土地利用政策与土地违法行为法律责任

l 一 、 土 地 权 利 制 度l 二 、 土 地 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 相 关 问 题l 三 、 土 地 违 法 行 为 与 法 律 责 任l 四 、 卫 片 执 法 检 查 与 例 行 督 察 相 关 问 题 1、 土 地 所 有 权 是 土 地 所 有 制 在 法 律 上 的 体现 。 我 国 实 行 土 地 的 社 会 主 义 公 有 制 ， 即国 家 所 有 （ 全 民 所 有 制 ） 和 劳 动 群 众 集 体所 有 制 。 国 家 所 有 土 地 的 所 有 权 由 国 务 院 代 表 国 家行 使 。 2、 将 集 体 土 地 变 为 国 有 土 地 的 情 形 ： 征 收 3、 土 地 权 利 制 度 的 法 律 规 定 宪 法 物 权 法 （ 中 华 人 民 共 和 国 主 席 令 第 六 十 二号 ， 2007年 3月 16日 第 十 届 全 国 人 民 代 表大 会 第 五 次 会 议 通 过 ， 自 2007年 10月 1日起 施 行 ） 土 地 管 理 法 （ 自 1987年 1月 1日 起 施 行 ，1988年 12月 29日 第 一 次 修 正 ， 1998年 8月29日 修 订 ， 2004年 8月 28日 第 二 次 修 正 ） 宪 法 第 十 条 规 定 ： 城 市 的 土 地 属 于 国 家 所 有 。农 村 和 城 市 郊 区 的 土 地 ， 除 由 法 律 规 定 属 于 国 家所 有 的 以 外 ， 属 于 集 体 所 有 ； 宅 基 地 和 自 留 地 、自 留 山 ， 属 于 集 体 所 有 。 土 地 管 理 法 第 二 章 “ 土 地 的 所 有 权 和 使 用 权 ”都 是 关 于 土 地 权 利 的 规 定 。 物 权 法 ： 除 关 于 动 产 的 规 定 外 ， 几 乎 其 他 条 款 都与 土 地 权 利 有 关 。 （ 二 ） 国 有 土 地 使 用 制 度 国 有 土 地 使 用 权 的 取 得 通 过 划 拨 方 式 和 有 偿 方 式 。 1、 划 拨 土 地 土 地 使 用 权 划 拨 ， 是 指 县 级 以 上 人 民 政 府 依 法 批准 ， 在 土 地 使 用 者 缴 纳 补 偿 、 安 置 等 费 用 后 将 该宗 土 地 交 付 其 使 用 ， 或 者 无 偿 交 付 给 土 地 使 用 者使 用 的 行 为 。 土 地 管 理 法 第 五 十 四 条 规 定 ： 建 设 单 位 使 用国 有 土 地 ， 应 当 以 出 让 等 有 偿 使 用 方 式 取 得 ； 但是 ， 下 列 建 设 用 地 ， 经 县 级 以 上 人 民 政 府 批 准 ，可 以 以 划 拨 方 式 取 得 ： （ 一 ） 国 家 机 关 用 地 和 军事 用 地 ； （ 二 ） 城 市 基 础 设 施 用 地 和 公 益 事 业 用地 ； （ 三 ） 国 家 重 点 扶 持 的 能 源 、 交 通 、 水 利 等基 础 设 施 用 地 ； （ 四 ） 法 律 、 行 政 法 规 规 定 的 其他 用 地 。 划 拨 土 地 不 是 用 地 者 的 完 全 财 产 ， 因 此 ，未 经 政 府 批 准 不 能 处 置 。 城 市 房 地 产 管 理 法 （ 1995年 1月 1日 实施 ， 2007年 修 正 ） 第 四 十 条 规 定 ： 以 划 拨 方 式 取 得 土 地 使 用权 的 ， 转 让 房 地 产 时 ， 应 当 按 照 国 务 院 规定 ， 报 有 批 准 权 的 人 民 政 府 审 批 。 有 批 准权 的 人 民 政 府 准 予 转 让 的 ， 应 当 由 受 让 方办 理 土 地 使 用 权 出 让 手 续 ， 并 依 照 国 家 有关 规 定 缴 纳 土 地 使 用 权 出 让 金 。 2、 有 偿 方 式 供 地 土 地 使 用 权 出 让 ， 是 指 国 家 将 国 有 土 地 使 用 权 在一 定 年 限 内 出 让 给 土 地 使 用 者 ， 由 土 地 使 用 者 向国 家 交 付 土 地 使 用 权 出 让 金 的 行 为 。 土 地 出 让 方 式 ： 协 议 方 式 和 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 方式 。 物 权 法 规 定 ， 工 业 、 商 业 、 旅 游 、 娱 乐 和 商品 住 宅 等 经 营 性 用 地 以 及 同 一 土 地 有 两 个 以 上 意向 用 地 者 的 ， 应 当 采 取 招 标 、 拍 卖 等 公 开 竞 价 的方 式 出 让 。 出 让 土 地 是 用 地 者 的 完 全 财 产 ， 取 得 土 地 使 用 权证 书 和 房 屋 所 有 权 证 书 ， “ 两 证 齐 全 ” 即 可 上 市交 易 。 （ 三 ） 集 体 建 设 用 地 使 用 制 度 1、 农 民 集 体 所 有 土 地 使 用 的 范 围 （ 1） 乡 镇 企 业 用 地 ； （ 2） 乡 村 公 共 事 业 、 公 益 事 业 用 地 ； （ 3） 农 村 村 民 宅 基 地 ； （ 4） 农 村 集 体 经 济 组 织 举 办 企 业 或 者 与其 他 单 位 、 个 人 以 土 地 使 用 权 入 股 、 经 营等 形 式 共 同 举 办 企 业 。 2、 宅 基 地 管 理 严 格 实 行 “ 一 户 一 宅 ” 。 农 村 村 民 一 户 只能 拥 有 一 处 宅 基 地 ， 其 面 积 不 得 超 过 省 、自 治 区 、 直 辖 市 规 定 的 标 准 。 