流域与区域水利发展协调性评价———以淮河流域为例

流域与区域水利发展协调性评价以淮河流域为例 摘要:水利是区域开展的根底撑持，也是优化区域开展质量的调控伎俩。水利对区域开展的作用主要体现在平安阀、推进器、调节钮、稳定器等四个方面。我国?水法规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水利开展的目标是兼顾流域水系活动规律与区域开展之间的平衡，促进流域与区域水利协调开展。本文以淮河流域为例，分别从平安保障、推进开展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区的水利开展协调性进行评价。研究认为，淮河流域与区域水利开展根本协调。当前存在的问题主要是防洪抗旱减灾能力缺乏、水环境污染严重，水资源调控力度缺乏等。认为应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在平安保障、推进开展、经济调节和稳定生态方面存在的单薄环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源爱护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学开展的制度体系，使淮河成为平安之河、富民之河、清洁之河，撑持区域经济社会快速开展。关键词:水利;协调性评价;淮河流域水利是区域开展的根底撑持，也是优化区域开展质量的调控伎俩。当前全球面临着严重的水危机。我国水灾害、水资源短缺和水环境污染等问题也日益突出。同时，区域开展对水利的要求越来越高，各种区域开展战略的规划与实施都要求强化水利的保障作用。然而，水利开展具有系统性，如果水利只是被动地满足区域开展的要求，水利的系统性就将受到破坏。我国?水法规定，国家对水资源实行流域与行政区域相结合的管理体制，流域范围内的区域规划应当服从流域规划。因此，水利开展需要兼顾流域水系活动规律与区域开展之间的平衡。水利开展要主动介入到区域开展战略之中，不仅要强化平安保障、推动开展的作用，而且还要增强其经济调节、稳定生态的功能，促进流域与区域水利协调开展。水利与区域开展的关系应该是双向的。两者统一于平安、富裕和清洁的多维区域开展目标体系。本文以淮河流域为例，分别从平安保障、推进开展、经济调节、稳定生态等四个方面，对淮河流域整体、流域内综合规划区和重点功能区水利开展协调性进行评价，并提出促进淮河流域与区域水利协调开展的政策倡议。1、流域与区域协调视角下水利的定位与作用2022年中央1号文件?关于加快水利改革开展的决定明确了新形势下水利的地位和作用，提出“水是生命之源、生产之要、生态之基，指出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会开展不可替代的根底撑持，是生态环境改善不可分割的保障系统。当前地方的竞争主要表现为区域的竞争。各种区域开展规划的实施要求水利发挥更加重要的作用，不仅要在继续“兴水利，除水害方面发挥根底保障作用，而且要在推动区域开展，优化区域开展质量，改善生态环境等方面发挥要素调控作用。对于特定区域而言，就是要求水利主动融入到区域开展战略之中，一方面加快水利根底设施建设，为区域开展提供更好的保障，一方面加快水资源管理，优化区域开展质量和环境。具体而言，水利的定位体现在下列四个方面:11水利作为平安阀为区域开展提供平安保障水利是重要的保障性根底设施，水利开展事关人民大众生命财产平安，事关国家经济社会开展全局。“水利兴，那么国家兴，我国历代均以防治水害、兴修水利作为治国安邦的大政方针。由于自然条件和历史原因，我国人口和生产力的分布与水资源的分布以及供水风险的分布不协调，必须依靠大量的水利项目和非项目措施对洪水及水资源进行时空调节，才能保证人民生活和生产用水需求和防洪平安。