等的原则，以保证自由权利的实现。18世纪法国思想家孟德斯鸠（Charles de Secondat，Baron de Montesquien，1689-1755）在论法的精神中全面地阐述了法的意义，同时，他也论述了政府依法行政的原则和内容，强调不同政体条件下法律作用的方式。2024/4/15讨论1、如何理解西方学者关于国家政府起源与目的的思想？2、如何理解西方学者关于国家政体形式的思想？3、如何理解西方学者关于组织分工与人事行政的思想？4、如何理解西方学者关于政府职能和机构设置的思想？5、如何理解西方学者关于依法行政的思想？2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（一）人（民）本主义价值取向（二）指挥统一的管理原则（三）层级节制的组织制度（四）粗略的组织分工思想（五）规范的组织人事制度（六）丰富的组织管理方法 2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（一）人（民）本主义价值取向这一思想最早体现在尚书五子之歌中（“民惟邦本，本固邦宁。”），而对此进行较为系统论述者是西周初年的姜尚（姜子牙）。他认为，民众是治国的根本，人心所向是至关重要的政略；统治者要做到“仁”、“义”、“道”并以“利”为核心，才能获取民心；而利于民就必须使民安居乐业。孔子、荀子将君民关系比喻为舟与水的关系，孟子又进一步将其概括为“民贵君轻”，并把它视为“仁政”思想的核心价值。这种民本主义价值取向包涵着对社会管理的丰富的公共意蕴。在对规范社会生活的基本信条的阐释中，儒家、法家、墨家等学派都从不同层面强调了“公共性”的根本地位，如儒家“义利观”崇尚“义”（社会公共利益）的倾向、墨家强调“公义”价值等。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（二）指挥统一的管理原则 儒家强调以“仁德”和“礼仪制度”统领天下，孔子以为：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”（论语为政）“礼，王之大经也。”（左传昭公十五年）荀子更突出“君子理天地”，“君者，善群也。群道当，则万物皆得其宜，六畜皆得其长，群生皆得其命。”（荀子王制）法家主张依法统治，凸显法的权威性和现实统御价值，通过各种各样的法律规范的制定与实施（严刑酷罚）来保证统治者（领导者）对社会组织成员的统一管理。墨子则更明确地指出：“凡国之万民，上同乎天子，而不敢下比，天子之所是，必亦是之，天子之所非，必亦非之。”（墨子尚同中）2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（三）层级节制的组织制度 儒家一贯主张“不在其位，不谋其政”，（论语泰伯）明确提出“君君、臣臣、父父、子子”的家庭和社会伦理的等级名分，使其各守其道，名实相符，用严格的等级制度来规范社会秩序，维持社会稳定。法家也同样强调等级制度的合法性，在此基础上进一步论证了层级授权的必要，如慎到肯定“君臣之道：臣事事而君无事”；申不害主张“君道无为”；韩非指出“圣人不亲细民，明主不躬小事明主治吏不治民。”（韩非子外储说右下）这都是强调君主应授权给臣下，在“事断于法”的前提下，尽量用臣下去管理具体事务，而自己则保留洞察权和监督权，从而实现初步的分层级管理的格局。2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（三）层级节制的组织制度 知识专栏：周朝的社会组织结构 天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子、男同一位，凡五等也。君一位，卿一位，大夫一位，上士一位，中士一位，下士一位，凡六等。天子之制，地方千里。公侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里，凡四等。不能五十里，不达于天子，附于诸侯曰附庸。天子之卿受地视侯，大夫受地视伯，元士受地视子、男。大国地方百里，君十卿禄，卿禄四大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士与庶人在官者同禄，禄足以代其耕也。次国地方七十里，君十卿禄，卿禄三大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士与庶人在官者同禄，禄足以代其耕也。小国地方五十里，君十卿禄，卿禄二大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士与庶人在官者同禄，禄足以代其耕也。耕者之所获，一夫百亩。百亩之粪，上农夫食九人，上次食八人，中食七人，中次食六人，下食五人。庶人在官者，其禄以是为差。参见孟子万章章句下2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（四）粗略的组织分工思想孟子说：“有大人之事，有小人之事。且一人之身，而百工之所为备，如必自为而后用之，是率天下而路也。故曰，或劳心，或劳力；劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。”（孟子滕文公上）这种认识带有一定程度的先验论色彩，体现的主要还是对社会等级划分的天然合理性论证。荀子在论述礼仪制度存在的必要性时进一步分析了人与一般动物的差别，即“人能群，彼不能群也。”（荀子王制）他认为，群中有“分”是人类社会的客观现象，是平衡人与人关系以保证社会等级秩序的基本方式和要求，“人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。故无分者，人之大官也，有分者天下之本利也。”（荀子富国）2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（五）规范的组织人事制度 英雄时代有“禅让制”，夏商周有世卿世禄制，当世卿世禄制被第一个统一的封建帝国秦朝废除后，相应地有三种选官方式被使用，这包括：“一是荐举，一是辟除，一是征召”。这种选官方式被汉朝继承，并在选择标准上进行了一定程度的规范，即确立了儒家经典的权威地位后便主要以儒家的伦理价值观为基本原则，以其政治伦理和社会道德标准作为衡量人才的尺度。到魏晋时期形成了“九品中正制”，使行政官员的严格等级（品）制度得以明确建立。而隋唐时期开始的“开科取士”（科举）制度使中国古代行政官员的选任制度开始走上稳定发展道路，也意味着中国古代的人事行政管理寻找到了比较有效的方法。它通过考试的方式对选官进行了严格的程序化约定，在考试内容、环节、条件要求和评价尺度等方面进行了相当规范的制度安排。“2024/4/15第二章第二章 行政组织理论演进行政组织理论演进第一节 行政组织思想概览二、中国古代行政组织思想提要（六）丰富的组织管理方法 周易对战略预测和决策思想的阐述就是从整体论的角度进行的，它关注环境的“变易”特点，主张通过对宇宙万象的分析来确定预测和决策的路线，并依据卦象来解释各种变化中所包涵的规律性东西，从而把握天、地、人“三才”的内在关系，选择组织管理决策的方案以实现“运筹于庙堂之上，而决胜于千里之外”（淮南子兵略训）的管理目标。墨子也认为：“助之视听者众，则其闻见者远矣；助之思虑者众，则其谋度还得矣；助之动作者众，则其举事速成矣。”（墨子尚同中）所以，审时度势和集众人智慧并能决断就成为组织决策的基本要件。法家认为，法是行政