振兴东北老工业基地政策实施及绩效评价

2002年，党的十六大提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，从 而吹响振兴东北第一声号角。以2003年10月中央11号文件关于实施东北地 区等老工业基地振兴战略的若干意见出台为标志，振兴东北老工业基地这项国 策正式开始实施。有媒体评论说，中国决心以空前力度消除东北振兴的体制性束缚，彻底攻破 这座“最后的计划经济堡垒”，使之真正融入全国市场经济大潮，成为中国经济 “新的增长极”。振兴东北老工业基地政策绩效分析：一、政策效果（一）国企改革取得重大突破。截止2006年底，辽宁省85%以上的国有大型工业企业实现了股份制改造， 国有中小工业企业产权制度改革基本完成；吉林省列入攻坚计划的816户国有工 业企业改制全面完成,目前正着手解决改制后企业的后续有关问题，以及推进商 业、建筑业等行业国有企业改革改制工作；黑龙江省完成改制企业3302户，占 应改制企业的96%，国有企业改制工作基本完成。（二）地区经济继续快速增长，工业农业连创佳绩（走在全国前列）1. 地区经济增长2004年2005年和2006年，东北三省地区生产总值分别为1.51、1.71和1.97 万亿元，同比增长12.3%、12.0%和 13.5%，高出全国当年增速2.2个、1.8个和 2.8个百分点；自东北三省实施振兴战略以来，三年GDP年平均增速为12.6%， 比实施振兴战略前三年（2001年-2003年）增速提高了 2.6个百分点。2004年、2005年和2006年，东北三省规模以上工业完成增加值分别为 4869.6 亿、6374.5 亿和 7799.5 亿元，同比增长 19.7%、16.6%和 18.2%，分别高 出全国当年增速3.0个、0.2个和1.6个百分点。振兴战略实施几年，东北地区生产总值年均增长14.2%，与其他地区的发 展差距逐年缩小。到2007年，东北地区国内生产总值之和同比2002年实现了 翻番。2008年，东北地区完成地区生产总值28196亿元，同比增长13.4%，占全 国GDP的9.38%。分省来看，辽宁省GDP完成13462亿元，增长13.1%，高于 全国4.1个百分点；吉林省GDP完成6424亿元，增长16 %，高于全国7个百分 点；黑龙江省GDP完成8310亿元，增长11.8%，高于全国2.8个百分点。2. 民营企业壮大（一个地区活力的象征）东北地区民营和非公经济发展壮大，占据地区经济半壁江山。其中，辽宁省 民营经济实现增加值7407亿元，同比增长20.3%，占全省经济总量的55%；吉 林省民营经济实现增加值3465亿元，增长23%，占全省经济总量的42%；黑龙 江省非公经济实现增加值3360亿元，增长18%，占全省经济总量的40%。3. 农业粮食产量稳重有升2004年、2005年和2006年，东北三省粮食产量分别为7231万、7927万和 8225万吨，同比增产15.3%、9.6%和3.8%，占全国当年粮食总产量的15.4%、 16.4%和 16.5%。东北三省粮食产量占全国的比重逐年上升，为全国粮食供求平 衡和国家粮食安全做出了较大贡献。2008年，东北地区粮食生产再创历史新高，全年粮食产量达到8925万吨， 比上年增加671万吨，增长8.1%，占全国粮食总产量的16.9%，对全国的贡献 率进一步提高。其中，辽宁省粮食产量达到1860万吨，比上年增加25万吨，增 长1%；吉林省粮食产量达到2840万吨，增加386万吨，增长15.7%，高于全国 10.3个百分点；黑龙江省粮食产量达到4225万吨，增加260万吨，增长6.5%， 高于全国1.1个百分点。（三）投资持续高速增长，结构逐渐趋于合理2003年，东北三省固定资产投资增速低于全国平均水平6.9个百分点。2004 年、2005年和2006年，三省固定资产投资分别完成4959亿、6904亿和9383.6 亿元，同比增长33.5%、39.3%和37.4%，高出全国当年增速5.9个、12.1个和 12.9个百分点；三省固定资产投资占全国的比重由2003年的7.6%，同比分别提 高到8.4%、9.2%和 10.0%，每年递增0.8个百分点。