水利作为重要的根底设施，在减少洪涝干旱灾害中发挥根底性作用，扮演着区域开展平安阀的角色。从平安阀的角度考虑区域开展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过防洪、除涝、除渍、防潮、抗旱等项目措施和非项目调控伎俩的综合利用来减少水旱灾害，为区域开展提供平安稳定的开展环境。12水利作为推进器为区域开展提供动力支持大江大河沿岸历来是人们生存和繁衍的重要区域。在传统农耕文明和产业革命时期，流域经济往往是最兴旺的经济。在现代经济开展中，兴旺的流域经济是国民经济的增长极和辐射源。良好的水资源条件有助于推动区域经济开展，而水资源短缺那么会妨碍区域经济开展，甚至造成区域开展的倒退或停滞。通过水资源的合理调配，水利在保障供用水需求和推动区域开展方面发挥战略性作用，是区域开展的重要推进器。从推进器的角度考察区域开展战略下水利的定位与作用，就是研究如何通过水资源的调配与合理利用，为城市供水、农村饮水、农田灌溉、水产养殖、工业开展、景观旅游提供水资源保障，同时积极开展水力发电和航运等水利事业，为区域开展提供持续稳定有效的动力支持。13水利作为调节钮优化区域经济社会开展质量水资源具有有限性、不可替代性及日益突出的短缺性。随着水资源在区域开展全局中重要性的不断提高，水资源逐渐成为与土地资源类似的控制性资源。这决定了水资源应该与土地资源等要素同样纳入宏观调控指标体系。通过设计取水许可和水权分配制度，设定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污红线指标，推进水价改革，加强水功能区管理等伎俩，水利在优化区域开展质量，推动经济结构战略性调整中发挥调控作用，是区域开展的调节钮。具体体现在:以水资源和水环境承载能力为根底统筹城乡、区域以及人与自然和谐开展，增强开展的协调性;以水资源使用效率和效益为根底推进水权制度建设和节水型社会建设，促进经济开展和产业结构合理布局;以水生态环境管理为根底实现区域经济社会可持续开展。14水利作为稳定器促进区域经济社会和谐开展水是生态环境中最活泼、影响最广泛的因素。水利通过水污染防治、水生态保持与修复、水土流失治理等维持生态系统的自我调节能力，稳定和优化生态环境，遏制生态环境恶化对人类的损害，是区域经济社会开展的稳定器。除了提供根本的水生态环境之外，水还为人们提供宜居的生活环境。水系连接沟通了人类社区的彼此活动，并与各种动植物群落联结。因此，水生态建设也是改善人们居住环境，提升生活品质的重要环节。通过适当开展城市水景观，逐步满足生态与环境修复爱护和建设对水的需求，处理好人与水、水与自然的关系，发明良好的生活与生态环境，有助于推动社会和谐开展。2、流域与区域水利开展协调性评价指标与办法21流域内的区域划分及区域类型流域是一种特殊类型的区域，是具有一定面积、范围和界限，人为划定的地区，其内部还可以进一步划分出一些低一级的次区域。流域一般跨越多个行政区域。我国现行的水资源管理实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。行政区域是组织经济社会开展的主体，因此我们可以将行政区域作为划分次区域的根本单元。它们通过不同的组合方式，构成流域中具有不同结构和功能特征的次区域。区域规划是行政区域组合的典型方式。它是在流域内不同行政区域组合的根底上，通过赋予该区域特定的功能定位和支持性政策，以到达特定目标的战略性行为。根据行政区域的毗邻性以及次区域所承当的经济社会开展战略类型，我们可以将流域划分为综合规划区和重点功能区两种区域类型。211综合规划区综合规划区是地理位置相邻的行政区的组合，是国家或地方所确定的经济区。它们有着明确的空间范围和相对固定的土地、人口，承当着一定的经济社会开展职能，享受特定的政策扶持。212重点功能区在区域开展中存在一些区块，它们在空间上没有连成一体，但是却承当着相同或相似的经济社会开展功能，或者具有相同和相似的经济社会开展条件。