土 地 管 理 法 第 六 十 二 条 规 定 ： 农 村 村 民出 卖 、 出 租 住 房 后 ， 再 申 请 宅 基 地 的 ， 不予 批 准 。 宅 基 地 是 一 种 福 利 ， 只 能 享 受 一 次 。 严 格 宅 基 地 使 用 主 体 ， 禁 止 非 法 交 易 。 国 务 院 办 公 厅 关 于 严 格 执 行 有 关 农 村 集 体建 设 用 地 法 律 和 政 策 的 通 知 （ 国 办 发200771号 ） 明 确 规 定 ： 农 村 住 宅 用 地 只能 分 配 给 本 村 村 民 ， 城 镇 居 民 不 得 到 农 村购 买 宅 基 地 、 农 民 住 宅 或 “ 小 产 权 房 ” 。依 法 取 得 的 宅 基 地 不 能 买 卖 。 二 、 土 地 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 相 关 问 题 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 国 有 建 设 用 地 使 用 权规 定 （ 国 土 资 源 部 39号 令 , 2007年 11月 1日 起 施 行 ） 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 国 有 建 设 用 地 使 用 权规 范 （ 2006年 8月 1日 起 实 施 ） 对 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 方 法 、 程 序 和 标 准做 了 很 细 致 具 体 的 规 定 ， 并 且 提 供 了 操 作范 本 ， 出 让 公 告 、 竞 买 须 知 、 成 交 确 认 书及 竞 买 申 请 都 提 供 了 格 式 文 本 。 （ 一 ） 以 下 4种 情 形 的 土 地 必 须 实 行 招 拍 挂 方 式 出让 ： 1、 政 府 供 应 的 工 业 、 商 业 、 旅 游 、 娱 乐 和 商 品住 宅 等 各 类 经 营 性 用 地 ， 必 须 采 取 招 拍 挂 方 式 。 政 府 供 应 的 建 设 用 地 ， 一 是 新 增 ， 即 农 用 地 转用 和 征 收 后 形 成 的 国 有 建 设 用 地 。 二 是 存 量 ， 即政 府 收 购 或 收 回 的 国 有 建 设 用 地 。 2、 政 府 供 应 不 属 于 工 业 、 商 业 等 五 类 用 途 的 国有 建 设 用 地 时 存 在 竞 争 情 形 的 须 采 取 招 拍 挂 方 式 。 3、原划拨土地使用权改变用途有明确规定应当收回土地使用权的，须采取招拍挂方式供应。 4、划拨土地使用权转让有明确规定应当收回土地使用权的，须采取招拍挂方式供应。 （ 二 ） 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 三 种 方 式 选 择 哪 种方 式 操 作 问 题 理 论 上 ， 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 三 种 方 式 是 同等 的 ， 政 策 上 没 有 明 确 三 者 的 区 别 。 39号令 没 有 规 定 哪 种 性 质 的 土 地 必 须 以 招 标 方式 供 应 ， 哪 种 性 质 的 土 地 必 须 以 拍 卖 或 挂牌 方 式 供 应 。 从 政 府 这 一 供 地 主 体 来 说 ，同 一 宗 地 ， 既 可 以 招 标 方 式 供 应 ， 也 可 以拍 卖 或 挂 牌 方 式 供 应 。 安 徽 省 国 土 资 源 厅 、 监 察 厅 关 于 进 一 步 规 范 国有 建 设 用 地 使 用 权 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 有 关 问 题 的通 知 （ 皖 国 土 资 2008 42号 ） 对 严 格 限 制 挂 牌 方 式 出 让 作 出 规 定 。 有 下 列 情 形 之 一 的 ， 可 以 采 取 挂 牌 方 式 出 让 ： (1)工 业 项 目 用 地 ； (2)因 企 业 改 制 须 异 地 搬 迁 、 安 置 职 工 的 项 目用 地 ； (3)招 标 、 拍 卖 出 让 国 有 建 设 用 地 使 用 权 公 告发 布 后 ， 至 竞 投 、 竞 买 申 请 截 止 日 止 ， 竞 买 人 不足 法 定 人 数 的 项 目 用 地 ； (4)国 家 和 省 规 定 可 以 采 取 挂 牌 方 式 出 让 的 其他 情 形 。 （ 三 ） 商 品 住 房 用 地 单 宗 出 让 面 积 的 规 定 限 制 用 地 项 目 目 录 （ 2006年 本 增 补 本 ）规 定 ， 对 于 商 品 住 宅 项 目 ， 宗 地 出 让 面 积不 得 超 过 下 列 标 准 ： 小 城 市 （ 镇 ） 7公 顷 ，中 等 城 市 14公 顷 ， 大 城 市 20公 顷 。 (四 )招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 程 序 1、 编 制 并 公 布 土 地 出 让 计 划 国 有 建 设 用 地 使 用 权 招 标 、 拍 卖 或 者 挂 牌出 让 活 动 ， 应 当 有 计 划 地 进 行 。 市 、 县 人民 政 府 国 土 资 源 行 政 主 管 部 门 根 据 经 济 社会 发 展 计 划 、 产 业 政 策 、 土 地 利 用 总 体 规划 、 土 地 利 用 年 度 计 划 、 城 市 规 划 和 土 地市 场 状 况 ， 编 制 国 有 建 设 用 地 使 用 权 出 让年 度 计 划 ， 报 经 同 级 人 民 政 府 批 准 后 ， 及时 向 社 会 公 开 发 布 。 