实施振兴战略以来，东北三 省的投资环境有所改善、政策效应开始显现、招商引资吸引力增强，东北吸引国 内外投资的洼地效应正在显现。2008年，东北地区社会固定资产投资19285亿元，同比增长35%。辽宁省、 吉林省和黑龙江省社会固定资产投资分别完成10016亿元、5600亿元和3669亿 元，增长34.7%、40 %和28.1 %，高于全国9.2个、14.5个和2.6个百分点。其 中，三省城镇固定资产投资分别完成8879亿元、4687亿元和3370亿元，增长 35%、40.3%和28.5%；三省引进内资分别为2052亿元、1200亿元和618亿元， 增长 104.3%、60%和 42%。东北地区房地产投资3136.7亿元，同比增长32.7%。其中，辽宁省、吉林 省和黑龙江省房地产投资分别为2058.1亿元、625.4亿元和453.2亿元，增长 37.4%、27.6 %和 18.5%，2008年.固定资产投资结构进一步优化，支柱产业仍然是拉动工业投资增 长的重要力量。辽宁省、吉林省和黑龙江省工业固定资产投资分别为4762亿元、 2571.7亿元和1457.3亿元，增长35.4%、48.2%和 32.6 %。辽宁省装备、冶金、 石化等支柱产业完成固定资产投资2620.8亿元，增长43.7%，占全省工业投资的 55%。吉林省汽车、石化和农产品加工三个支柱产业投资866亿元，增长29.8%， 占全省工业投资的31%。黑龙江省装备、石化、能源和食品加工四大支柱产业完 成投资1194.3亿元，增长32.9%，占全省工业投资的82%。（四）对外贸易保持较快增长，外商投资进一步增加2004年，东北三省实际利用外商直接投资为59.4亿美元，同比增长51.7%， 高出全国增速37.6个百分点。2005年，按商务部调整后口径计算，三省实际利 用外商直接投资为57.0亿美元，同比增长89.5%，高出全国增速90.0个百分点 （全国实际利用外商直接投资同比下降0.5%）。2006年，三省实际利用外商直接 投资为84.6亿美元，同比增长48.3%，高出全国增速52.4个百分点（全国实际 利用外商直接投资同比下降4.1%）。从实际利用外商直接投资来看，外商对东北 三省经济发展的信心在不断增强。2004年、2005年和2006年，东北三省实现进出口贸易总额分别为480.2亿、 571.1亿和691.6亿美元，同比增长26.2%、18.9%和213%。其中，出口额为 243.2亿、319.8亿和397.5亿美元，同比增长23.8%、31.5%和24.3%；进口额为 237.1亿、251.4亿和294.1亿美元，同比增长29.2%、6.1%和 17.0%；贸易顺差 为6.1亿、68.4亿和103.4亿美元。三年来，出口额年平均增加近70亿美元，进 口额年平均增加近30亿美元，2006年贸易顺差首次超过100亿美元。2008年，东北地区对外贸易进出口总额完成1086.9亿美元，占全国的4.2%， 同比增长25%，高于全国7.2个百分点；外贸出口 633.9亿美元，增长23.6%， 外贸进口 453亿美元，增长27.2%。其中，辽宁省外贸进出口总额724.4亿美元， 增长21.8%，高于全国4个百分点，外贸出口 420.5亿美元，增长19.1%；吉林省 外贸进出口总额133.4亿美元，增长29.5 %，高于全国11.7个百分点，外贸出 口 47.7亿美元，增长23.7%；黑龙江省外贸进出口总额229亿美元，增长32.4%， 高于全国14.6个百分点，外贸出口 165.7亿美元，增长35.1%。黑龙江省对俄进 出口实现110.6亿美元，增长3.1%，占全省外贸总额的48.3%；机电产品出口增 长较快，达到39.2亿美元，增长76.7%；从俄罗斯等国进口能源、原材料呈上 升势头。（五）地方财政收入稳定增加，金融运行基本平稳1. 财政收入：2004年、2005年和2006年，东北三省地方财政一般预算收入分别为985.3 亿、1200.7亿和1449亿元，同比增长15.9%、21.8%和20.7%； 2005年高于全国 当年财政收入增速1.9个百分点，2004年和2006年分别低于全国当年增速5.7 和3.6个百分点。