这种区域实际上是一种类型区域的概念。它们虽然地理位置上不相邻，但是却承当着相同或类似的功能。这些在地域上别离的区域，由于具有一些共性的特征，因此可以作为一种特定的功能类型加以分析。22水利开展协调性评价的内容区域规划侧重流域内特定区域的开展，它与流域整体水利的系统性要求通常是不一致的。流域水利开展要适应区域开展的要求，同时又要考虑水利的系统性要求，做好水利与区域战略的协调。为此要全面考虑流域整体开展以及流域内特定区域规划实施与水利之间的协调性关系。本文拟从下列4个维度和3个层次构建流域与区域水利开展协调性评价体系。221协调性评价的4个维度(1)平安阀评价。包括:现状防洪抗旱除涝规范能否到达经济社会开展的要求;防洪爱护区现有防洪设施能否到达防洪规范的要求;现状防洪、除涝、抗旱调控能力能否满足经济社会开展的需要等。可用评价指标:防洪爱护区规范达标率、水旱灾害损失率。其他参考性指标:防洪规范;除涝规范等。(2)推进器评价。包括:现状水资源能否满足城乡用水需求;农村饮水平安状况是否得到基本改善;现状水资源能否满足工业用水需求;现状农业灌溉设施是否充沛;水产养殖用水是否得到保障;工业用水是否得到满足;景观旅游是否得到有效开发;水电资源开发利用是否充沛;航运功能是否得到有效发挥等。可用评价指标:城市供水保证率、农田有效灌溉率。其他参考性指标:城市自来水遍及率、农村饮水平安、工业用水保证率、水电开发率、航道里程数等。(3)调节钮评价。包括:现状用水总量调控是否较好地引导了国民经济和社会开展的合理布局;现状用水效率调控是否较好地提高了用水效率;现状水功能区限制纳污调控是否有效减少了水污染等。可用评价指标:用水总量弹性系数、农业灌溉用水有效利用系数、城镇供水管网漏损率、水功能区水质达标率。其他参考性指标:万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、节水灌溉面积、工业废水排放达标率、城市生活污水集中处理率、集中式饮用水水源地水质达标率等。(4)稳定器评价。包括:河湖水质是否到达了较高的规范;地下水超采是否得到了遏制，地下水超采和塌陷区是否已得到了较好的治理;宜治理的水土流失地区是否已得到了较好的治理;生态保障用水是否得到较好的满足;农村河道是否得到了较好的整治等。可用评价指标:满足地表水IIII级河长比率、饮用水水源地水质达标率、水土流失治理率、生态环境用水保障度。其他参考性指标:地下水超采面积、地下水超采量、采煤塌陷区治理、农村河道治理、城市水景观开发等。依据上述4个维度选取指标构建流域与区域水利开展协调性评价指标体系，222协调性评价的3个层次流域水利开展要适应区域开展的要求，又要满足流域水利的系统性特征，因此，水利协调性评价也要从不同层面进行，根据流域内不同区域类型特征，拟按下列3个层次进行评价。(1)流域整体评价。主要评价水利在防洪抗旱除涝减灾(平安阀)、水资源开发利用(推进器)、水资源管理流域与区域水利开展协调性评价指标体系(2)综合规划区评价。对国家级综合规划区和省级综合规划区等综合性战略规划区水利开展协调性进行评价。内容包括水利开展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域开展的单薄环节。(3)重点功能区评价。对流域内重点功能区水利开展协调性进行评价。内容包括水利开展在总体上满足区域战略需求的程度以及当前存在的不适应区域开展的单薄环节。23协调性评价办法已有评价办法协调性评价主要有投入产出法、系统动力学法、指标评价法等，但与本文的评价目标均存在一定差别。本文拟采用定量办法与定性办法相结合，分维度和分层次对水利协调性进行综合评价，以更加全面地对协调性问题进行分析。231定量办法定量办法是根据平安阀、推进器、调节钮、稳定器四个维度设计指标体系，研究现状值与理想值之间的差距，以此来评价水利协调性。