2、 制 定 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 方 案 由 规 划 建 设 部 门 出 具 规 划 设 计 条 件 和 规 划红 线 图 ， 明 确 规 划 指 标 。 国 土 部 门 明 确 土 地 权 属 来 源 。 委 托 中 介 评 估 机 构 对 出 让 价 格 进 行 评 估（ 作 为 确 定 起 始 价 和 底 价 参 考 依 据 ） 。 对 出 让 方 案 进 行 集 体 会 审 （ 政 府 召 开 相 关会 议 ） 。 出 让 方 案 应 明 确 出 让 地 块 的 空 间范 围 、 用 途 、 地 价 、 年 限 、 出 让 方 式 、 时间 和 其 他 条 件 等 。 3、 编 制 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 文 件 。 4、 发 布 招 标 、 拍 卖 或 者 挂 牌 公 告 。 公 告 期 限 不 得 少 于 20日 ， 补 充 公 告 的 期 限 不 得 少于 20日 。 以 挂 牌 交 易 的 ， 公 告 期 满 后 挂 牌 交 易 时间 不 得 少 于 10日 。 竞 买 保 证 金 不 得 低 于 起 始 价 的 50%。 关 于 进 一 步 加 强 土 地 出 让 收 支 管 理 的 通 知 （ 财 综 200974号 ） 规 定 ， 首 次 缴 纳 比 例 不 得 低于 全 部 土 地 出 让 价 款 的 50%。 此 后 我 市 规 定 竞 买保 证 金 不 得 低 于 起 始 价 的 50%。 5、 资 格 审 查 。 6、 分 别 进 入 招 标 、 拍 卖 或 挂 牌 程 序 ， 确定 中 标 人 、 拍 卖 竞 得 人 或 挂 牌 竞 得 人 。 7、 签 订 成 交 协 议 。 首 先 ， 签 订 成 交 协 议 书 。 以 招 标 、 拍 卖 或者 挂 牌 方 式 确 定 中 标 人 、 竞 得 人 后 ， 出 让人 应 当 当 天 与 中 标 人 、 竞 得 人 签 订 成 交确 认 书 。 其 次 ， 签 订 土 出 让 合 同 。 中 标人 、 竞 得 人 应 当 按 照 成 交 确 认 书 约 定 的 时间 ， 与 出 让 人 签 订 国 有 建 设 用 地 使 用 权出 让 合 同 。 8、 公 告 结 果 。 招 标 拍 卖 挂 牌 活 动 结 束 后 ，出 让 人 应 在 10个 工 作 日 内 将 招 标 拍 卖 挂 牌出 让 结 果 在 土 地 有 形 市 场 或 者 指 定 的 场 所 、媒 介 公 布 。 9、 办 理 土 地 登 记 。 受 让 人 依 照 国 有 建设 用 地 使 用 权 出 让 合 同 的 约 定 付 清 全 部国 有 建 设 用 地 使 用 权 出 让 金 后 ， 应 当 依 法申 请 办 理 土 地 登 记 ， 领 取 国 有 建 设 用 地 使用 权 证 书 。 （ 五 ） 关 于 出 让 最 低 价 1、 协 议 出 让 最 低 价 协 议 出 让 国 有 土 地 使 用 权 规 定 （ 国 土资 源 部 21号 令 ， 2003年 8月 1日 起 施 行 ） 第四 条 规 定 ： 以 协 议 方 式 出 让 国 有 土 地 使 用权 的 出 让 金 不 得 低 于 按 国 家 规 定 所 确 定 的最 低 价 。 第 十 七 条 规 定 ： 低 于 协 议 出 让 最 低 价 出 让国 有 土 地 使 用 权 的 ， 对 直 接 负 责 的 主 管 人员 和 其 他 直 接 责 任 人 员 依 法 给 予 行 政 处 分 ，情 节 严 重 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑 事 责 任 。 协 议 出 让 国 有 土 地 使 用 权 规 定 第 五 条 规 定 ：协 议 出 让 最 低 价 不 得 低 于 新 增 建 设 用 地 的 土 地 有偿 使 用 费 、 征 地 （ 拆 迁 ） 补 偿 费 用 以 及 按 照 国 家规 定 应 当 缴 纳 的 有 关 税 费 之 和 ， 有 基 准 地 价 的 地区 ， 协 议 出 让 最 低 价 不 得 低 于 出 让 地 块 所 在 级 别基 准 地 价 的 。 基 准 地 价 是 各 城 镇 按 不 同 的 土 地 级 别 、 不 同 地 段分 别 评 估 和 测 算 的 商 业 、 工 业 、 住 宅 等 各 类 用 地和 综 合 土 地 级 别 的 土 地 使 用 权 的 平 均 价 格 。 基 准地 价 评 估 是 以 城 镇 整 体 为 单 位 进 行 的 。 基 准 地 价 的 内 涵 ： 基 准 地 价 是 一 个 区 域性 的 平 均 地 价 ， 它 可 以 是 级 别 或 区 段 的 平均 地 价 ， 也 可 以 是 路 段 的 平 均 地 价 ； 基准 地 价 是 各 类 用 地 的 平 均 地 价 ， 即 是 用 地条 件 相 近 的 区 域 中 商 业 用 地 、 住 宅 用 地 、工 业 用 地 的 平 均 地 价 ； 基 准 地 价 是 政 府在 一 定 时 期 内 评 估 的 覆 盖 全 市 （ 县 ） 的 土地 使 用 权 价 格 ； 基 准 地 价 是 单 位 土 地 面积 的 地 价 。 基 准 地 价 的 主 要 作 用 : 宏 观 控 制 地 价 ， 反映 土 地 市 场 中 地 价 变 化 趋 势 ， 为 投 资 决 策等 提 供 依 据 。 