2008年，东北地区财政收入稳定增加，地方财政一般预算收入2357.3亿元， 同比增长27.9%，高出全国9.4个百分点。辽宁省、吉林省和黑龙江省地方财政 一般预算收入分别为1356.1亿元、422.8亿元和578.4亿元，增长25.2%、31.8% 和31.4%，高出全国6.7个、13.3个和12.9个百分点。2. 金融运行：2004年、2005年和2006年，东北三省金融机构人民币各项存款余额分别为 19735亿、22613亿和25592亿元，同比增长18.1%、14.6%和 13.2%；各项贷款 余额分别为14557亿、15108亿和17011亿元，同比增长4.2%、3.8%和 12.6%； 存贷差分别为5178.3亿、7505.1亿和8581.3亿元，同比增长101.4%、44.9%和 14.3%；存贷增速的差距逐年减小，存贷差的增加额逐年增加。此外，2006年东 北三省全年新增上市公司11家，境内外资本市场直接融资272.8亿元，创历年 最好水平。截至2008年底，东北地区金融机构本外币各项存款余额33494.1亿元，各项 贷款余额21833亿元，三省存贷差11661.1亿元，比上年增加1817.8亿元，同比 增长18.5%。（六）城乡居民收入持续增加，民生得到进一步改善1. 居民收入：辽宁、吉林和黑龙江三省城镇居民家庭人均可支配收入,2004年分别为8008 元、7841元和7471元，同比分别增长7.6%、11.9%和11.9%，辽宁增速与全国 基本持平，吉林、黑龙江均高于全国4.2个百分点；2005年为9108元、8691元 和8273元，同比增长12.8%、10.8%和10.7%，增速高于全国3.2个、1.2个和 1.1个百分点；2006年为10370元、9775元和9182元，同比增长12.6%、12.5% 和11.0%，增速高于全国2.2个、2.1个和0.6个百分点。辽宁、吉林和黑龙江三省农村居民家庭人均纯收入，2004年分别为3307 元、3000元和3005元，同比分别增长12.7%、18.6%和19.8%，增速分别高于全 国0.7个、6.6个和7.8个百分点；2005年为3690元、3264元和3221元，同比 增长7.3%、8.8%和 7.2%，增速高于全国1.1个、2.6个和1.0个百分点；2006 年为4090元、3641元和3552元，同比增长9.0%、11.6%和10.3%，增速高于 全国1.6个、4.2个和2.9个百分点。这三年，三省农村居民家庭人均纯收入增速 均高于全国当年，辽宁和吉林两省农村居民家庭人均纯收入绝对值均高于全国当 年，黑龙江与全国基本持平。2008年，辽宁省城镇居民人均可支配收入14393元，同比增长12.1%；农民 人均现金收入5576元，增长10%，分别高于全国3.7个和2个百分点。吉林省 城镇居民人均可支配收入12829.45元，增长13.7 %；农民人均现金收入4351.4 元，增长28.6%，分别高于全国5.3个和26.1个百分点。黑龙江省城镇居民人均 可支配收入11581元，增长13%；农民人均现金收入4856元，增长17.5%，分 别高于全国4.6个和9.5个百分点。2. 社会保障：东北三省初步建立起资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化 的社会保障体系。辽宁省企业退休人员基本养老金月人均提高100元，城市居民最低生活保障 标准平均提高18%。基本解决企业历史拖欠工资问题。新型农村合作医疗人均 筹资提高到100元，城镇居民医疗保险参保人数达到270万人。吉林省企业退休 人员养老金月人均增加95元，农村和城镇居民最低生活保障水平分别增长50% 和53%。重点推进民营企业和煤矿、非煤矿山和建筑等高风险企业农民工参加社 会保险，其中基本养老保险参保人数达到525多万人，完成年计划的102.7%。 新型农村合作医疗补助提高到70元，城镇居民基本医疗保险覆盖面达到86%。 