由于现有的水利统计资料主要集中在流域整体和行政区域层面，综合规划区、重点功能区数据难以获得，因此定量办法主要用于流域整体水利协调性评价。本文采用专家评分法对准那么层进行赋权。对于准那么层内的指标，那么采用等权方式进行赋权。我们编制了专家调查表，请专家按照重要性“远高于、高于、同等重要、低于、远低于5个层次对平安阀、推进器、调节钮、稳定器的重要性程度进行评价。232定性办法定性办法对定量办法进行补充，针对定量办法未能涵盖的问题，采用专家打分和征求意见等方式做进一步分析。一是请专家就流域整体、综合规划区和重点功能区水利协调性情况进行打分。二是以开放性问题形式征求专家对于现状存在问题的意见。3、淮河流域与区域水利开展协调性评价31淮河流域概况淮河流域跨河南、湖北、安徽、江苏、山东五省(由于湖北省的淮河流域面积仅为1400km2，通常说淮河流域地跨豫、皖、苏、鲁四省)40个市，169个县(市、区)，流域面积为27万km2，人口约178亿。 淮河流域地处南北气候过渡带，灾害性天气发生的频率高，洪、涝、旱及风暴潮灾害频繁发生，且经常出现连旱连涝或旱涝急转。流域平原面积占总面积的2/3，地势低平，山区面积小，拦蓄洪水的条件差。淮河流域防洪爱护区面积1575万km2，人口12亿人，耕地137亿亩，分别占流域总量的584%、717%和719%，防洪保安任务很重。流域平均人口密度是全国的4倍多，其中农业人口占67%，对土地的依赖程度高。流域干支流排水不畅，影响到高低游、左右岸的利益，造成区域之间水事矛盾突出，地区利益协调难度大，增加了治理的复杂性。当前与淮河流域开展密切相关的综合规划区包括:纳入国家战略的促进中部地区崛起规划区、江苏沿海规划区;纳入省级战略的江苏省苏北地区、安徽省皖北及沿淮地区、山东省鲁南经济带、河南省中原城市群等规划区。这些规划区所波及的淮河流域空间范围清晰，功能定位明确，适合作为区域战略主体进行分析。重点功能区主要包括粮食功能区、能源功能区和行蓄洪区等三种类型。所波及的战略规划包括?全国新增千亿斤粮食生产能力规划(20222022)等。32淮河流域与区域水利协调性评价321定量评价按照前述办法，本文对淮河流域整体进行定量评价。本文现状数据采用2022年数据，理想值数据主要采用2022年规划数据，规划数据没有明确列出的，那么采用国内外比拟确定理想值。我们共发放专家调查表45份，回收36份，有效问卷36份。运用层次分析法(AnalyticalHierar-chyProcess)，输入ExpertChoice软件进行矩阵分析。其中10份问卷未通过一致性检验。实际分析问卷26份。指标数据和权重计算结果见表2。依据上述办法对淮河流域协调性情况进行评价，协调性评价指数得分为065。考虑到指标选取情况，本报告将0608作为中间水平。示例，防洪爱护区规范达标率为80%，表明现状防洪爱护区规范根本达标。生态用水保障程度为80%时，能根本保证生态用水需求。根据上述规范，淮河流域水利与区域经济社会的协调情况应判为“根本协调。其中，平安阀指数为065，推进器指数为086，调节钮指数为061，稳定器指数为055。显示淮河流域仍然存在防洪抗旱减灾能力缺乏、水环境污染严重、水资源调控力度缺乏等问题。值得表明的是，尽管平安阀指数等已到达根本协调水平，但是由于在平安保障等方面有许多问题难以找到适宜指标进行描述，因此定量描述的结果并不能能够完全表明淮河流域水利开展协调性程度。示例，当前淮河流域在防洪方面上游拦蓄能力缺乏，中游泄洪能力不畅、下游出口缺乏等问题仍然十分严重，在抗旱方面还存在抗旱设施缺乏，抗旱减灾体系不完善等突出问题，单纯以“防洪爱护区规范达标率和“水旱灾害损失率两个指标缺乏以表明淮河流域在防洪抗旱除涝减灾方面存在的问题，需要结合定性办法进行综合判断。322定性评价定性评价采用调查问卷的方式进行。问卷共包括9个问题。