国 家 征 收 土 地 使 用 税 等 的依 据 。 政 府 参 与 土 地 有 偿 使 用 收 益 分 配的 依 据 。 进 一 步 评 估 标 定 地 价 的 基 础 。 对 土 地 利 用 、 流 动 进 行 引 导 。 2、 工 业 用 地 出 让 最 低 价 国 土 资 源 部 2006年 发 布 ， 2007年 1月 1日 开 始 实 施的 全 国 工 业 用 地 出 让 最 低 价 标 准 ， 明 确 要 求工 业 用 地 必 须 采 用 招 标 拍 卖 挂 牌 方 式 出 让 ， 其 出让 底 价 和 成 交 价 格 均 不 得 低 于 所 在 地 土 地 等 别 相对 应 的 最 低 价 标 准 。 低 于 最 低 价 标 准 出 让 工 业 用 地 ， 或 以 各 种 形 式 给予 补 贴 或 返 还 的 ， 属 非 法 低 价 出 让 国 有 土 地 使 用权 的 行 为 ， 要 依 法 追 究 有 关 人 员 的 法 律 责 任 三 、 土 地 违 法 行 为 与 法 律 责 任 土 地 违 法 行 为 是 指 违 反 土 地 管 理 法 律 法 规 的 规 定 ，依 法 应 当 追 究 法 律 责 任 的 行 为 。 土 地 违 法 行 为 的 分 类 从 违 法 行 为 的 外 在 表 现 划 分 ， 可 以 分 为 违 法 转 让土 地 行 为 、 违 法 占 地 行 为 、 违 法 批 地 行 为 、 违 法供 地 行 为 、 破 坏 耕 地 行 为 等 。 “ 违 法 ” 与 “ 非 法 ” 的 区 别 根 据 全 国 人 大 法 工 委 立 法 技 术 规 范 （ 试行 ） :“ 违 法 ” 一 般 用 于 违 反 法 律 强 制 性 规 范 的行 为 。 “ 非 法 ” 通 常 情 况 下 也 是 违 法 ， 但 主 要 强调 缺 乏 法 律 依 据 的 行 为 。 （ 一 ） 违 法 转 让 土 地 行 为 违 法 转 让 土 地 行 为 ， 是 指 违 反 土 地 管 理 法律 法 规 的 规 定 ， 以 各 种 形 式 违 法 转 让 土 地使 用 权 的 行 为 。 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行 条例 （ 国 务 院 令 第 55号 ） 第 19条 ： 土 地 使用 权 转 让 是 指 土 地 使 用 者 将 土 地 使 用 权 再转 让 的 行 为 ， 包 括 出 售 、 交 换 和 赠 与 。 违 法 转 让 土 地 使 用 权 包 括 三 种 情 形 ： （ 1） 未 经 批 准 转 让 国 有 划 拨 土 地 使 用 权 。 （ 2） 不 具 备 法 定 条 件 转 让 国 有 出 让 土 地 使用 权 （ 包 括 违 法 转 让 国 有 作 价 出 资 或 入 股土 地 使 用 权 、 违 法 转 让 国 有 承 租 土 地 使 用权 ） 。 （ 3） 违 法 转 让 农 民 集 体 土 地 使 用 权 。 违 法 转 让 土 地 的 具 体 形 式 之 一 未 经 批 准 转 让 国 有 划 拨 土 地 使 用 权 国 有 划 拨 土 地 使 用 权 须 经 批 准 才 能 转 让 。 国 有 划 拨 土 地 使 用 权 经 批 准 转 让 的 ， 转 让 后 土 地用 途 符 合 划 拨 用 地 目 录 （ 2001年 国 土 资 源 部部 9号 令 ） 的 ， 办 理 相 应 的 划 拨 用 地 手 续 ， 颁 发 国 有 土 地 划 拨 决 定 书 。 转 让 后 土 地 用 途 不 符合 划 拨 用 地 目 录 的 ， 应 当 由 受 让 方 办 理 出 让等 土 地 有 偿 使 用 手 续 。 划 拨 土 地 使 用 权 转 让 相 关 法 律 法 规 规 定 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行 条 例 （ 55号 令 ） 第 45条 规 定 ： 符 合 下 列 条 件 的 ， 经 批准 ， 其 划 拨 土 地 使 用 权 和 地 上 建 筑 物 、 其 他 附 着物 所 有 权 可 以 转 让 、 出 租 、 抵 押 。 城 市 房 地 产 管 理 法 第 40条 规 定 ： 以 划 拨 方 式取 得 土 地 使 用 权 的 ， 转 让 房 地 产 时 ， 应 当 按 照 国务 院 规 定 ， 报 有 批 准 权 的 人 民 政 府 审 批 。 有 批 准权 的 人 民 政 府 准 予 转 让 的 ， 应 当 由 受 让 方 办 理 土地 使 用 权 出 让 手 续 ， 并 依 照 有 关 规 定 缴 纳 土 地 使用 权 出 让 金 。 按 照 国 务 院 规 定 决 定 可 以 不 办 理 土地 使 用 权 出 让 手 续 的 ， 转 让 方 应 当 将 转 让 房 地 产收 益 中 的 土 地 收 益 上 缴 国 家 或 者 作 其 他 处 理 。 【 未 经 批 准 转 让 划 拨 土 地 使 用 权 的 法 律 责 任 】 未 经 批 准 转 让 以 划 拨 方 式 取 得 土 地 使 用 权 的 房 地 产 的 ，按 照 城 市 房 地 产 管 理 法 第 67条 的 规 定 ， 责 令 缴 纳 土地 使 用 权 出 让 金 ， 没 收 违 法 所 得 ， 可 以 并 处 罚 款 ； 对 未 经 批 准 擅 自 转 让 、 出 租 、 抵 押 划 拨 土 地 使 用 权 的 单位 和 个 人 ， 按 照 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行条 例 第 46条 的 规 定 ， 没 收 非 法 收 入 ， 处 以 罚 款 。 