黑龙江省企业退休人员基本养老金，失业保险标准分别提高了 102元和88元， 历史拖欠职工的126亿工资全部完成补偿。城乡居民最低生活保障标准分别提高 到年2328元和1100元，超过全国平均水平，享受农村低保人数达到91.7万人， 五保户集中和分散供养达13.7万人，城乡低保基本实现了应保尽保。参加新型 农村合作医疗农民达到1351.2万，参合率达95.5%，基本实现全覆盖。（七）基础设施建设进展顺利，地区发展环境趋好1. 东北地区交通基础设施建设加快。以国家高速公路为主体的重点公路建设 得到发展，截至2008年底，东北地区建成国家高速公路里程超过4000公里。辽宁省新增高速公路790公里，其中铁岭至朝阳等路段已建成通车。吉林省 新增高速公路382公里，在建高速公路达1289公里，江密峰至延吉高速公路等 部分路段竣工通车；长双烟铁路、东北东部铁路白河至和龙铁路建成通车。黑龙 江省新增高速公路426公里。东北东部铁路、巴辛铁路、长吉城际铁路、沈抚城 际铁路等重大工程顺利推进，哈大和哈齐城际客运专线、大庆、鸡西机场等重大 工程开工建设，长白山机场、漠河机场建成投运。2. 重大基础设施项目建设进展顺利。辽宁省大伙房一期水利工程建设进入最 后攻坚阶段，营口港务集团大件专业码头正式投用，红沿河核电一期工程建设加 快推进，绥中电厂二期、阜新风电二期等工程开工建设。吉林省哈达山水利枢纽 工程全面开工建设，引嫩入白、大安灌区工程建设进展顺利；大唐长春第三热电 厂项目开工建设，华能九台电厂建设进度加快。黑龙江省开工建设东西部9项大 型水利控制性工程，完成了 19处大型灌区和45处中型灌区续建配套与节水改造 项目，新开工建设25个国家级节水灌溉示范工程项目，水利投资比上年增长 70% ；松花江大顶子山航电枢纽工程按期交工并投入使用。（八）资源城市经济转型加快，生态环境建设成效显著以先期启动的辽宁阜新为例，阜新资源型城市经济转型试点工作取得阶段性 成果，国家支持的23个重点项目累计完成投资45亿元；以农产品加工业作为接 续产业的态势已基本形成；转型三年全市实现再就业13.1万人，下岗失业人员 净减少11万人，地区生产总值增速由九五时期的年均2.1%上升到2006的20% 以上。阜新矿业集团开发内蒙古白音华煤矿，促进了富余矿工和生产能力的有序 转移。辽宁抚顺、本溪、盘锦等资源城市经济转型稳步推进。2005年国务院批 准资源城市转型试点范围扩大到大庆、伊春、辽源和白山市，试点工作有序展开。 2006年，辽源和白山市实现工业增加值分别增长37.9%和26.5%，增速位居吉林 省的第一和第二位。东北地区单位生产总值能耗进一步下降，节能减排取得积极成效。2008年， 辽宁省万元GDP能耗1.635吨标准煤，下降了 4%；关停治理小钢铁、小水泥企 业285家，造纸、印染企业477家；化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降6.97% 和8.36%，减排比例由上年的后10位，分别跃居到全国第三位和第五位。吉林 省万元GDP能耗1.45吨标准煤，下降了 4.5%，推广节能技术和产品21种，91 个工业节能降耗项目竣工运行；化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降3.38%和 3.91%。黑龙江省万元GDP能耗1.29吨标准煤，下降了 4.3%；全省县级以上城 市新增集中供热2400万平方米，普及率达到45%，加大了对污水、废气、垃圾 等污染治理力度，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量下降1.08%和0.93%，完 成了国家下达的节能减排指标。生态环境保护取得积极进展。辽宁省全面推进辽西北边界1000公里防护林 工程和1400公里滨海大道绿化工程建设，两条绿带将和东部青山相连，形成合 围全省的绿色屏障。吉林省继续实施西部治碱工程、黑土区水土流失重点治理工 程、天然林保护、退耕还林、三北防护林四期等工程，全年完成三化草原治理 面积54.3万亩，新增水土流失综合治理面积11.34万公顷，林业生态建设得到加 强。