分别请专家以9分制按照“非常落后、比拟落后、还可以、比拟好、非常好等5个层次对相应问题进行评价，同时还设计了开放性问题，请专家提出意见。其中前4个问题为流域整体水利的平安保障、推进开展、经济调节、稳定生态作用评价。后5个问题为中部地区崛起战略、江苏沿海地区开展战略、粮食平安战略、能源原材料基地建设以及行蓄洪区开展中的水利问题评价。我们共发放问卷45份，收回36份，有效问卷36份。为了保证问卷的针对性和有效性，我们分别针对淮委和河南省、山东省、江苏省、安徽省水利部门发送问卷。问卷回收情况是:淮委24份、河南省1份、山东省1份、江苏省1份、安徽省6份、中水淮河公司3份。调查结果:淮河流域整体专家评分结果为461，说明淮河流域水利与区域经济社会开展根本协调。其中，平安阀评分469，推进器评分569，调节钮评分4.77，稳定器评分3.77。表明推进器协调性较好，稳定器协调性较差。上述结果与定量分析结果根本一致。针对淮河流域整体协调性开放性问题评价结果如下:平安阀单薄环节为除涝规范偏低和抗旱设施缺乏等;推进器单薄环节为城乡供水、农田灌溉以及农村饮水平安等;调节钮单薄环节为用水总量调控力度不够、不足用水效率规范、水污染调控力度不够等;稳定器存在的问题主要是水环境污染严重、地下水超采问题突出、农村生态问题突出等。综合规划区和重点功能区专家评分结果如下:中部地区崛起战略573，江苏沿海地区开展战略612，粮食平安战略468，能源原材料基地建设623，行蓄洪区水利开展416。显示江苏沿海地区、能源原材料基地建设协调性较高，行蓄洪区协调性较差。针对综合规划区和重点功能区开放性问题评价结果如下:中部地区防洪规范偏低、除涝规范偏低、行蓄洪区需要调整、水环境污染严重。江苏沿海地区除涝规范偏低、用水效率不高、水环境污染严重。粮食平安战略的实施中节水灌溉设施缺乏、农田灌溉用水效率低下、大中型灌区配套设施滞后。能源原材料基地建设中水环境污染严重、造成地面沉降等。行蓄洪区平安设施建设滞后、行蓄洪区运用不合理等。4、讨论与政策倡议本文基于流域与区域协调的视角，综合运用定量和定性办法，从平安阀、推进器、调节钮、稳定器等4个维度，分别对流域整体、综合规划区和重点功能区等3个层次的水利协调性进行评价。与以往研究相比，本文的创新之处在于将水利开展纳入区域战略全局，对水利的定位作用进行了更为全面的阐释，不仅对流域整体，而且对特定的区域空间内水利开展问题进行分析。另外，已有研究较少采用定性评价，导致评价的政策含义不甚明确。本文还采用定性办法作为定量评价的补充，较为全面地刻画出淮河流域水利开展的问题。但是限于指标和数据可得性等方面的问题，本文提出的评价体系也存在一些缺乏。另外，样本数量偏少也会对评价结果产生影响，这些缺乏需要在后续的研究中加以改良。本文结论对于淮河流域水利与区域开展的政策含义是，应进一步加大治淮工作力度，加快淮河流域水利改革，重点解决淮河流域在平安保障、推进开展、经济调节和稳定生态方面存在的单薄环节，着力完善防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效开发利用体系、水资源爱护和河湖健康保障体系以及有利于水利科学开展的制度体系，使淮河成为平安之河、富民之河、清洁之河，撑持区域经济社会快速开展。参考文献：1?联合国世界水资源开发报告第一版(执行摘要)2编写组?中共中央国务院关于加快水利改革开展的决定辅导读本G北京:中国水利水电出版社，3黄河，张旺，庞靖鹏水利促进区域协调开展的几点思考J水利开展研究，4王浩，秦大庸，汪党献，等水利与国民经济协调开展研究M北京:中国水利水电出版社，5杨志英社会经济可持续开展对水利需求的理论与实践D南京:河海大学，6顾浩，矫勇，张国良，宁远等中国水利现代化研究M北京:中国水利水电出版社，7邢华，赵景华水利与区域开展协调性评价松辽流域例证J改革，8毛春梅，谢方国，叶健，陈振强江苏省水利能力与经济社会开展协调程度评价J水电能源科学，