买 卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 的 ， 按 照 土 地 管 理法 第 73条 的 规 定 ， 没 收 违 法 所 得 ， 可 以 并 处 罚 款 ， 擅自 将 农 用 地 改 为 建 设 用 地 的 ， 地 上 建 筑 物 和 其 他 设 施 视符 合 规 划 情 况 拆 除 或 没 收 。 责 任 人 员 给 予 行 政 处 分 ， 构成 犯 罪 的 追 究 刑 事 责 任 。 违 法 转 让 土 地 的 具 体 形 式 之 二 违 法 转 让 国 有 出 让 土 地 使 用 权 指 行 为 人 在 不 具 备 法 定 要 件 的 前 提 下 ， 将以 出 让 方 式 取 得 的 国 有 土 地 使 用 权 实 施 再转 让 的 行 为 。 按 照 有 关 法 律 法 规 的 规 定 ， 以 出 让 方 式 取得 的 国 有 土 地 使 用 权 ， 转 让 时 须 符 合 法 定的 条 件 。 根 据 城 市 房 地 产 管 理 法 第 39条 规 定 ， 以 出 让方 式 取 得 土 地 使 用 权 的 ， 转 让 房 地 产 时 ， 应 当 符合 下 列 条 件 ： 1.已 经 支 付 全 部 土 地 出 让 金 ， 并 取 得 土 地 使 用权 证 书 ； 2.按 出 让 合 同 约 定 进 行 投 资 开 发 （ 房 屋建 设 工 程 完 成 投 资 总 额 的 25%以 上 ， 成 片 开 发 的形 成 用 地 条 件 ） ； 3.房 屋 已 经 建 成 的 ， 应 当 持 有房 屋 所 有 权 证 书 。 不 具 备 法 定 的 转 让 条 件 转 让 以 出 让 方 式 取 得 土 地使 用 权 的 房 地 产 的 ， 按 照 城 市 房 地 产 管 理 法 第 66条 规 定 ， 由 县 级 以 上 人 民 政 府 土 地 行 政 主 管部 门 没 收 违 法 所 得 ， 可 以 并 处 罚 款 。 土 地 使 用 权 不 得 转 让 的 其 他 情 形 （ 1） 司 法 机 关 和 行 政 机 关 依 法 裁 定 的 、 决 定 查封 或 者 以 其 他 形 式 限 制 房 地 产 权 利 的 ； （ 2） 已 决 定 依 法 收 回 出 让 土 地 使 用 权 的 ； （ 3） 共 有 房 地 产 ， 未 经 其 他 共 有 人 书 面 同 意 的 ； （ 4） 未 依 法 登 记 ， 领 取 权 属 证 书 的 ； （ 5） 土 地 权 属 存 在 争 议 的 ； （ 6） 法 律 、 行 政 法 规 规 定 禁 止 转 让 的 其 他 情 形 。 相 关 罪 名 非 法 转 让 、 倒 卖 土 地 使 用 权 罪 刑 法 第 228条 规 定 ， 以 牟 利 为 目 的 ， 非 法 转 让 、 倒 卖土 地 使 用 权 ， 情 节 严 重 的 ， 处 三 年 以 下 有 期 徒 刑 或 者 拘 役 ，并 处 或 者 单 处 非 法 转 让 、 倒 卖 土 地 使 用 权 价 额 百 分 之 五 以上 百 分 之 二 十 以 下 罚 金 ； 情 节 特 别 严 重 的 ， 处 三 年 以 上 七年 以 下 有 期 徒 刑 ， 并 处 罚 金 。 司法解释规定属于情节严重的5种情形（地类、面积、获利数额）：1.非法转让、倒卖基本农田5亩以上；2.非法转让、倒卖一般耕地10亩以上；3.非法转让、倒卖其他土地20亩以上；4.非法获利50万元以上；5.非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。 违 法 转 让 土 地 的 具 体 形 式 之 三 违 法 转 让 农 民 集 体 土 地 使 用 权 土 地 管 理 法 第 六 十 三 条 对 集 体 土 地 使 用 权 的转 让 做 了 禁 止 性 规 定 ： “ 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的使 用 权 不 得 出 让 、 转 让 或 者 出 租 用 于 非 农 业 建设 ” 。 按 照 该 条 的 规 定 ， 农 村 集 体 所 有 的 土 地使 用 权 ， 除 因 依 法 使 用 集 体 土 地 的 企 业 由 于 破 产 、兼 并 等 情 形 致 使 土 地 使 用 权 依 法 发 生 转 让 外 ， 不允 许 出 让 、 转 让 或 者 出 租 用 于 非 农 业 建 设 。 如 果 违 反 了 上 述 规 定 ， 就 属 于 违 法 转 让 集 体 土地 使 用 权 行 为 。 【 违 法 转 让 土 地 行 为 的 法 律 责 任 】 土 地 管 理 法 第 73条 和 第 81条 均 涉 及 违法 转 让 土 地 行 为 的 法 律 责 任 ， 分 别 对 “ 买卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 的 ” 和“ 擅 自 将 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的 使 用 权 出让 、 转 让 或 者 出 租 用 于 非 农 业 建 设 的 ” 的法 律 责 任 作 了 规 定 。 （ 二 ） 违 法 占 地 行 为 违 法 占 地 行 为 ， 是 指 行 为 人 未 经 批 准 ， 或 者 采取 欺 骗 手 段 骗 取 批 准 ， 违 法 占 用 土 地 的 行 为 。 