地质灾害防治公共管理专题

第第 7 章章 地质灾害防治公共管理地质灾害防治公共管理71 基本认识基本认识711 灾难与教训灾难与教训1975年8月48日，第3号台风低压和西风带冷空气共同影响的河南省中部4.38X104km2。范围降水总量201X108m3。，区域平均降雨量达458.9mm。板桥水库（林庄）、石漫 滩水库（油坊山）和方城北（郭林）等3个暴雨中心总雨量分别达1631.1mm、1434.4mm和1517.0mm。其中，暴雨中心林庄1h最大降雨量为189.5mm,6h最大降雨量为830.1mm,1日最大降雨量为1005.4m m。特大暴雨导致板桥、石漫滩两座大型水库、竹沟、田岗两座中 型水库和58座小型水库在数小时内相继垮坝溃决，共造成29个县、1700X104亩农田被淹，1100万人受灾，2.6万多人遇难，京广铁路被冲毁102km，中断行车18天，直接经济损失 近百亿元。2005年6月10日，黑龙江省牡丹江市宁安县沙兰镇因山洪暴发，造成117人死亡，其 中沙兰镇中心小学学生105人。洪峰在沙兰镇只持续1个多小时，由于河流泄洪断面不足、桥梁壅塞等，沙兰小学内水深一度达到2.3m。沙兰小学位于沙兰河由西北向东偏南转弯的 凸岸河漫滩上，是沙兰镇地势低洼地带。2008年9月8日8时许，山西省临汾市襄汾县陶寺乡塔山矿区废弃尾矿库溃决形成重 大泥石流灾难。尾矿库坝高约50m,库容30X104m3,尾砂流失量约20X104m3,沿途带出 大量泥沙，流经长度达2km,最大扇面宽度约300m,泥石流冲淤面积达30.2hm。，最大 过流深度约20m，造成下游村庄和集贸市场人员死亡271人，伤34人。经调查，导致发生 事故的主要原因是企业违法违规生产和建库，隐患排查治理走过场。政府管理部门监督管理 不得力，安全整改指令不落实也是重要原因。因为早在2008年2月和8月初，位于下游的 白云村和云合村村民因发现尾矿坝渗水现象曾分别向当地政府递交了“救命报告”和“告状 书”，但未引起重视。1963年10月9日22时38分（格林尼治时间）意大利瓦依昂（Voiont）水库滑坡造成约2600人死亡。1999年12月16日委内瑞拉泥石流，6条泥石流沟冲毁6个旅游城市，造成3万多人 死亡。2004年12月26日，苏门答腊岛附近海域发生8.9级强烈地震，引发印度洋有史以来 最为严重的海啸灾难，估计地震及海啸造成印度尼西亚、斯里兰卡、印度和泰国等国家约22万人死亡和巨额财产损失。2005年8月28日，飓风“卡特里娜”（Caterina）袭击美国，登陆风速62.57m/s。尽 管事先有预报，但风暴袭击地很多居民没有依照指示转移。这次灾害导致南部数州1500多 人丧生，新奥尔良地区损失惨重。2006年2月17日上午10时45分，菲律宾（Philippines）莱特岛（Leyte Island）南部圣伯纳 德（Saint Bernard）镇特大滑坡灾难造成约1221人丧生或失踪。2008年5月5日，“纳尔吉斯”热带风暴重创缅甸海基岛，横扫缅甸三角洲地区，巨大 风暴潮造成死亡与失踪约lO万多人。这些灾难事件有的具有不可抗拒的自然原因，但也与所在地区防灾减灾意识不强存在一定关系。这些经验教训提醒我们应认真思考既要控制地质灾害，更要主动进行地质环境管理。因此，研究与传播防灾减灾知识，提升公共管理水平是人类社会安全和谐的客观需要。712 基本概念基本概念左传有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”殷商时期的甲骨文中就有“炎”字，意为“水”、“火”之合的现象，泛指天灾，即今天的自然灾害。自然灾害是一种突发的或逐渐累积的自然或人为事件，它的侵害程度已严重到要求受 影响的区域社会必须对它采取专门的对策。地质灾害防治公共管理的核心目的是培育社会公众要具有一定的地质灾难管理或应对意识，相关政府公职人员和技术人员要有职业责任感。地质灾害可以视为一种具有生命体征的危机事件，这种危机显示出有生有死的周期l生特征。因此，这种事件过程可以划分为几个阶段，如分为五阶段则包括潜伏期、显现期、突发期、衰减期和终止期，然后开始进入下一个循环。每个阶段的各个时期都比较分明还是 只显示某几个阶段，既取决于地质环境条件组合，也取决于引发因素的类型、作用强度、方 式和持续时问等。因此，地质灾害防治的公共管理和应急响应也应该是针对性的。第一阶段是灾害潜伏期，一般公民不易觉察，应对方法是以专业调查识别为主。第二阶段是灾害显现期，一般公民能够觉察，但不一定认识到灾害风险可能来临，应 对方法是组织社区巡查监测并做好应急准备，专业人员判定发生原因及发展趋势，必要时发 出预警信息。第三阶段是灾害突发期，一般公民有组织地撤离，政府组织研究应急处置办法，专业 人员判定延续时间，灾民安置和应对投入将会持续大幅度增加。第四阶段是灾害衰减期，公共管理人员与技术顾问应及时考虑有限度地解除预警，研 究全面防治地质灾害的措施。第五阶段是灾害终止期，开始灾后恢复建设，在人均收入、就业、生产、住房建设、交通、通信、电力和供水等基础设施等方面全面规划。713 基本认识基本认识在思想上明确，当代的灾害管理已成为国家持续发展的需要，对于政府与公众具有同 等的重要性，是国家和社会责任的体现，是广泛涉及政策、计划和组织执行等的一个特殊的 动态过程。灾害管理是试图通过对灾害进行系统观测和分析，改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应和恢复对策的一门应用性科学。灾害管理追求系统性，以保证在任何时候，尽最大可能，织掌握的资源和行动相互协 调，形成最佳的防灾减灾效果。通常，一个灾害管理循环或管理周期包括预防、减轻、阶段。确保相关的政府部门 或非政府组准备、预警、响应和恢复几个阶段。1）预防，目的在于阻止灾害事件的发生和（或）预防灾害发生对社会造成的有害影响，防 止灾难性结果出现。2）减轻，即采取行动（通常以专门法案的形式，如行政命令、立法、法规、技术规范等），以减轻灾害对国家或社会造成的影响。3）准备，即采取措施，如抗灾计划、物质储备和人员培训等，使政府、社会和个人能迅速有效地对灾情作出响应。