黑龙江省制定了大小兴安岭生态功能区的保护规划，确定了生态保护和恢复 建设、基础设施建设和特色产业发展三大工程。积极推进以治理水土流失、草原 三化为主的生态建设，全年完成植树造林180万亩，退耕还湿4500亩，治理 碱化、沙化、退化草原140万亩。（九）工业调整改造升级，自主创新能力增强实施振兴战略以来，东北三省一大批振兴老工业基地调整改造重大项目顺利 实施，鞍钢、一重、哈电、沈鼓、沈阳和大连机床等国有重点老企业的技术装备 水平、生产制造能力和产品质量有了显著提高。2004年国家安排了 297个东北 老工业基地调整改造项目，总投资达1089亿元；2005年安排了 234个项目，总 投资602亿元；2006年安排了 29个项目，总投资144亿元。通过实施机床高速加工中心、重大装备精密轴承、特大型变压器、汽车发动 机和轿车，以及大型铸锻件等一大批老工业基地调整改造项目，一批国有重点企 业的技术装备达到国际先进水平。大型铸锻件、核电设备、百万吨级乙烯三机、 大型船用曲轴等一批国产化项目的实施，将进一步增强企业的自主创新能力。自 主研发的汽车发动机、新款轿车开始批量进入国际市场，中华轿车一次签署出口 欧洲15万辆合同，中国汽车的质量和制造技术水平逐步得到发达国家的认可。以一重、哈电、齐一、齐二、长客、大船重工、大连机床、大连重工起重、 沈阳机床、沈鼓、沈飞等为代表的骨干装备制造企业发挥自身优势，加大对引进 消化吸收再创新、集成创新和的支持力度，在大型水电机组、先进火电机组、重 型燃机、超高压及特高压输变电装备、电站空冷系统、兆瓦级风电机组、冶金成 套装备、石化成套装备、大型加氢反应器、大型铸锻件、VLCC等高档船舶、十 线及城市轨道交通、重型数控机床等重大技术装备领域取得了大批自主化成果， 突破了很多瓶颈制约，重点产品大幅拓展了市场空间，有力地支持了国内经济发 展和国防建设。二、政策层面存在的主要问题振兴战略实施6年来，东北地区经济社会发展出现了良好的态势，但是，这 种良好的态势一定程度上是政策拉动和市场需求扩大所形成的短期效应，老工业 基地许多深层次问题仍然存在。这些问题有的是原有的基本问题，另一些则是全 面振兴中显示出来的问题，尤为需要引起重视。1. 固定资产投资增长和经济增长率提高，并没有带来就业水平的显著改善在全面振兴的政策背景下，东北地区固定资产投资迅猛增长，经济增长率明 显提高，但并没有带来就业形势的根本改善。其原因是大量新增投资和项目属于 资本密集型和技术密集型，而不是劳动密集型，吸纳就业的能力较小，整个地区 企业重组和产业转型所排斥出来的劳动力远大于新投资和新项目的吸纳能力，造 成投资增长就业却不能随之增长的局面。2. 国内政策性投资增加和外资流入，并没有伴随一般商业性贷款规模的增加振兴东北老工业基地突出的一个特征是，国家投资和国债项目是改革开放以 来最多和最集中的一次。它直接引发的外商投资兴趣，也使外商投资规模在这一 地区迅速增大，但一般商业性贷款规模并没有显示出明显的跟进。其原因有两个: 一是尽管全面振兴行动带来的政策环境比较令人鼓舞，但要证明投资项目有较好 的盈利前景还需要时日。二是与其他地区相比，东北三省的不良贷款余额和比例 仍然偏高，甚至新增的贷款也在形成新的不良贷款。对银行来说，潜在的金融运 行风险依然较大，这在一定程度上抑制了银行贷款的偏好，也抑制地区经济发展 所需要的金融支持。3 .各省内部城市间开始建立协调合作机制，但省际间仍缺乏有效的产业协 作和项目配套机制改革开放后，计划体制下形成的省际之间的分工协作关系基本解体，东北 三省开始制定各自不同的发展战略，中央实施振兴东北战略后，各省开始在本省 内部尝试建立协调机制，破除城市之间的分割，如辽宁省中部城市群之间建立的 协作框架，黑龙江以哈尔滨为龙头建立的哈大齐经济走廊。但在省际之间，这种 协作框架尚不完善。各省在振兴老工业基地过程中上马近乎相同的项目，而当有 些项目需要配套加工但本省缺乏配套能力时，通常寻找区外的配套伙伴。缺乏省 际之间协调，导致项目对整个地区的产出和就业所产生的乘数效应弱化，降低了 振兴项目在东北地区的带动和辐射作用。