违 法 占 地 的 具 体 表 现 形 式 ： 包 括 未 经 批 准 占 用 土 地 ； 采 取 欺 骗 手 段 骗 取 批准 占 用 土 地 ； 超 过 批 准 的 数 量 多 占 土 地 （ 超 占 部分 以 违 法 占 地 论 处 ） ； 不 按 照 批 准 的 用 途 使 用 土地 ； 不 按 照 批 准 的 用 地 位 置 和 范 围 使 用 土 地 ； 拒不 归 还 依 法 应 当 收 回 的 非 法 批 准 使 用 的 土 地 ； 在土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 禁 止 开 垦 区 进 行 开 垦 等 。 【 违 法 占 地 行 为 法 律 责 任 】 土 地 管 理 法 第 76条 ： 未 经 批 准 或 者 采 取 欺 骗手 段 骗 取 批 准 ， 非 法 占 用 土 地 的 ， 由 县 级 以 上 人民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 责 令 退 还 非 法 占 用 的 土地 ， 对 违 反 土 地 利 用 总 体 规 划 擅 自 将 农 用 地 改 为建 设 用 地 的 ， 限 期 拆 除 在 非 法 占 用 的 土 地 上 新 建的 建 筑 物 和 其 他 设 施 ， 恢 复 土 地 原 状 ， 对 符 合 土地 利 用 总 体 规 划 的 ， 没 收 在 非 法 占 用 的 土 地 上 新建 的 建 筑 物 和 其 他 设 施 ， 可 以 并 处 罚 款 ； 对 非 法占 用 土 地 单 位 的 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 责 任人 员 ， 依 法 给 予 行 政 处 分 ， 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追究 刑 事 责 任 。 一 般 来 说 ， 违 法 占 地 涉 及 基 本 农 田 的 按 照 基本 农 田 保 护 条 例 第 30条 的 规 定 ， 依 法 从 重 予 以处 理 。 占 用 基 本 农 田 建 窑 、 建 房 、 建 坟 、 挖 砂 、 采 石 、采 矿 、 取 土 、 堆 放 固 体 废 弃 物 或 者 从 事 其 他 活 动破 坏 基 本 农 田 ， 毁 坏 种 植 条 件 的 ， 根 据 基 本 农田 保 护 条 例 第 33条 的 规 定 ， 由 县 级 以 上 地 方 人民 政 府 土 地 行 政 主 管 部 门 责 令 限 期 改 正 或 治 理 ，恢 复 原 种 植 条 件 ， 处 占 用 基 本 农 田 的 耕 地 开 垦 费1倍 以 上 2倍 以 下 罚 款 ， 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑事 责 任 。 （ 三 ） 违 法 批 地 行 为 建 设 用 地 审 批 主 要 包 括 两 个 层 次 ， 第 一 个层 次 是 农 用 地 转 用 和 征 地 审 批 ， 即 通 常 说的 批 次 批 地 和 单 独 选 址 项 目 用 地 审 批 ； 第二 个 层 次 是 对 具 体 用 地 项 目 的 供 地 审 批 。 第 一 个 层 次 的 农 用 地 转 用 和 征 地 审 批 ， 主要 体 现 了 上 级 行 政 机 关 对 下 级 行 政 机 关 在行 政 机 关 内 部 的 建 设 用 地 审 批 关 系 ； 第 二个 层 次 的 供 地 审 批 ， 主 要 体 现 了 行 政 机 关与 用 地 单 位 的 建 设 用 地 审 批 关 系 。 第 一 个层 次 的 审 批 是 第 二 个 层 次 审 批 的 依 据 和 前提 。 违 法 批 地 行 为 是 指 违 反 土 地 管 理 法 律 、 法 规 的规 定 批 准 征 收 、 使 用 和 占 用 土 地 的 行 为 。 能 够 作 为 违 法 批 地 行 为 的 主 体 是 特 殊 主 体 ， 即国 家 机 关 及 其 工 作 人 员 。 违 法 批 地 行 为 的 主 要 类 型 ： 具 体 包 括 无 权 批 准 而 批 准 ； 超 越 权 限 批 准 ； 不按 照 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 用 途 批 准 用 地 ； 违反 法 定 程 序 批 准 征 收 、 占 用 土 地 ； 没 有 土 地 利 用计 划 指 标 批 准 用 地 ； 没 有 新 增 建 设 占 用 农 用 地 计划 指 标 批 准 农 用 地 转 用 的 ； 批 准 以 “ 以 租 代 征 ”等 方 式 占 用 农 用 地 进 行 非 农 业 建 设 的 ； 规 避 法 定审 批 权 限 ， 将 单 个 建 设 项 目 用 地 拆 分 审 批 等 。 1、 土 地 征 收 审 批 权 限 。 根 据 土 地 管 理 法 的规 定 和 国 务 院 有 关 文 件 的 要 求 ， 土 地 征 收 的 审 批权 在 国 务 院 和 省 级 人 民 政 府 两 级 （ 基 本 农 田 ， 耕地 35公 顷 以 上 ， 其 他 土 地 70公 顷 以 上 土 地 的 征 收权 限 在 国 务 院 ， 其 他 在 省 级 人 民 政 府 ） ， 省 以 下的 各 级 地 方 政 府 均 无 权 批 准 。 2、 农 用 地 转 用 审 批 权 限 。 一 般 来 说 ， 也 应 当 是国 务 院 和 省 级 政 府 两 级 审 批 。 但 实 践 中 也 存 在 少数 省 授 权 设 区 的 市 进 行 审 批 的 情 况 。 