4）预警，专业机构经管理部门授权在大众媒体发布警示信息。5）响应，是指在灾害发生之前和之后迅速采取的措施，目的是解救生命和财产，以及处理直接的破坏和其他灾害造成的影响。6）恢复，是在灾害过后帮助社会和国家的功能恢复到适当的水平，包括修复和重建，这个过程可能很长。在恢复阶段突出发展理念是重要的，因为灾害影响往往会促使灾害管理水平的提升，时机把握得当会促进社会发展和进步，实现“跨越式”发展。从本地区实际出发，灾害管理必须是一个综合的、持续的活动，而不是一时、一地、一灾的反应。不同的地域或机构又组成不同的层级，如国家级、省级、县级、社区级，每级 都有自己对应的灾害管理周期。由于灾害在社区中发生，社区成为“灾害前线”，因此，任 何灾害管理机构必须让合适的社区参与，优先考虑社区的需要再作出安排。事实上，在灾害管理方面，常常是提出一个退路往往可以看作是一种进步。灾害发生 后，社会进步的一个突出的例子是推进突发公共事件的立法，它涉及社区提出需要，技术专 家（一般来自于学术团体和研究机构）确认科技水平的合理性，灾害管理官员确定行政管理的 内容，立法官员确定其法律形式。一个有力的明确的政策带来的好处是显然的。有关方面可能包括在减灾事务中得到政 府的领导；为法律法规制定提供依据；为有效的组织和职责分工提供依据；为合理利用资源 提供指导；维护国际尊严和自力更生，必要时得到最佳的国际援助。灾害管理对领导人员的基本要求包括，个人素质、专业能力、自信心、可靠的判断、正确的决策、沟通能力、个人的榜样和适当的领导方式。如在领导方式方面，在有力的领导 人和强大的工作队之问，就可能存在“告诉、说服、协商和联合”等几种不同的方式。因此，拘泥于一般性事务的领导方式可能影响减灾效果。整个灾害管理系统的组织与功能设定建议为图7-1。图7-1灾害管理系统的组织与功能滑坡管理问题的特点是，由于起因于地震、降雨或人为活动等的不同，其预警时期和 应急响应可能完全不同，灾害的发生可能迅速或缓慢。例如，崩塌、滑坡和泥石流堵塞河流 引起洪水，庄稼与田地受损，房屋及工程设施被摧毁。预警过度一般起源于连续不断的预警或多次重复的假警报，使得预警准备和公众意识 的高峰期和有效反应迅速消减。因为有关各方都不可能过长地保持高度戒备状态，尤其是同 样的预警方式下。常态下的一般措施包括土地利用法规，工程建筑规范，适宜的监测系统，居民的疏散、迁址和公众意识及教育方案。管理的特殊问题是，进入灾区及行动路径困难，搜寻及营救的目标不够确定，继续滑 坡的危险妨碍响应，紧急避险可能引起居民的抵制，恢复重建选址的复杂与费用筹措困难，严重情况下恢复的昂贵和不可能等。减灾的非工程措施（非结构性减灾措施）的首要点是审查法律体系，保证其中具备足够的 减灾内容，而工程措施（结构性减灾措施）反而是补充性的，这是社会发展到比较成熟阶段应 对灾害的重要体现。为了保持适当的意识水平，需要进行不断地检查评估。否则，计划可能会过时，公众 意识可能减退。灾害的风险评估涉及易损性或脆弱性，它包括了物质的、社会的、经济的和生态环境 的等方面，这种评估就是试图指出某一地区特定部分发生某一事件的概率。它的发生时问和 可能的强度或影响根据具体对象和引发因素的情况确定。“物质的”是指建筑物、基础工程和农业等；“社会的”是指脆弱群体、危险的居住与生活方式、地方风俗、贫困程度；“经济的”是指经济财富和增长方式，包括直接损失、间接损失、次生效应如传染病；“生态环境的”是指特定地区生态环境对干扰因素反映的敏感程度。我们期望风险管理能够化解地质灾害防治和地质环境合理利用之痛，但也要与社会经 济发展阶段相适应，逐步实现风险管理涉及的风险识别、风险评估、风险决策和风险控制。72 防灾减灾公共政策的制定防灾减灾公共政策的制定721 公共管理的客观需求公共管理的客观需求1）社会对地质灾害防治政策的需求；2）地质灾害发生的时间、地域和危害程度；3）地质灾害与国民经济建设的关系；4）地质灾害与社会发展进步程度的关系，地质灾害是社会问题的组成部分；5）地质灾害与社会经济可持续发展的关系；6）地质灾害与生态地质环境的可持续开发与保护的关系。722 公众政策的相关因素公众政策的相关因素一个国家的防灾减灾政策要与社会经济发展水平相适应，要体现不同层次、不同地域 的需要。因此，制定公共政策的重要前提一是要认清推行减灾政策的制约因素，二是充分理 解不同国家文化和社会经济方面的约束。例如，发展中国家缺乏发达国家（或地区）具有的技 术基础，同一国家的不同地区也条件各异，就要求减灾政策和技术要求都应针对实施对象的 实际，避免使用建设费用高昂的技术措施。政策法规的制订必须考虑到损失者和受益者双方的责任和权益，要把普及防灾、避灾 和报灾知识，提高公众防灾意识置于等同于甚至高于直接实施工程治理的地位。如在滑坡区，立法将其用作绿化带、草地、空地或农田是合理的；如果开发不可避免，则必须对地质问题 的严重性及其影响因素作出详细研究与评价，改良不利的地质条件，且实施开发过程中要严 格遵守工程设计和施工程序。政府决策者在制订地质灾害防治政策时，应充分考虑：1）谁受影响?2）影响程度与范围多大?3）影响的价值有哪些（经济价值和社会心理损伤）?4）不采取措施的后果是什么?5）问题的成因?7）国家的责任与地方政府的作用及其协调机制如何确立与分工?8）科学技术支撑条件；9）政府的职能；10）公众的义务；11）必要的资金。因此，地质灾害防治法规体系至少包括如下方面：1）法律规章（包括中央政府和各级地方政府发布的法规）；2）技术规范标准或技术要求指南体系；3）不同层级的防灾减灾规划；4）不同层级的地质灾害应急预案；5）监测预警体系；6）政府救济体制；7）社会保险体制。7.2.3 防灾体系与社会保险防灾体系与社会保险7.2.3.1 防灾体系的基本框架防灾体系的基本框架图7-2分别是防灾体系、减灾体系和救灾体系地质灾害综合防灾减灾系统包括三个体系，分别是防灾体系、减灾体系和救灾体系。（图7-2）防灾体系包括对灾害隐患的调查识别、巡查监测、预测预警、应急响应及相关的管理程序。减灾体系是指通过实施工程与非工程措施，实现减轻或避免灾害的具体目的，包括防治灾害的规划论证、避险搬迁、工程治理和合理利用等方面。