4. 少数大企业占用了更多的发展和振兴资源，而大量的中小企业难以获得同 等的发展条件在振兴东北的政策环境下，大型企业在项目安排和银行贷款等方面获得了 较多的政策支持，在原有的基础上占用了更多的要素资源，中小企业很少获得政 策支持和银行贷款，在大企业获得振兴项目时小企业也很少获得进行配套和合作 的机会。中小企业难以获得发展机会，不仅不利于大企业和小企业形成合理的分 工体系，而且造成资本密集型和技术密集型投资在东北地区更为集中，使就业不 能随投资增长而增长。（四万亿投资挤压民间资本）5. 参与剥离办社会职能的国有企业数量增加，地方政府难以负担重组成本随着老工业基地的振兴，不仅地方国有企业，而且中央的国有企业也开始 参与分离企业办社会的重组改革。剥离企业办社会的职能必然涉及到安置分流的 富余人员，需要支付重组成本。合理分担改革成本，是中央政府落实振兴东北政 策的一个不可回避的问题。6. 建设“生态安全东北”面临巨大挑战东北三省是矿产资源比较丰富的地区，随着资源濒临枯竭和由于不合理的 开采方式与治理滞后，诱发了一系列的矿山环境问题，如地面沉陷、废弃物占地、 废弃矿物污染等等，目前这些问题已经直接影响到资源型城市的转型。以上这些 情况，已经影响到东北农业的可持续发展，环境的保护，尤其是土地的保护应成 为环境监管及治理部门工作中的重中之重。7 .完善社会保障体系任务仍十分艰巨，社会保障面临新的挑战东北社会保障面临着人口老龄化、城镇化、就业方式多样化和困难群体社会 保障压力等诸多挑战。养老保险制度不统一，企业与事业单位退休人员养老金水 平差距过大，并且有进一步扩大的趋势，成为引发社会不稳定的一个因素。基本 医疗保险制度及配套措施不到位，困难群体的医疗保障，特别是关闭破产企业退 休人员医疗保险资金来源问题还没有得到妥善解决。社会救助体系不健全，进城 就业的农民工、转移就业的农民、被征地农民的社会保障问题越来越突出。这一 系列的问题将会给东北振兴带来社会环境方面的压力。三、继续推进老工业基地改造的政策思路从经济体制转轨引发的老工业基地衰退开始，东北地区的企业和地方政府 就没有停止过重振雄风的尝试，但振兴的方案和措施大都是局部的、分散的、不 系统的。由于经济体制本身是一个有机的系统，这个系统的各个部分是相互联系 的，每个组成部分发挥作用的价值，都需要其他部分的互补和配合。计划体制中 对国有企业的物质和产品的调配系统被解体之后，企业的生产系统的完整性就要 受到影响。在这种情况下，企业不可能仅仅通过加强内部的生产管理来适应市场 的需求，必须依据市场重新构造，包括依据产品的需求结构、基于利润的激励机 制、甚至企业内部某个组成部份的剥离和重组。同样的道理也适用于建立新的经 济体制。仅仅进行落后技术的改造和产品的创新而不进行体制的改革，老企业不 可能获得新生；仅仅进行企业内部的重组而没有企业外部社会保障系统的建立， 重组的成效就比较微小。简言之，制度的互补性程度决定了制度可能产生的价值 的大小。（魏厚凯）中央提出实施全面振兴东北老工业基地的战略，在本质上不同于此前各地 的做法就在于，它是从总体上而不是局部，是从系统上而不是零散的，是从规划 上而不是单项政策上推进老工业基地的振兴。因此，检验和评估振兴战略的初步 成效，完善和设计进一步实施的方案，寻找解决问题的思路和对策，都应当基于 总体规划、系统设计、配套实施和全面振兴的思想基础。（一）加快国有企业重组的步伐1. 国企改制之后面临重组，应大力推进国有企业的资产重组。要打破行政区 划的限制，按照市场经济的原则，推动钢铁、汽车等重点行业进行跨区域性重组， 优化整合各方面资源，构建一批专业化分工明确、竞争力较强的大型企业集团。 同时，要积极搞好主辅分离、辅业改制，加快分离企业办社会，尽快研究制定妥 善解决厂办大集体问题的具体方案，并在东北三省先行试点。在推进国有企业重 组的过程中，中央应加大财政支持的力度。对那些困难中央直属企业的主辅分离、 分离企业办社会，应由中央财政给以足额补贴；对分离企业办社会的企业所在地 方确因财政困难、无力贴补而难以承接的，中央应通过转移支付给予支持，不增 加地方的财政负担。2. 