【 违 法 批 地 行 为 的 法 律 责 任 】 批 准 文 件 无 效 ， 对 非 法 批 准 征 收 、 使 用 土地 的 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 直 接 责 任人 员 ， 依 法 给 予 行 政 处 分 ； 构 成 犯 罪 的 ，依 法 追 究 刑 事 责 任 。 非 法 批 准 、 使 用 的 土地 应 当 收 回 ， 有 关 当 事 人 拒 不 归 还 的 ， 以非 法 占 用 土 地 论 处 。 非 法 批 准 征 收 、 使 用 土 地 ， 对 当 事 人 造 成损 失 的 ， 依 法 应 当 承 担 赔 偿 责 任 。 【 案 例 一 】 安 徽 省 和 县 政 府 非 法 批 地 案 2007年 3月 至 7月 ， 和 县 政 府 为 实 施 碧 桂 园 集 团 如 山 湖城 项 目 建 设 ， 未 经 批 准 对 集 体 土 地 5471.1亩 实 施 征 收 ， 对国 有 农 用 地 1239.9亩 进 行 收 储 。 2007年 6月 和 2009年 8月 期间 ， 将 非 法 征 收 和 违 规 收 储 的 3034.89亩 集 体 土 地 （ 耕 地1248.09亩 ） 分 两 期 出 让 给 碧 桂 园 集 团 下 属 房 地 产 开 发 有限 公 司 、 凤 凰 酒 店 有 限 公 司 。 如 山 湖 城 项 目 实 际 用 地 2778.12亩 （ 耕 地 1020亩 ） 。 其中 ， 凤 凰 酒 店 占 地 200亩 ； 房 地 产 项 目 占 地 1460.95亩 ， 其中 ： 高 层 住 宅 7栋 ， 2638套 ， 低 密 度 住 宅 1912套 ； 高 尔 夫球 场 占 地 1008.07亩 （ 耕 地 599.5亩 ） 。 认 定 的 主 要 违 法 事 实 ： 1.县 政 府 违 法 征 收 集 体 土 地 5471.1亩 （ 无 权批 准 ） 。 2.县 政 府 违 规 收 储 国 有 农 用 地 1239.9亩 （ 根据 土 地 储 备 管 理 办 法 ， 未 办 理 农 用 地 转 用 土地 征 收 手 续 的 土 地 不 在 可 收 储 的 土 地 范 围 之 内 ） 。 3.县 政 府 违 规 出 让 土 地 。 4.县 政 府 违 法 占 地 （ 建 设 高 尔 夫 球 场 ， 根 据协 议 ， 产 权 归 县 体 育 局 ， 碧 桂 园 只 要 经 营 权 ） 。 对 事 的 处 理 ： 依 据 土 地 管 理 法 有 关 规 定 ， 责 令 和 县 政 府解 除 非 法 征 地 有 关 协 议 ， 退 还 非 法 征 收 、 违 规 收储 和 违 规 出 让 土 地 中 尚 未 使 用 的 部 分 ， 消 除 高 尔夫 球 场 用 地 违 法 状 态 ， 终 止 土 地 使 用 权 出 让 合 同 ，收 回 土 地 使 用 权 ； 已 使 用 的 酒 店 、 房 地 产 1660.95亩 土 地 上 报 省政 府 批 准 农 用 地 转 用 和 土 地 征 收 后 ， 连 同 地 上 建筑 物 评 估 按 招 拍 挂 程 序 供 地 。 对 责 任 人 的 处 理 ： 安 徽 省 纪 检 监 察 机 关 给 予 该 案 主 要 责 任人 临 泉 县 县 委 书 记 朱 XX（ 和 县 县 委 原 县 委书 记 ） 撤 销 党 内 职 务 处 分 。 给 予 巢 湖 市 、 和 县 政 府 和 部 门 11名 负 有责 任 的 干 部 相 应 的 党 纪 政 纪 处 分 。 （ 四 ） 违 法 供 地 行 为 违 法 供 地 是 指 违 反 土 地 管 理 法 律 、 法 规 和 相 关政 策 的 规 定 ， 对 具 体 的 建 设 项 目 实 施 土 地 供 应 的行 为 。 供 应 土 地 分 为 划 拨 （ 即 无 偿 供 地 ） 和 有 偿 供 地（ 包 括 国 有 建 设 用 地 使 用 权 出 让 、 国 有 土 地 租 赁和 国 有 建 设 用 地 使 用 权 作 价 出 资 或 入 股 等 ） 两 种方 式 。 根 据 配 置 方 式 的 不 同 ， 出 让 、 租 赁 等 可 以采 用 协 议 或 招 标 、 拍 卖 、 挂 牌 等 方 式 。 违 法 供 地即 在 涉 及 具 体 建 设 项 目 的 供 地 问 题 上 ， 违 法 违 规的 行 为 。 【 供 地 主 体 】 一 般 为 市 、 县 人 民 政 府 。 土 地 管 理 法 第 四 十 四 条 ： 在 已 批 准 的农 用 地 转 用 范 围 内 ， 具 体 建 设 项 目 用 地 可以 由 市 、 县 人 民 政 府 批 准 。 城 镇 国 有 土 地 使 用 权 出 让 和 转 让 暂 行 条例 第 九 条 ： 土 地 使 用 权 的 出 让 ， 由 市 、县 人 民 政 府 负 责 ， 有 计 划 、 有 步 骤 地 进 行 。 违 法 供 地 的 具 体 表 现 形 式 ： 1.违 反 批 准 的 用 途 供 应 土 地 、 违 反 有 偿 用地 政 策 规 定 供 应 土 地 （ 如 应 当 以 有 偿 方 式供 地 但 采 取 了 划 拨 方 式 ） ； 2.违 反 国 家 供地 政 策 供 地 （ 如 为 别 墅 、 高 尔 夫 球 场 等 限制 和 禁 止 类 项 目 供 地 ） ； 3.违 反 招 拍 挂 规定 出 让 土 地 （ 如 对 经 营 性 用 地 、 工 业 用 地以 协 议 出 让 方 式 供 地 ） 4.违 法 低 价 出 让 国有 土 地 等 等 。 