救灾体系主要是指灾后救助与重建的具体措施，包括灾情评估、政府救助、社会保险和社（含为政府组织的救助）7232 防灾减灾中的社会保险防灾减灾中的社会保险社会保险是转移风险的一种重要手段。在自然灾害保险赔付方面，美国、日本、新西 兰和中国台湾等国家或地区的制度比较完善。例如，2004年美国加勒比地区系列飓风造成622亿美元经济损失，其中保险赔付315亿美元，占51。2007年全世界巨灾损失（包括自 然与人为方面）。706亿美元，保险赔付276美元，占39。相比之下，我国历次巨灾事件 中保险补偿值仅占1%5%。美国地震保险的涵盖范围是，因地震(震动和地裂)直接造成的房屋和个人财产损失。保 费根据房屋的地理位置、房屋类型、建造年限、土壤状况、离地震带的距离和地震可能性等 进行区别。各地地震险免赔比例差别较大，从2到20不等。地震发生频率较高的加州免 赔比例为15。即使在美国，公众对地震保险的认知度也并不高，加州购买地震险的房主 比例约为12%。因为地震险较贵，年费率约为房价的3%。，期限1030年。1966年，日本出台了地震保险法，而地震险保单由保险公司、再保险公司和政府三方面共同分担责任，并设定最高保险限额。一般损失越大，政府承担的份额越大。1995年 阪神地震后，日本房屋地震险的购买率由29%升到20%。日本的地震险作为财产险的附加险出售，保额为财产险保额的30%50%。且住宅险 的最高承包金额不超过5千万日元。地震保险费率根据风险区划和建筑材料(木质或非木质)定为05%313%，且可根据住宅建筑年限和抗震等级进行10%30%的费率折扣。单 次灾害的最高赔付限额为5万亿日元。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。新西兰对地震风险的应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属于政府机构、商业机构和社会机构。一旦灾害 发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿，房屋最高责任限额为10万新西兰元，房内财 产最高责任限额为2万新西兰元；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失 赔偿；保险协会则负责启动应急计划。中国台湾2001年11月颁布实施 住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法。地震 保险保障范围为承保住宅因地震震动或地震引起的火灾、爆炸、山崩、地陷、滑动、开裂、决口，或地震引起的海啸、海潮高涨、洪水等导致的实际全损或推定全损。在地震保险项下，每户保险金额最高新台币120万元，全台湾实行单一费率，约为1.2%，每年约1459元，其 中，纯保险费占85%，附加费15%。单次地震灾害的最高赔付限额为600亿新台币。724 地质灾害防治工程管理地质灾害防治工程管理目前，我国工程合同管理中，工程安全风险管理的责任主体主要由施工方承担，监理和业主的责任相对较小，而事实上工程安全风险涉及很多方面。据国际隧道工程保险集团对施工现场发生安全事故的原因调查统计，地下工程发生事故的原因设计失误占41%，施工缺 陷占2 1%，地质勘测不足占12%，信息沟通缺乏占8%，不可抗力占1896(钱七虎等，2008)。地质灾害的基本属性决定了地质灾害防治不仅是一个科学技术问题，更是一个公共管理问题，而且后者是实施减灾行动，是否能够取得最大减灾成效的重要方面，甚至是决定性方 面。因为防灾减灾涉及社会管理学和政府行为学，这在我国经济高速发展阶段显然又是薄弱抑或容易被忽视的方面。地质灾害防治工程的公共管理一般是由政府有关职能部门及其委托机构负责的。管理部门一般不研究具体的技术问题，但要对地质灾害项目的立项、技术要求、经费预算、项目进 展与质量等进行控制性审查或管理，对一系列非确定性的、风险性的或多目标性的问题进行 决策。另外，地质灾害防治工程的规范化和灾害数据的信息化也应是管理部门操作的重要方 面，并要建立健全施工管理制度。为解决工程安全问题，国际上曾提出“3E”方案，即工程(engineering)、教育(education)、法规强制(enforcelhent)，进行社会性的综合规范。工程指重视工程技术和工程技术人员。教育指对总工程师直至具体工作班组乃至个人加强工程安全教育，它对于避免诸如平面的概念很强而三维的概念差、正常使用和抗震的概念强而施工过程的安全分析和耐久性的概念差、材料受力的概念强而对材料的时间和温度效应概念差等原则性失误是极为重要的。法规强制指完善建设工程法规和执法力度。专家咨询团或专家顾问团（专家组）是地质灾害防治工程管理部门科学决策的重要参谋。因此，针对问题所属的专业领域与特点，遴选科学技术素养高、学术造诣深和责任心强的专家组成咨询团（专家组），并充分发挥其作用，也是管理部门的一项重要工作。其中，善 于集思广益、工程经验丰富和学术成就卓越的专家可担任专家组长。从战略角度反思起来，我们在认识地质作用的缓变过程，应对突发地质事件方面的教训仍是多方面的。某些重大工程乃至地质灾害防治工程建设过程中科学技术人员防灾意识薄 弱，防灾理念不清，以致造成工作失误，甚至酿成灾难的事件时有发生。在新的世纪里，在我国基础工程建设和经济社会高速发展的新阶段，一个理性的国家应当树立怎样的地质环境观和地质灾害防治观?应当承担怎样的责任和义务?如何适应“以人为本”，全面、协调和可持续发展的新要求?已成为社会各界必须慎重对待的重大战略问题。要回答这些重大问题，就要正确理解地质灾害的基本属性，充分认识到地质环境是变化的，地质灾害起源于地质环境变化，地质环境变化是各种自然与人为因素综合作用的结果。因此，逐步培育“以人为本，全面、协调和持续开发利用地质环境”的理念，针对社会经济发展水 平，确定合适的减灾战略目标，构建政府、科技界、工程企业界与公众社会“四位一体”的 减灾战略伙伴关系，共同实施相应层面的地质灾害减轻战略和行动计划是必要而紧迫的，同 时也是当代国际社会交往中国家形象的重要体现。