关于深化改革积极推进我省出租汽车行业健康发展情况面临的问题和基本思路

关于深化改革积极推进我省出租汽车行业健康发展情况面临的问题和基本思路 出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充。为贯彻落实省委、省政府全面深化改革的决策部署，积极稳妥地推进我省出租汽车行业改革，促进行业创新发展，转型升级，更好地满足人民群众出行需求，实现出租汽车行业健康稳定发展，现就结合我省城市发展特点、交通需求、道路资源承载能力、环境保护等因素的实际，就深化我省出租汽车改革的有关情况分析思考如下。 一、我省出租汽车行业发展现状 出租汽车包括传统出租汽车（也叫巡游出租汽车）和预约出租汽车。 传统出租汽车喷涂、安装明显的出租汽车专用标识，在道路上巡游揽客、站点候客，上世纪八十年代出现，九十年代得到迅猛发展。2013年底，出租汽车管理由城建、公安部门移交至交通运输部门。目前，我省共有传统出租汽车企业479家，出租汽车6.03万辆，从业人员11.4万人；94%的传统出租汽车挂靠公司经营；郑州、平顶山、安阳、新乡、焦作、三门峡、南阳等7个省辖市实行经营权有偿出让，年有偿使用费从2500元至1万元不等，其余11个省辖市实行经营权无偿使用；在我省，除洛阳、漯河、周口、驻马店、信阳5市未规定出租汽车经营权使用年限外，其他13个市都明确了1-8年不等的使用年限；出租汽车运价由各省辖市实行政府定价、指导价管理。 随着移动互联网技术的发展，2014年7月以来出现了预约出租汽车，包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式。网络预约出租汽车（简称网约车）以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，开展网约车服务经营活动。网络服务平台也就是网约车的经营者。目前，全国网约车平台主要有滴滴出行、易到用车、神州专车和Uber（优步）等四家，其中滴滴出行约占80%的市场份额。除Uber（总部在美国）外，其余三家总部均在北京，在我省开展有网约车业务。滴滴出行在我省注册司机约9万人，日均成交订单约3万份；易道用车只在郑州开展专车业务，接入平台的车辆约8000台，上述全部为私家车。神州专车在郑州、洛阳两地开展业务，投放车辆1200台，车辆全部为神州专车购置。 二、我省出租汽车行业发展存在的主要问题 新增出租汽车运力困难重重，服务模式单一，以及服务品质屡遭诟病，一直是出租汽车行业发展的“痛点”。随着人民群众对高品质出行需求的提高和新兴网约车服务业态的出现，我省出租汽车行业和全国一样，呈现“新老问题叠加，新旧矛盾交织”的复杂局面。具体表现在以下六个方面： 一是运力不足畸形发展。优化城市交通结构，在优先发展城市公共交通的基础上，适度发展出租汽车，使其与公共交通发展水平相协调，与城市经济社会发展相适应，是满足人民群众出行日益多元化需求的需要。但长期以来，我省出租汽车发展考虑稳定因素，加之已取得经营权的出租汽车企业和挂靠车主固化其利益，运力增加缓慢。2004年来，我省作为全国人口第一大省，增加出租汽车不到1000辆。（增加外省情况？资料作为附件2）。运力不足，也导致出租汽车经营权炒买炒卖，郑州市出租汽车经营权最高时达92万元，近两年受网约车冲击，二手出租车价格仍在38万元左右。 二是司企矛盾突出。出租汽车在发展初期，多为个体经营，单车作业。考虑对单车经营的有效管理，以及出租汽车运营安全、服务质量等因素，实行公司化经营是一种制度选择，也就是个体出租汽车要挂靠到公司开展运营。这种经营模式，企业是经营者，但不承担经营风险，司机是劳动者，却承担经营风险；加之出租汽车在运营过程中要缴纳“两费”，即车主向挂靠公司缴纳管理费，司机向车主缴纳车辆承包费（也称“份子钱”），这种经营风险和收入矛盾，导致司企关系长期紧张。 三是市场运营混乱。由于运力不足和出行需求不同，传统出租汽车长期以来存在打车难、服务质量不高、拒载、不打表、加价、拼车等现象，也导致“黑车”、三轮车、摩的等非法营运大量滋生，甚至出现套牌出租车、残疾人高仿真出租车，扰乱了市场经营秩序，也损害了城市形象（这也是网约车得以快速发展的直接原因）。 四是监管手段滞后。尤其是对网约车的管理，目前没有明确的法规、规章和标准规范，网约车的市场准入、经营许可、资质条件、行业管理等缺乏法律依据，导致网约车驾驶员审查不严，安全、服务等乘客合法权益得不得有效保障。外省市（深圳）已发现许多有吸毒、有犯罪前科的人员充当网约车驾驶员；一些地方甚至出现网约车打人、偷拍上传乘客照片、强奸等现象。 五是不稳定事件多发。网约车经营者通过“高额补贴，低价倾销”等方式快速抢占市场，对传统出租车行业造成了强烈冲击，影响了传统出租汽车的利益，其收入出现较大幅度下滑，单车营收下降约20%-30%。这也是当前在全国范围内诱发出租汽车不稳定事件的主要因素。