供 地 政 策 限 制 用 地 项 目 和 禁 止 用 地 项 目 禁 止 用 地 项 目 目 录 （ 2012年 本 ） ： 别 墅 类 房地 产 开 发 项 目 、 高 尔 夫 球 场 项 目 、 赛 马 场 项 目 、党 政 机 关 新 建 和 改 扩 建 培 训 中 心 、 未 依 法 取 得 探矿 权 的 矿 产 资 源 勘 查 项 目 、 未 依 法 取 得 采 矿 权 的矿 产 资 源 开 采 项 目 等 ， 都 被 列 入 禁 止 用 地 项 目 目录 ， 这 意 味 着 对 这 些 类 型 的 项 目 ， 国 土 资 源 管 理部 门 和 投 资 管 理 部 门 一 律 不 得 办 理 相 关 手 续 。 四 、 卫 片 执 法 检 查 和 例 行 督 察相 关 问 题 土 地 卫 片 执 法 检 查 ， 是 指 通 过 卫 星 遥 感 等 技 术 手 段 ， 将监 测 发 现 的 一 个 地 区 前 后 两 个 不 同 时 间 的 土 地 利 用 变 化 情况 形 成 卫 星 遥 感 图 片 （ 简 称 卫 片 ） ， 下 发 疑 似 违 法 图 斑 ，逐 一 核 查 ， 开 展 土 地 执 法 检 查 ， 及 时 发 现 、 纠 正 、 制 止 、查 处 违 法 违 规 用 地 行 为 ， 规 范 土 地 管 理 秩 序 。 2000年 以 来 ， 国 家 先 后 组 织 了 13次 卫 片 执 法 检 查 ， 2009年实 现 了 覆 盖 全 国 。 对 违 法 用 地 情 况 严 重 ， 土 地 管 理 秩 序 混 乱 的 地 区 ， 依 据 违 反 土 地 管 理 规 定 行 为 处 分 办 法 （ 监 察 部 、 人 力 资 源和 社 会 保 障 部 、 国 土 资 源 部 第 15号 令 ） 实 施 问 责 ： 对 县 级以 上 人 民 政 府 主 要 领 导 和 其 他 负 有 责 任 的 领 导 人 员 ， 给 予警 告 或 者 记 过 处 分 ； 情 节 较 重 的 ， 给 予 记 大 过 或 者 降 级 处分 ； 情 节 严 重 的 ， 给 予 撤 职 处 分 。 国 家 例 行 土 地 督 察 ， 是 指 国 家 土 地 督 察 机构 依 据 法 律 法 规 ， 履 行 对 地 方 人 民 政 府 土地 利 用 和 管 理 行 为 的 监 督 检 查 职 责 ， 定 期或 不 定 期 集 中 一 段 时 间 ， 对 督 察 区 域 内 某个 地 区 一 定 时 期 内 的 土 地 利 用 和 管 理 情 况进 行 监 督 检 查 和 评 估 。 一 定 时 期 ： 过 去 3年 。 尚 未 开 展 例 行 督 察 的 5个 市 ： 六 安 、 铜 陵 、池 州 、 阜 阳 、 亳 州 。 每 年 的 例 行 督 察 内 容 会 有 所 微 调 。 2012年 例 行 督察 的 内 容 ： （ 一 ） 关 于 耕 地 保 护 问 题 是 否 制 定 耕 地 保 护 目 标 责 任 考 核 办 法 ， 市 、 县 、乡 政 府 是 否 层 层 签 订 耕 地 保 护 目 标 责 任 书 ， 规 划期 内 以 及 年 度 耕 地 保 护 目 标 责 任 是 否 得 到 落 实 。 （ 二 ） 关 于 农 用 地 转 用 和 土 地 征 收 问 题 1.是 否 存 在 违 法 违 规 批 准 农 用 地 转 用 和 土 地 征收 的 情 况 ； 2.是 否 存 在 征 地 补 偿 安 置 落 实 不 到 位 的 情 况 。 （ 三 ） 关 于 土 地 供 应 问 题 1.是 否 存 在 为 权 属 来 源 不 合 法 的 土 地 办 理 供 地手 续 的 情 况 ； 2.是 否 存 在 违 法 违 规 出 让 土 地 的 情 况 （ 例 如 毛地 出 让 、 应 该 招 拍 挂 出 让 的 以 协 议 方 式 出 让 ） ； 3.是 否 存 在 土 地 出 让 金 收 支 管 理 不 规 范 的 情 况 ； 4.是 否 存 在 为 正 在 抵 押 中 土 地 另 行 办 理 供 地 手续 的 情 况 。（ 四 ） 关 于 土 地 利 用 问 题 1.是 否 存 在 闲 置 土 地 处 置 不 到 位 的 情 况 ； 2.是 否 存 在 土 地 批 而 未 供 的 情 况 。 （ 五 ） 关 于 土 地 登 记 和 抵 押 融 资 问 题 1.是 否 存 在 违 规 办 理 土 地 登 记 的 情 况 ； 2.是 否 存 在 土 地 违 规 抵 押 融 资 的 情 况 。（ 六 ） 关 于 土 地 执 法 问 题 1.是 否 存 在 违 法 违 规 占 用 土 地 的 情 况 ， 制 止 查处 情 况 ； 2.是 否 存 在 执 法 职 责 履 行 不 到 位 的 情 况 。 （ 七 ） 关 于 涉 地 部 门 履 责 问 题 1.发 展 改 革 部 门 是 否 存 在 未 经 土 地 预 审 违 规 批 准核 准 建 设 项 目 的 情 况 ； 2.规 划 部 门 是 否 存 在 违 规 办 理 用 地 规 划 许 可 的 情况 ； 3.住 房 城 乡 建 设 部 门 是 否 存 在 违 规 办 理 施 工 许 可的 情 。 （ 八 ） 关 于 土 地 管 理 和 利 用 政 策 文 件 问 题 是 否 存 在 与 国 家 现 行 政 策 相 抵 触 的 土 地 管 理 和利 用 文 件 。 （ 九 ） 其 他 问 题 1.是 否 存 在 违 规 预 征 收 土 地 的 情 况 ； 2.土 地 储 备 、 土 地 供 应 、 土 地 登 记 等 是 否 存 在 不规 范 的 情 况 ； 3.部 分 突 出 的 个 案 问 题 。 例 行 督 察 之 后 1.提 出 督 察 意 见 2.对 照 问 题 进 行 整 改 3.对 整 改 工 作 进 行 验 收 （ 通 过 、 原 则 通 过 、 暂 缓通 过 ）