73 中国地质灾害防治工作状况中国地质灾害防治工作状况崩塌、滑坡、泥石流和岩溶地面塌陷等早已是工程地质学研究的主要对象，是工程部门特别是水利水电和交通工程建设运营必须考虑的问题。地质部门也在国家地质计划中专门安排了有关地质调查或研究工作，但把这些问题从理性意义上作为“灾害”来对待还是20世 纪80年代末的事情。2000年以来，我国地质灾害防治工作在多方面取得了跨越式进展，为 国民经济发展、社会和谐安全和生态环境改良做出了突出贡献。731 地质灾害调查地质灾害调查通过国家“六五”（19811985）和“七五”（19861990）计划，大江大河工程地质与环 境地质调查，编制了长江流域环境地质图系、黄河流域环境地质图系和中国环境地质图系（1：600万）；地质灾害防治专题研究列入国家科技攻关“八五”（19911995）和“九五”（19962000）计划。20世纪80年代末90年代初，我国政府开始加大地质灾害防治工作的投入力度；1992年，原地质矿产部部署省、自治区级（1：50万）地质灾害调查与编图，圈定滑坡等地质灾害 危险区；1996年把此项工作扩展为环境地质问题调查；19922003年，完成了以地质灾害 为主的1：50万区域环境地质调查，在一定程度上查明了我国环境地质问题（地质灾害）的成 因、发育分布规律和危害特征等，统计出崩塌1.22X104个、滑坡5.46X104个、泥石流1.67X104条，岩溶塌陷面积大于400km2，塌陷地点2400处，塌陷坑4X104个，采空塌陷180处以上，塌坑超过1995个，塌陷面积大于1150km2o1999年开始，国土资源部开始推行工程建设用地地质灾害危险性评估制度，以规范土 地和地质环境合理开发利用，减轻地质灾害；按照“以人为本”的原则，19992005年完 成县（市）地质灾害调查700个县（市），20062008年完成888个县（市），为县、乡级地方政 府行使防灾减灾职责提供依据。这项工作强调专业技术人员与地方管理人员联合组队调查，保证了调查的针对性，调查结果用于制定区域防灾减灾规划、编制防灾预案，推行地质灾害 群测群防体制。1588个县（市）基本包括了中国分布山地丘陵的地区，覆盖面积约500X104cm。根据调 查结果，分别建立了数据库系统，编制了“地质灾害易发区分布图”和“地质灾害防治规划 图”等，对重要地质灾害隐患点编制了“防灾预案”。2004年，依据1：50万分省区域环境地质调查和以县为单位的地质灾害调查资料，结 合各省工作，分别编制了l：500万全国崩塌滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降地裂缝灾 害易发程度区划图。另外，2005年启动了1：5万精度的地质灾害专业调查，意在推动重点地区的地质灾害风险管理与风险控制。在1588个县（市）建立了县、乡、村三级地质灾害群测群防责任制，群测群防点20万余 处，总结出防灾减灾“六个自我”理念，即“自我识别、自我监测、自我预报、自我防 范、自我应急和自我救治”。从2003年开始，国土资源部和中国气象局在每年汛期开展基于降雨为主要诱发因素的全国地质灾害气象预报预警工作，同时带动了地质灾害多发区的省（直辖市、自治区）、市及 部分县的地质灾害气象预报工作。这项工作一方面对地质灾害防治知识起到社会宣传和普及 作用，另一方面推动了各级人民政府的防灾减灾工作，也增强了地质灾害群测群防工作的针 对性（图7-3）。图7-3中国大陆基于气象因素的地质灾害区域预警预报产品发布（CCTVv_1）1999年开始地质灾害监测预警计划，主要包括滑坡地质灾害监测预警高新技术推广732 地质灾害监测预地质灾害监测预研究和典型地区突发性地质灾害监测预警试验区建设。在典型地区地质灾害监测预警试验研究方面，完成了长江三峡库区崩滑地质灾害监测网和四川雅安地质灾害监测预警示范区建设。另外，在江西、浙江、福建、云南、湖北、陕西、河北等地陆续开展地质灾害监测预警试验区建设。733 地质灾害防治工程地质灾害防治工程开展了西南、西北地区的滑坡灾害的勘查研究工作，进行了多项国家重点科技攻关项目的研究，如长江三峡工程库区斜坡的稳定性研究及库区淹没城镇新址的环境地质研究，长江三峡链子崖危岩体和黄蜡石滑坡的防治工程，宝塔鸡扒子滑坡、故陵滑坡、旧县坪滑坡等古滑坡体的勘查和稳定性研究，为本项研究奠定了研究的基础。19921998年，原地质矿产部和原国家计划委员会开始实施重点城市地区地质灾害体 防治专项计划，完成约150项典型地质灾害体的勘查或防治工程，取得了巨大的减灾效益。19931999年，受国务院委托，原地质矿产部（国土资源部）实施完成了长江三峡链子崖 和黄腊石重大地质灾害体防治工程及立体监测体系。到2005年，全国共完成地质灾害勘查或专项治理工程约550处，有效保护人员40多万 人，保护财产价值约55亿元（不含长江三峡库区）。各级地方政府和建设、水利、铁路、交 通等有关部门也实施了大量的专项地质灾害治理工程。针对三峡库区地质灾害的特殊形势，国家专门编制了三峡库区地质灾害防治总体规划，先后对2490处崩塌、滑坡实施了分类防 治，对三峡库岸和移民城镇迁建区约3000处高边坡进行了工程防护。国家重大地质灾害治理工程长江三峡链子崖危岩体防治工程经过5年多的工程效果监测，2005年通过国家验收，监测证明整个危岩体已趋于稳定，并经受了2003年以来三 峡水库蓄水的考验。重大突发地质灾害应急处置逐步理性化，针对地质灾害险情或灾情采取的紧急减灾行动体现了八个“快”，即“快启动、快调查、快监测、快定性、快论证、快决策、快实施和快总结”。试验开展了突发性重大地质灾害应急处置的远程会商应用研究。734 中国地质灾害防治管理政策中国地质灾害防治管理政策1989年多部委联合建立了中国地质灾害研究会；1990年开始出版 中国地质灾害与防 治学报（初期名为地质灾害与防治）；近10年来，中国地质灾害防治公共政策取得了 显著进展，逐步适应地质环境快速开发与急需保护的基本需要，初步形成从中央到地方的法 规体系。2007年11月1日起施行的 中华人民共和国突发事件应对法 包括总则、预防与应急 准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则七章。