妥善解决好下岗分流职工的就业安置。要坚持就业优先的原则，大力开发就业岗位，积极扶持下岗失业人员再就业， 鼓励下岗分流职工进行创业，并提供相应的条件和政策优惠；要强化职业技能培 训，对下岗分流职工进行再就业和创业培训，提高下岗分流人员适应新岗位，实 现再就业的能力；健全就业服务和创业服务体系，对下岗分流人员提供及时就业 援助；继续推进城镇社会保障体系试点工作，实施国有企业下岗职工基本生活保 障向失业保险并轨。（二）进一步加大国家财政支持的力度国家对东北地区等老工业基地的财政支持，应针对东北地区等老工业基地 的经济转型，主要采取专项补助的方式，而不应该主要依赖一般转移支付的扩大。1. 加大对农业、装备制造业、高新技术产业等的扶持力度。在农业生产基 地建设方面，要加大对东北农机具购置补贴的支持力度和支持范围；加大对东北 三省农业基础设施的投资，搞好东北地区黑土地保护和中低产田改造。在装备制 造业和高技术产业化方面，国家在重大项目安排、政府采购、研发投入、税收优 惠等方面应给予相应的倾斜。比如，国家可以考虑设立振兴东北装备制造业基金， 鼓励在骨干企业成立工程技术研究中心，搞产学研一体化。2. 对衰退产业的退出实行援助政策。对衰退产业的退出实行援助政策，这是 一些发达国家的共同做法。如联邦德国在2 0世纪6 0年代针对鲁尔区的衰落趋 势，采取了一系列产业转移援助政策，使鲁尔区走上产业结构多元化的道路。日 本也曾对处于衰退中的煤炭行业的退出实行援助政策。为支持东北地区等老工业 基地加快调整改造，当前可以考虑对煤炭、森工、有色金属等资源性衰退产业的 退出实行援助政策，重点放在因资源枯竭而导致矿井关闭以及相关产业的援助 上。政府通过设立专项资金或者产业退出准备金，主要用于退出人员的安置、再 就业培训、社会保障以及冲销呆坏账。该资金的来源应由地方、企业和社会等多 方面筹措，中央财政根据具体情况给予一定比例的补助。3. 设立东北地区等老工业基地调整改造基金。从国际经验看，支持老工业基地加快调整改造，必须有稳定的资金来源和渠 道。如英国政府设有“城市规划援助”，专门用于治理区域产业衰落和城市衰败 问题，并要求各地自筹2 5%的经费，中央政府提供7 5%的捐款；法国对老工 业区则设有“工业自应性特别奖金”、“国土整治奖金”和“工业现代化基金”； 意大利为支持老工业区的改造与振兴，设立了 “工业设备更新和结构调整基金”、 “应用研究特别基金”。借鉴国外经验，建议国家设立东北地区等老工业基地调 整改造基金，专项用于东北地区等老工业基地衰退产业的退出、接续产业的培育、 就业安置和职工培训等。该项基金由中央财政提供，但省级财政和老工业基地城 市应各提供15%20%的配套资金。（三）加大金融支持力度，再造信用东北1. 建立良好的社会信用环境，再造信用东北。要加强政府、银行和企业之间的合作，建立完善的信用评估和信用维护体系， 打造统一的信用信息平台，向社会提供完备、权威的信用信息服务，加大执法监 督和打击逃废债务力度，健全失信处罚和守信奖励制度。尤其是，要加强银行与 工商、税务、公安、质监等部门之间的合作，建立完善的企业和个人信用信息数 据库，打造一体化的社会信用信息平台。同时，要采取得力有效的措施，坚决打 击逃废债务行为，维护金融信用环境。对失信企业包括互保失信企业和违约的个 人，要立即通过各种媒体进行公开，并降低其信用等级，在其信用档案中做长期 纪录。对已公开谴责的失信企业和违约的个人，在规定期限内不予纠正的，要列 入失信和违约黑名单，各部门应对其进行联合制裁，予以重点打击。2. 要加大对东北地区不良贷款的处置力度。据人民银行沈阳分行调查统计，东北三省现有不良贷款中有2 0%是由政策 性因素影响形成的，还有一部分是因国有企业经营管理不善、无力还贷形成的， 这些不良贷款若完全由商业银行自己处置既不公平，也缺乏消化能力（张颖，2 0 0 4 ）。因此，国家应加大东北地区不良贷款的处置力度，对事实上已经损失 的政策性不良贷款，可以采取专项核销、集中核销等办法加速予以解决，力争在 尽可能短的时间内使东北地区的不良贷款率平均降到15%以下，以为下一步深 化改革铺平道路。