2015年来，我省和全国其他城市一样，出租汽车市场出现一定范围不稳定，先后有11个市发生传统出租汽车聚众停运、围堵对峙事件，要求政府取缔网约车平台，加大“打非打黑”力度，并解决传统出租车长期以来要求解决又没有解决好的经营权确权、企业收取管理费过高、经营期延期等一些老问题。 六是网约车存在新的安全稳定隐患。一方面网约车迅速发展，超过传统出租汽车数十倍，容易产生新的市场垄断，或引发恶性竞争。省外已出现网约车司机罢工和聚众事件，而且网约车容易组织，矛盾化解困难，局面容易失控。另一方面网约车平台存储巨量个人信息（电话、信用卡、地址等）和公共信息（公众出行、城市交通、地理信息等），极易外泄，存在个人信息、国家安全信息泄露风险。 三、相关改革精神做法和我省出租汽车改革基本思路 出租汽车改革，归根结底是方便人民出行、解决“打车难”问题。2015年10月，交通运输部拟定了“深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见”和“网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法”，在全国范围内征求意见。今年3月14日，十二届全国人大四次会议举行记者会，交通运输部杨传堂部长在答记者问时，就出租汽车行业改革、网约车管理等问题，明确了六个方面的意见：一是出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，发展应该适度。二是建立出租汽车运力动态调整机制，及时调整运力规模，解决供需矛盾。三是改革经营权管理，实行经营权期限制和无偿使用，不得炒卖和擅自转让。四是构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车的多样化服务体系，满足人民群众不同层次的出行需求。五是改革“份子钱”调整制度，由政府调控改为由企业、行业协会与驾驶员、工会平等协商；鼓励和利用互联网技术构建企业与驾驶员利益的合理分配机制。六是完善价格形成机制，充分发挥运价调节市场供求关系的杠杆作用。 针对网约车，杨传堂部长指出，网约车属于城市出租汽车的范畴，一是按照高品质、差异化的经营原则，有序发展网络约租车。二是在现行的法律框架下，对网络约租车经营者、驾驶员和车辆实行许可管理。三是规范网络约租车的经营行为。四是建立多部门联合监管机制。 深化出租汽车行业改革，社会各界广泛关注。一些省份也在积极探索尝试。如，北京市明确出租车经营权由无限期改为有期使用，义乌取消“份子钱”、放开经营权，上海市同意上海大众出租汽车公司发展网约车服务、接纳出租汽车加入，长沙市取消出租汽车特许经营使用费，等等。总体来看，各地的做法和改革深度均不相同，在实施过程中，也有不稳定现象。对出租车改革，更多的城市都在等待交通运输部改革文件的正式出台。 在年初召开的全省交通运输工作会议上，我省把出租汽车改革作为行业改革一项重点工作来谋划和推进，成立了出租汽车行业改革工作领导小组，积极对接交通运输部的改革导向，组织开展省内外改革调研，3次召开不同层次的会议进行讨论研究。在此基础上，初步明确了我省出租汽车行业改革的基本思路：即本着“以人为本、鼓励创新、统筹兼顾、依法规范、循序渐进”的原则，积极构建包括传统出租汽车和网约车新老业态共存的多样化服务体系，对新老业态实行分类管理，逐步实现传统出租汽车和网约车融合发展，为社会公众提供多样化、高品质的运输服务。 （一）扎实做好改革前期准备工作。一是继续深入开展调研，学习借鉴外省好的经验和做法。二是加强改革政策指导，研究制定我省关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见和网络预约出租车经营服务管理暂行办法，并报省政府研究审定。待国家改革文件出台后，适时出台我省的改革政策，确保出租汽车改革部署在我省得到贯彻落实。三是及时跟进市场变化，掌握全省传统出租汽车市场和网约车动态，分析市场预期，督导地方政府落实出租汽车改革的主体责任。四是提请省人大加强出租汽车经营管理立法工作，研究出台河南省出租汽车经营服务管理规定。同时，鼓励有立法权的城市修改完善地方出租汽车管理办法。 （二）积极稳妥推进传统出租汽车经营权管理制度改革。一是规范完善出租汽车经营期限。对已经实行经营权期限制的13个省辖市，指导地方政府协商论证，合理确定经营期限；对尚未明确具体经营期限的5个省辖市，指导地方政府逐步实行经营权期限制管理。二是实行经营权无偿使用。指导地方政府对新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，不得变更经营主体；对已经实行有偿使用的，指导地方政府制定科学合理的过渡方案，年底前全部取消有偿使用费。三是建立经营权退出机制，对经营权期限届满、经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格，以及因故不能继续经营的，按照有关规定收回经营权。 （三）完善传统出租汽车经营管理。一是鼓励出租汽车经营企业通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化、集约化经营，对车主、司机实行有组织的管理，逐步降低管理成本，提高服务质量。二是规范出租汽车经营行为。督促出租汽车经营者依法与驾驶员签订劳动合同或经营合同，明确驾驶员的劳动报酬、工作和休息时间、保险福利等事项。引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会平等协商出租汽车承包费（份子钱）标准或定额任务。二是加强从业人员管理。强化驾驶员的教育培训和管理，加强驾驶员从业资格准入、注册、继续教育、从业管理和退出，建立服务标准，规范从业行为，提高文明服务水平。三是加快建立传统出租汽车打车平台，通过“出租车+互联网”，为传统出租车提供运营服务，推动传统出租汽车行业转型升级，减少车辆空驶，方便公众乘车。郑州市网约车平台按照国家标准已经建成，配发全国统一的密钥系统，平台设计容量为10万出租车，在此基础上，进一步完善，在全省推广。四是建立诚信考核体系。在原有传统出租汽车服务质量信誉考核的基础上，通过信息平台，引入群众点评，建设诚信体系，提高出租汽车服务质量和水平。 （四）规范网约车的管理。一是依据交通运输部即将出台的网络预约出租车经营服务管理暂行办法，从网约车经营者、驾驶员和车辆等方面，制定我省的管理规定。待交通运输部管理办法正式出台后，及时修订完善后出台。通过法规规章，规范我省网约车发展。二是加快建立网约车行业监管平台，用行业监管平台管理网约车平台，通过信息化手段，对网约车平台的准入、统计、查询、发布、共享进行监管，规范网约车网约车平台的运营。 （五）依法严厉打击非法运营。一是建立和完善政府牵头、部门参与、条块联动的打击非法运营工作机制；二是会同公安等部门集中力量，加大执法力度，在机场、火车站等重点领域组织开展专项整治；三是交通运输部门进一步强化出租汽车市场管理，严厉打击、依法从严查处无证无照、违规违章等违法经营行为。 （六）做好应急处置工作。一是建立改革风险评估机制，会同地方政府和有关部门，在推进改革过程中，对可能出现影响社会稳定的因素进行先期预测、分析和评估，规避减少可能出现的影响社会稳定的因素。二是加强与公安部门和地方政府联合，完善信息共享机制，拓宽信息来源渠道，协同联动，确保发生不稳定事件时，能及时有效果断处置。三是加强与新闻媒体合作，组织正面宣传报道，主动发声引导舆情，为改革营造良好环境。 四、几点建议 当前，出租汽车行业处于敏感期，极易出现不稳定事件。特别是在推进改革中，会触碰到不同群体的利益，不稳定事件随时发生。为加快推进出租汽车改革，维护行业大局稳定，建议： 一是省政府成立出租车改革领导小组，研究制订改革方案，出台改革文件，建立发展改革、交通运输、公安、工商、维稳、信访、宣传等多部门参加的联席会议制度，由主管省长或者秘书长任召集人，建立信息互通共享机制，指导全省出租汽车改革和稳定工作。 二是以省政府办公厅名义下发专门通知，要求各市（县）人民政府进一步统一思想，认真落实“属地管理”的要求，重视当前出租汽车改革和稳定工作，组织相关部门积极对接上级政策，掌握行业动态，提前研判，积极主动、扎实推进，稳步推进改革。 三是建议新闻宣传主管部门继续加强出租汽车稳定和发展的舆论引导，避免非主流媒体过多炒作造成不良影响，产生新的不稳定因素。 我省传统出租汽车行业基本情况 目前，我省共有出租汽车公司479家，出租汽车6.03万辆，出租汽车从业人员11.4万人。 管理体制。大部制改革后，出租汽车管理权逐步由城建、公安部门移交至交通运输部门，2013年底，除中牟、鲁山外，我省18个省辖市和其他县（市区）全部移交完毕。目前，郑州、许昌、漯河和滑县4地交通运输部门下设城市客运管理机构，负责出租汽车管理，其余各省辖市、直管县（市）都归口到下设的道路运输管理机构。 经营模式。主要以挂靠经营为主，约占出租汽车总数的94%；公车公营、个体经营分别占4%、2%。 经营权使用。无偿使用经营权的有开封、许昌、鹤壁、漯河、信阳、洛阳、周口、驻马店、濮阳、商丘、济源等11个省辖市，其余7个省辖市实行经营权有偿出让，年使用费从2500元至10000万元不等。 经营权年限。安阳、新乡、南阳、焦作、三门峡、鹤壁、济源、濮阳、商丘等9市为8年；许昌、开封2市为6年；平顶山为2年，郑州市为1年；周口、漯河、信阳、洛阳、驻马店等5市未规定年限。 运价方面。郑州市起步价为8元，濮阳、济源为6元，三门峡为4元外，其他省辖市均为5元。起步里程除济源为3公里，三门峡为1.5公里外，其他均为2公里。里程价1-1.5元不等。此外，开封、洛阳、济源还加收1元的燃油附加费。 收入分配方面。承包费用（或份子钱）每月2800-4500元，如郑州、洛阳4000元，开封3450元，新乡、汝州3300元，周口、南阳3000元。驾驶员收入不等，大多在2500-5000元之间。