国家颁布了地质灾害防治条例（中华人民共和国国务院令，第394号，20031124）和国家突发公共事件总体应急预案（国发200511号，2005.4.17），国家突发地质灾害应 急预案被列为自然灾害类国家级专项应急预案。在地质灾害防治资质与技术标准建设方面，实行了地质灾害勘查、设计、施工、监理和危险性评估市场准入制度，颁发了有关资质证书规范此项工作，初步建立了相关规范或技术要求。7341 地质灾害防治条例地质灾害防治条例中国国务院于2003年11月24日颁布了国家地质灾害防治条例(2004年3月1日实施)，这是我国地质灾害防治方面第一部国家规章，标志着我国地质灾害防治与地质环境利 用开始步入法制化轨道。国家地质灾害防治条例对中央和地方各级政府职责，地质灾害防治规划、调查、预防、应急、治理和法律责任等第一次从国家层面给出了明确要求。例如：“总则”中明确了地质灾害防治工作应当纳入国民经济和社会发展计划。防治责任按照“谁引发、谁治理”的原则确定。地质灾害是指自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。“地质灾害防治规划”部分明确了“国家实行地质灾害调查制度”。“地质灾害预防”部分确定了“国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统”、“国家保 护地质灾害监测设施”、“国家实行地质灾害预报制度”、“在地质灾害易发区内进行工程建设 应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成 部分”和“国家对从事地质灾害危险性评估的单位实行资质管理制度”等。“地质灾害应急”部分确定了“国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门拟订全国突发性地质灾害应急预案，报国务院批准后公布”。“情况紧急时，可以 强行组织避灾疏散”。“地质灾害治理”部分明确“因自然因素造成的特大型地质灾害，确需治理的，由国务院国土资源主管部门会同灾害发生地的省、自治区、直辖市人民政府组织治理”。“因工程建 设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”。“禁止地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位超越其资质等级许可的范围承揽地质灾害治理工程勘查、设计、施工 和监理业务。”(1)国家突发事件总体应急预案中国国务院于2006年1月8日公开发布了国家突发公共事件总体应急预案，其中，国家突发地质灾害应急预案是其组成部分。“防患于未然”是总体预案的一个基本要求。总体预案要求，各地区、各部门要完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。在这一基础上，根据预测分析结果进行预警。在总体预案中，依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为4级，特别严重的是工级，严重的是II级，较重的是III级，一般的是W级，依次用 红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息的主要内容应该具体、明确，要向公众讲清楚突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。为了使更多的人“接收”到预警信息，从而能够及早做好相关的应对、准备工作，预警信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。国家总体应急预案按照不同的责任主体，适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作；国家7342家突发事件应急预案家突发事件应急预案专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几类型突发公共事件而制定的应急预案，由主管部门牵头会同相关部门组织实施；部门应急预案由制定部门负责实施；地方应急预案指的是省市（地）、县及其基层政权组织的应急预案，明确各地政府是处置发生 在当地突发公共事件的责任主体；企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生的 突发事件的责任主体。总体预案确定了应对突发公共事件的6大工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；以法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。（2）国家突发地质灾害应急预案国家突发地质灾害应急预案 属于国家级自然灾害类专项应急预案，也是贯彻执行 地质灾害防治条例的具体举措，是我国地质灾害应急响应工作走向规范化、程序化的具体体现。因此，就要求科学技术支撑方面不能仍停留在随每次地质灾害的发生而开始和结束的一种行动，而应全面支撑政府组织的科学与社会行为，积极探索地质灾害应急处置的理论方法和工作程序，逐步形成一套科学应对主要灾种的应急响应技术工作指南。“总则”提出该预案遵循“以人为本，快速反应，统一指挥，整合资源，分级管理，分工协作，属地为主，信息共享和公众参与”的原则。预案所称突发性地质灾害，是指自然因素或者人为活动引发的严重危害人民生命和财产安全的崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷等与自然或人为地质作用有关的灾害。组织体系由决策机构、咨询机构、运行管理机构、救援机构和现场指挥等组成。“预防和预警机制”包括预防预警信息收集分析、预防预警行动、预防预警支持系统和地质灾害险情报告。“应急响应”包括“险情应急”和“灾情应急”两类，又分别细化为特大型地质灾害险情应急与灾情应急和大型地质灾害险情应急与灾情应急。