同时，要尽快卸掉现有农村信用社的不良资产包袱。当前可以 考虑比照剥离四大国有商业银行不良资产的方法，通过谈判协商的方式，由中央 和地方政府按照一定比例出资，解决东北地区农村信用社的历史包袱问题。3. 加快国有企业的债务重组和不良资产处置。当前，央行针对东北企业债务问题已经提出了债务重组的方案，其中包括债 转股、债务减免息、债务延期以及债务挂账等处理手段。为支持国有企业转制， 有关部门应制定相关政策，采用债转股、债务打折、债务延期、债务减免息、资 产置换、兼并重组、折价出售等多种途径，加大国有企业债务重组和不良资产处 置的力度。例如，对国有企业转制后全部落实银行债务的，可以考虑给予减免息 待遇，并延期偿还贷款本金；允许商业银行根据不良贷款和抵押物的实际情况， 采取招标、招租、拍卖等方式来清理转化不良资产；组建区域性专业不良资产处 置机构集中处置不良资产，对不良资产进行打包折价出售，发展债权交易市场； 等等。（四）整合各类资源，建立一体化的公共平台充分发挥地区优势，打破条块分割，按照“平等互利、加强合作、优化资源、 有序竞争”的原则，通过培育要素市场，完善区域协作网络，加强经济技术合作， 健全服务体系，推动东北地区各种资源的重组和优化配置，构建跨行政区的一体 化的公共平台，为东北地区产业振兴创造良好的条件。1. 培育区域要素市场。按照市场化运行原则，建立东北区域产权交易市场和资产评估市场。当前， 应充分利用沈阳产权交易中心实施企业的产权、股权、债转股、金融不良资产的 交易，解决东北老工业基地振兴中资产存量的市场化配置问题。同时，依托东北 三省和中心城市的人才和技术交易市场，协调建设统一开放、互联互通的东北人 才大市场和技术交易市场，促进人才合理流动，加快高新技术的转让和产业化。2. 完善区域协作网络。按照联合共建、资源共享的原则，整合各方面资源，构建面向东北的一体化 的区域协作网络。如依托三省高校和科研院所，联合共建东北科技教育信息网， 实现全社会的资源共享；构建东北区域大型科学仪器协作共享网络，加强三省共 用的各类大型科学仪器中心建设，全面提高东北三省大型仪器装备社会化水平； 依托沈阳技术交易网、哈尔滨技术交易市场网，以现有中心城市技术产权交易中 心为主体，构建东北区域技术交易合作网络；在现有孵化器的基础上，整合各种 优势资源，形成布局合理的科技企业孵化器网络。3. 构筑一体化的公共平台。一是依托现有高新区和科技创业服务中心，加快东北科技成果转化基地和企 业孵化器的建设，打造东北科技成果产业化平台；二是围绕石化、冶金、能源、 大型装备及汽车制造等领域，开展对重大关键技术和公用技术的联合攻关，着力 打造以重点行业技术创新和公共技术创新为核心的东北产业技术支撑平台；三是 以产权交易市场和投资信息网络为载体，打造面向东北的一体化的东北投资和产 权交易平台。（五）把转变经济增长方式与环境保护密切结合起来，搞好东北地区生态 环境建设中央应加大对东北地区生态环境保护与治理的支持力度，实施一批对改善 东北地区生态环境具有重大影响的重点建设工程，扭转东北地区生态环境恶化的 势头，使生态建设由治理与破坏相持阶段向治理大于破坏阶段转变。要在矿区生 态环境恢复、森林与草场恢复、重化工业污染、土地沙化退化等影响东北地区生 态环境的重点领域开展综合治理与保护，不断改善东北地区的生态环境。要把走 新型工业化道路的国家战略转化成具体推动企业转变增长方式的政策体系和法 律法规，形成政策保障、法律保障、资金保障和技术保障，以及公众的生态环境 安全意识，建立有利于生态环境保护和治理的长效机制。地方政府也应在东北地 区生态环境建设过程中发挥更大、更积极的作用，增加地方公共财政对环境保护 与治理的投入，改变有关职能部门不作为或不充分作为的状态，在生态环境保护 与治理方面提供有效的公共产品和公共服务。60年一甲子，共和国迎来了一个重要的时刻，而勤劳善良、率真豪放的亿万 东北儿女，也从未像今天这样意气风发，活力四射。在经受了变革和转型的阵痛 后，他们变得更加坚韧、务实。面向未来，东北人正以无比的勇气和创新的精神 去融入这伟大的变革时代。一个崭新的东北必将在全面振兴中重铸辉煌。