具体内容包括：指挥控制；信息报送和处理；通讯和治安、交通管理；紧急处置；基本生活保障；救护医疗；应急人员防护；应急调查、监测和处置对策；新闻报道；应急解除。“应急保障”包括通讯与信息传递，资金、物质、装备，技术储备与宣传、培训和演练等。地质灾害等级划分地质灾害等级划分1符合下列条件之一者，为特大型地质灾害符合下列条件之一者，为特大型地质灾害1）因灾死亡30人以上；2）因灾造成直接经济损失1000万元以上；3）受灾害威胁，需搬迁转移人数在1000人以上；4）潜在可能造成的经济损失在1亿元以上。2符合下列条件之一者。为大型地质灾害符合下列条件之一者。为大型地质灾害1）因灾死亡10人以上30人以下；2）因灾造成直接经济损失500万元以上，1000万元以下；3）受灾害威胁，需搬迁转移人数在500人以上，1000人以下；4）潜在可能造成的经济损失在5000万元以上，1亿元以下。3符合下列条件之一者，为中型地质灾害符合下列条件之一者，为中型地质灾害1）因灾死亡3人以上10人以下；2）因灾造成直接经济损失1。0万元以上，500万元以下；3）受灾害威胁，需搬迁转移人数在100人以上，500人以下；4）潜在可能造成的经济损失在500万元以上，5000万元以下。4小型地质灾害小型地质灾害 各项指标达不到中型地质灾害者，为小型地质灾害。中国香港于2（）（）3年对增强斜坡安全的可靠性提出了技术要求，包括遥感信息、工程设 计、施工和回访维护等，并根据斜坡的所有权划分安全维护责任。同时，持续开展了基于临 界降雨量参数的山泥倾泻预警预报工作。中国台湾省在土石流（泥石流）监测预警与小流域开发整治方面工作突出。7344 国家或部门技术规章国家或部门技术规章根据国家地质灾害防治条例，2（）（）5年5月25日，中华人民共和国国土资源部发布29号、30号和31号部令，公布以下办法自2005年7月1日起施行：1）地质灾害危险性评估单位资质管理办法（29号）；2）地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法（30号）；3）地质灾害治理工程监理单位资质管理办法（31号）。2006年6月，中华人民共和国国土资源部发布地质灾害防治行业技术标准，并明确当 年9月实施，包括：1）滑坡防治工程勘查规范，DZ/T 02182（）062）滑坡防治工程设计与施工技术规范，DZT 021920063）泥石流灾害防治工程勘查规范，DZ/T 022020064）崩塌、滑坡、泥石流监测规范，DZ/T 022120065）地质灾害防治工程监理规范，DZ/T02222006目前可供参考的国家相关规范有：1）岩土工程勘察规范（GB500212001）2）建筑边坡工程技术规范（GB503302002）735 地质灾害防治规划编制要点地质灾害防治规划编制要点前言要说明规划依据、规划对象、规划范围、规划期限、规划基准以及相关规划的衔接等。第一部分，陈述规划区域地质灾害状况与防治的必要性和紧迫性。第二部分，明确规划编制的指导思想、基本原则（如安全为本，预防为主；全面规划，分类实施；资源整合，各负其责；合理避让，重点整治；非工程措施与工程措施相结合；动 态管理，经济高效）与目标任务等。第三部分，进行地质灾害防治区划，确定规划重点区、次重点区和一般区。第四部分，界定防治工作内容，一般包括调查与勘查评价、监测预警工程、避让搬迁工 程、治理工程和科学技术研究支撑等方面。第五部分，确定进度安排，包括安排的基本原则和分年度工作计划。第六部分，进行防治费用估算，内容包括估算依据、工作内容与工作量、经费估算定额 和分项费用、年度经费安排及依据，并说明经费筹措办法。第七部分，初步评估防治效益和环境影响，包括应达到的基本要求、分项效益与环境影 响分析。7343 中国香港与台湾中国香港与台湾第八部分，提出保障措施，一般包括组织管理、法规制度、技术能力和宣传教育等方面的内容。74 国外地质灾害防治工作状况国外地质灾害防治工作状况在国外，特别是发达国家，地质灾害防治法规比较完善，工作规划或计划列入政府财政预算，调查、监测预警与防治技术比较系统、精细与成熟。741 国外地质灾害防治工作状况国外地质灾害防治工作状况7411 美国的滑坡防治美国的滑坡防治美国国会于1954年通过了流域保护和防洪法，1977年颁布露天采矿植被恢复法和水土资源保护法，各州县根据本地特点也进行立法或对联邦法律法规进行补充，以有效保护水土资源。美国重视对重点区域开展调查研究，开展降雨量监测、地面变形监测和注重土地安全利用规划及地质灾害预报等。2000年，美国地质调查局制定了 美国国家滑坡灾害减轻战 略，提出了从研究到制定与实施政策的9大任务：1）研究：开展滑坡过程和诱发机制预测研究。灾害识别是滑坡灾害减灾的基石；2）灾害填图和评估：供规划和决策用的比例尺圈定滑坡敏感区和不同类型的滑坡灾害；3）实时监测：监测可能造成潜在实质性危险的活滑坡；4）损失评估：汇编并评估滑坡灾害对经济影响的信息；5）信息收集、解释、传播和归档：建立有效的信息转让系统；6）指导和培训：对科学家、工程师和决策者进行指导和培训；7）提高公众意识和进行教育：制定为用户提供信息和进行教育的计划；8）落实减少损失措施：联邦紧急情况管理局（FEMA）和专业学会鼓励减灾行动；9）对突发事件的准备、反应和补救：FEMA和州突发事件管理局组织建设恢复活力的社 区。另外，美国也是最早基于气象因素开展地质灾害早期预警的国家（旧金山湾试验区，19851995）.7412 日本的滑坡泥石流防治日本的滑坡泥石流防治日本十分重视对滑坡泥石流灾害防治的法制化管理，先后出台了 滑坡防治法（1958）、治山治水紧急措施法（1960）、陡坡崩塌防治法（1969）和 土砂灾害防治法（2000）。这些法律都规定了出资渠道和投资比例，其中中央政府L般占50%以上，这些法律和相关法律共同规定了禁止建筑的地域，适合建筑地区的岩土类型、挡土墙高度、坡度和排水方向等日本平均每年发生泥石流灾害约1000次，健全的法律体系是日本防治滑坡和泥石流 灾害的基石。建立了由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国的减灾工作。对 于同减灾活动有关的各项计划，如灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情监测等均有专门的 国家预算予以特别支持。重视防灾通讯系统的建设，并将其作为一项单独的减灾工程加以建 设，其通讯网络从中央防灾机构一直到居民区，形成了一个可以及时通报灾情，及时进行救 灾工作的现代化防灾通讯系统。另外，全面部署了大比例尺的地形和地质灾害调查，加强土地监测，设立“土砂灾害特别警戒区”，开展地质灾害预报和避灾演练等。对科研机构甚至提出了“没有安全，研究不成立的理念”。7413 其他国家的滑坡泥石流灾害防治其他国家的滑坡泥石流灾害防治挪威地质调查局(NGu)和挪威岩土研究所(NGI)、挪威公路管理局等机构联合开发建立国家滑坡灾害数据库，对挪威境内的大小滑坡进行登记入库，并提供了一个公共网站，供使用者查询滑坡危险性区划图。2004年开始实施全国滑坡填图计划。韩国政府1998年贯彻实施滑坡管理系统(；SMS)，建立了滑坡数据库。2002年起，滑 坡实时监测系统正式运行，防灾行动主要安排在交通沿线。澳大利亚实施了全国环境地质填图计划(NEGMA)，进行灾害分布图、灾害风险图和地 质生态图的测图。澳大利亚城市发展规划项目把斜坡灾害的危险性、易损性、风险评价作为 一体，对凯恩斯地区进行了斜坡地质灾害的危险性和风险区划研究(Michaellema et al.2000)。澳大利亚政府在20世纪40年代就颁布了水土保持法，在后期的土地保护运 动中明确规定，严禁在18。以上地域从事任何生产活动，18。以下易发生水土流失地区进 行生产或放牧需经过批准。瑞士1997年出版了滑坡危险性与土地利用规划实践规则，把土地按滑坡危险性划分 为红区、蓝区、黄区和黄白区四大类。红区(高危险区)原则上禁止建造建筑物；蓝区(中等危 险区)根据滑坡类型确定土地开发的限制条件；黄区(低危险区)允许建造房屋，但必须告知土地的所有者存在的滑坡危险性以及需要采取的措施以保证斜坡的稳定性；黄白区(非常低危险区)称为残余风险区，对一般的土地开发项目不加限制，但对特殊建设用地，如化 学工厂，则必须采取防护措施。意大利国家地质调查局(Catellacci,1992)统计，19451990年，滑坡致死3488人，同 期死于地震者4160人。在18389号立法中引入了“知道才可以预防”的理念，建立了国 家和区域土地信息数据库，开展重点地区大比例尺滑坡调查，土地规划，进行地质灾害现状 的调查和提高公众防灾意识。印度建筑材料和技术提升委员会(BMTPC)、城市发展和消除贫困部、灾害减轻和管理 中心(CDMM)和安纳大学共同编写了印度滑坡灾害分布图。印度的滑坡主要分布在 喜马拉雅、东北部山地、东西高止山和文迪亚地区。法国主要对铁路沿线的地质灾害开展工程减灾，采取措施加固不稳定的斜坡或结合重大工程开展工作。乌兹别克斯坦开展了多因素地质灾害调查、区划、预报和工程减灾。根据监测的滑坡体的蠕动速度，建立滑坡的位移时间模型，确定滑坡的黏度系数和“蠕变界限”，进行滑坡时间预报。巴西和委内瑞拉等也开展了部分地区的滑坡泥石流监测预警服务工作。742 发达国家防灾减灾管理发达国家防灾减灾管理7421 发达国家防灾减灾管理发达国家防灾减灾管理自然灾害应急管理模式主要有两类，一是中央集权垂直管理模式，二是联邦政府专设机构组织协调属地管理模式。（1）中央集权垂直管理模式 这种管理模式以日本为代表。决策运作过程是采用中央一都（道、府、县）一市（町、村）三级管理机制，运行机制又分为平时和灾时。平时各层级都定期召开防灾会议，制订防灾业务计划；灾害发生时，则依法建立从上至下的灾害应急体系。特别重大灾害发生时，经中央防灾议会审议，内阁设立非常灾害对策本部进行统筹协调。同时，在灾区设立非常灾害现场对策本部就近管理指挥。（2）联邦政府组织协调和属地管理模式 这种管理模式以美国、加拿大和澳大利亚等为代表。这种管理模式具有三级责任制，即 联邦政府一州地区一社区三级体系。联邦政府主要负责制定灾害管理政策，积极支持州 地区政府的灾害管理能力建设，在灾害应急和灾后复原阶段提供协助，并对特别的危险提供 警告与监控服务。美国管理模式的基本特点是统一管理，属地为主。统一管理是指各类突发公共事件一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，同时负责平时与应急相关的工作，如风险评估、培训、宣传、演习和技术保障。属地为主是指一般的灾害应急管理任务均由事发地所在政府承担，联邦政府机构的职责主要是指导、协调和援助，只有出现特别重大灾害，如“911”事件和“卡特里娜”飓风等当地政府无力控制的灾难，联邦政府才会直接介入救灾行动。7422 基本经验基本经验总结起来，发达国家或地区在减灾方面的主要经验是：1）重视对灾害的科学研究，特别是灾害发生的动力学机制问题研究；2）非常重视灾害对自然环境的影响，将减灾和环境保护结合起来；3）把人与自然灾害之间的关系放在突出位置上，十分重视人的生命价值；4）从制度上、法律上把防灾减灾作为政府的一项日常任务确定下来，并对不同社会成分的减灾责任进行明确的划分；5）监测、预报、救灾、通讯网络完善，一旦灾情发生，各种服务系统自动进入救灾状态；6）工程措施与土地利用规划限制相结合，即一方面重视工程治理，另一方面把地质灾害调查评价结果纳入土地利用规划和土地审批过程中，确立了“软措施”减灾的法律地位；7）政府对于救灾、抗灾都有专门的财政预算拨款；8）社会捐助和保险业的介入对减灾和灾后恢复起了重要作用。在国际减灾计划中，十分重视灾害的预测和预防。针对地质灾害，重点研究滑坡的预测方法、确定滑坡发生的重复间隔（也即重现期），为确定滑坡破坏的风险提供依据。对于易滑 敏感区的圈定，一是根据区域地质条件和路线调查来确定，这对于有丰富实际经验的工作人 员来说，经常是可靠的手段之一；二是建立多因素的数学预测模型，用计算机进行求解，如 国外已有涉及近100个因素的斜坡稳定性数学模型，根据计算结果圈定危险区。w.J.科凯尔曼提出了减轻自然灾害后果的一般程序。他认为，凡以减灾为目的的计 划需由以下5部分组成，按顺序进行：1）对可能造成灾害的自然现象的物理作用过程展开科学的和工程学的研究，诸如来源、位置、规模、重复间隔、强度、诱发机制、路径、地面反应和建筑物响应；2）将这些研究结果转化为报告和图件，以便使非技术人员也能明了灾害的性质、范围及其影响等；3）将这些转换好的资料提供给需要使用它的有关人员，并通过教育、咨询和考察服务来帮助他们使用；4）选择并采用适当的减灾技术，如法规、条例、设计标准、财政刺激、政府或公司政策；5）在这些减灾技术实行了相当长一段时间后检查其效果，并且作必要的修改。对整个计划以及其他组成部分如研究、转换和传递要进行检查。按照w.J.科凯尔曼的意见，R.L.小沃尔德曾编制了供规划人员使用的减轻滑坡灾 害指南，美国地质调查所在旧金山附近的圣马特奥县开展了这种活动，中心内容是科学家与 该县的规划人员和决策者一道制定防治滑坡的法规或条例。其中一项法令就是要求降低易于 发生滑坡地带建筑物的密度，每16ha面积只准建1处住所。这项建筑密度法令最初只在该 县部分地区实施，执行数月并估算出社会效益后，被推广到全县范围（图7-4）。图7-4滑坡研究、填图和减灾的关系（R.L小沃尔德，1988）提出确空滑坡规模的方袪绘制滑坡图绘制滑坡图通过编制滑坡登录以 及绘制国家级（b 750万25OJF）,州级（1：万一1：12.5万）、地区埶1：12.5万I；5万）、县级（1：5万!；5千）和車ML地点（P1万1：500）等 不同比例尺的滑坡灵敏 性图，标明其空问分布 范围、柞用种类和滑坡 强度技术研究技术研究勘察地质条仰、景:風史 和滑坡作用的物理性厦联邦政府和学术界联邦政府和学术界基咄牲硏究、国家范国圏楚 危险埴研究，履行合作计划 州政府收集有关滑坡力学、复境周期和速靈方面的资料州范固圈罡危险区研究、I：她开发规划、项包审核、各级 法律法规、减灾计划和效果地区政地区政府府区域耙围圈定危险区硏究、土 地开发规划、项目审核县级政府县级政府本地范围圈总危险区，土炮升 发规翅、项日审核、山地开发 法令、減灾计划和效果私人部门私人部门減灾提出潜在淆坡握害 的实时预报通过 土地开发规划和现 场设计来避免灾 害；限制在易于滑 坡的地区进行开 发，制定各级法规和山地:斤发法令来借理易于发生滑坡 的地区；调整斜坡 坡度或使滑坡穗龙 下来项冃的安排设计，山坡的工程预测滑坡岀现的地点、种类科可能性75 中国地质灾害减轻战略思考中国地质灾害减轻战略思考地质灾害防治工程的技术规范、要求或指南要服从于科技政策，而不是追求纯科技意义上的“高、精、尖”。防治灾害并不直接产生效益，只能减轻损失，因此，要追求最低的投 入、最简便的方法取得最好的工程效果，从而实现减灾既是增产。1969年，美国洛杉矶市 经历暴雨袭击的经验分析证明，科学的选址、正确的工程分析和合理的技术规范三者结合，可基本上避免滑坡损失。1962年，同样的暴雨袭击诱发滑坡却使该市造成重大灾害。地质灾害点多、面广、发生突然、诱发容易、治理难（主要是经济的合理性），更多地体 现为对人类工程经济活动不规范的快速报复，是一种带有社会性质的问题。因此，科学 研究成就最终体现为全社会思想观念的转变，即走向自觉保护和合理开发地质生态环境，从 而最大限度地实现减灾目的，取得巨大的减灾效益。751 地质灾害减轻战略地质灾害减轻战略地质灾害减轻战略拟定的前提是减轻灾害已成为国家持续发展的需要，已有必要和可能成为一种综合的持续的活动。减灾战略要立足于地质灾害属性，针对地质环境变化趋势和适应社会经济发展状况。国家层面地质灾害减轻战略包括目标、对策与行动框架。7511 目标目标国家层面的减灾目标立足全局性、指导性和实用性，以提高减灾主动性、自觉性和减灾成效为基本原则，充分考虑中国东部、中部和西部地区的经济、文化和社会状况决定的灾害 易损性和抗损能力。在未来10年，我国减灾战略应“以人为本”，科学开发利用地质环境，最大限度地减少 地质灾害造成的人员伤亡和财产损失，逐步增强抗损能力和自救能力，逐步完善地质灾害防 治机制和体制，提高工程经济活动中减灾理念的技术体现，加强地质灾害预测预警和减灾工 程建设，促进人与地质环境和谐共存，为未来下一个10年计划实现地质环境全面、协调和 可持续开发利用奠定基础。在未来10年，促进形成政府、科学技术界、工程企业界和公众社会四方面互动合作的 减灾战略“伙伴”关系，在地质灾害多发地区或敏感地区初步建成防灾减灾体系，使人为引 发的地质灾害加剧的趋势得到有效控制，使地质灾害造成的人员伤亡绝对减少，使受灾地区 的抗损能力逐步增强，地方自救恢复时间显着缩短，因地质灾害造成的经济损失占国民生产 总值的比例或财政收入的比例明显降低。7512 对策对策地质灾害减轻战略是以社会安全意识为前提，通过持续采取行动减少与地质灾害有关的危害。“战略”把政府、科学技术界、工程企业和公众社会整合成有机的“四位一体”，共同 为减轻地质灾害服务。参考日本国土狭小，经济实力强大以抗灾为主；美国国土广阔、地质环境开发规范和社会保险体制完善，以灾后赔付为主等典型的先行经验，结合我国地质环境复杂、区域社会经 济发展不平衡和基础工程建设仍将持续强势开展的现实，我国的减灾战略在坚持避灾为主的 同时，主要提高政府、科学技术界、工程企业界和公众社会合作减灾的意识，并贯穿在基于 社会需求与社会应用的地质灾害防治行动中，变被动避灾为主动减灾。7513 行动框架行动框架实现减灾目标和贯彻战略对策的减灾行动包括政府、科技界、工程界与公众社会依据各自职责的联动，根据减灾规划和分工规则，有计划的开展地质灾害调查评估、监测预警、应 急处理、工程治理、科学研究、信息共享和教育培训等。(1)政府、科技界、工程界与公众社会减灾政府、科技界、工程界与公众社会减灾“伙伴伙伴”关系关系建立政府(G)、科技界(s)、工程企业界(E)与公众社会(P)“四位一体”减灾战略“伙伴”关系，形成政府、科技界、工程界与公众社会的联动机制，明确国家减灾战略中的每一参加者在新的伙伴关系中扮演的“主角”和“配角”形成GSEP体系。中央政府制定减灾政策法规，发布技术规章，组织论证未来减灾方向及策略，制订减灾计划和应急预案，监督工程规划