对建设征地转非劳动力就业难的思考

对建设征地转非劳动力就业难的思考朝阳区作为城市功能拓展区，农村城市化进程日益加快。近年来，征用农村集体土地的建设项目大量增加，特别是一些道路建设、奥运场馆等公共设施建设项目急剧增加。在建设征地过程中如何妥善做好征地转非劳动力的就业安置工作，已成为当前建设征地过程中维护被征地农民长远利益的现实问题，也是在实际工作中的难点问题。本文通过对朝阳区建设征地转非劳动力安置的现状进行调查分析，提出了建立建设征地转非劳动力就业安置工作的长效机制的建议。一、 朝阳区建设征地转非劳动力安置的发展历程伴随市场经济改革的不断深化，建设征地转非劳动力就业安置政策也发生了几次重大的变革。征地转非劳动力的就业安置由“谁征地，谁安置”逐步转变为“征地单位优先招用、劳动者自主择业、政府促进就业”的市场就业模式。在征地转非劳动力安置模式的转变过程中，朝阳区的征地转非劳动力安置工作主要经历了三个阶段。一是1983年至1993年。这一时期执行北京市建设征地农转工劳动工资暂行办法（京政发1983132号）文件，实行“谁征地、谁安置”的办法。征地转非劳动力（当时称农转工人员）全部由征地单位负责安置。八十年代初期，正处于改革开放的起步阶段，国民经济刚刚由计划经济向市场经济转轨。这一时期建设征地工作还带有很强的计划经济的特点，征地转非劳动力安置工作难度并不大。由于征地单位主要是一些国有大中型企业，再加上农村地区经济相对落后，城乡差别较大的原因，农民愿意通过征地转为城镇职工到国有企业工作。在八十年代末，随着市场经济的发展，农村集体经济、个体经济快速发展。部分征地转非劳动力在转非前已在乡镇企业就业或从事个体经营，因此，征地单位安置的单一就业安置模式，已不能满足征地转非劳动力多渠道就业的要求。二是1993年至2004年。这一时期执行北京市建设征地农转工安置办法（市政府令1993年第16号）文件，16号令进一步拓宽了征地转非劳动力（当时称农转工人员）安置渠道。在“谁征地、谁安置”的安置原则的基础上，增加了委托包括乡村企业在内的其它企业安置的方式和自谋职业。在16号令执行初期，朝阳征地转非劳动力就业安置的主要形式是征地单位安置和自谋职业。这一方面是由于国有企业用工制度改革还未全面展开，特别是劳动工资还处于计划体制下。因此，国有企业征地时还愿意接收征地农转工人员；另外，当时对于选择自谋职业的农转工人员一次性给予3万元的安置补助费，这对被征地农民来讲有较强的吸引力。随着国有企业用工制度改革的深化，国有企业大量减员增效，并且随着城乡居民收入水平的提高，以及银行存款利息的大幅度下调，3万元的自谋职业安置补助费已不足已吸引征地转非劳动力选择自谋职业。因此在90年代中期，征地单位安置征地转非劳动力面临极大的压力。为了确保国家重点工程和区域经济的发展，妥善解决建设征地转非劳动力的安置问题，朝阳区依据16号令深入挖掘乡镇企业安置能力。因此，在98年以后，朝阳区建设征地项目涉及的转非劳动力主要由乡村企业负责安置。但随着乡镇企业发展进入低谷，其接收安置征地转非劳动力的空间越来越小。因此，安置转非劳动力的工作难度进一步增大。朝阳区在执行16号令期间，有113建设征地项目，办理转非劳动力51653人，其中22821人选择自谋职业、28832人由单位安置。被安置人员中有57是由乡村集体企业负责安置的。 三是2004年7月以来。2004年7月我市开始实施北京市建设征地补偿安置办法（市政府令2004年第148号），将“谁征地、谁安置”的征地转非劳动力安置方式，改变为“征地单位优先招用、劳动者自主择业、政府促进就业”的市场就业的方式。朝阳区自执行148号令以来，已有6个建设征地项目，办理了转非劳动力安置手续，共涉及转非劳动力1019人，其中选择自谋职业380人，由单位安置639人，被安置人员全部是由乡村企业负责安置。通过回顾朝阳区建设征地转非劳动力就业安置的主要工作历程，不难看出，我市建设征地转非劳动力的就业安置政策是与经济体制改革同步变革的，是由计划体制向市场体制逐步转变的。在全市建设征地大的政策背景下，随着，朝阳区农村城市化进程的快速推进，区域经济得到了快速提升，被征地农民对于征地时的就业安置也有了更高的期望值，因此，加快建立促进征地转非劳动力就业安置新机制，已成为朝阳区经济快速发展和维护被征地农民长远利益和谐发展的客观要求。二、 建设征地转非劳动力就业安置面临的主要问题近年来，随着征地转非劳动力就业安置的市场化，征地转非劳动力的就业安置工作已成为建设征地过程中的难点问题，具体体现在以下几个方面。（一）安置主体不明确，建设项目产生的就业岗位不能优先安置转非劳动力我市执行148号令以来，由于不再实行“谁征地，谁安置”的转非劳动力就业安置原则，征地单位不再是安置征地转非劳动力责任主体。在实际开展征地工作的过程中，征地单位无不以不需招用人员为由，回避安置转非劳动力的责任。朝阳区在实施148号令后，已办理的转非转工手续的6个征地项目中，涉及的639名转非劳动力全部是由乡村企业负责安置的。目前，征用农村集体土地的建设项目主要有两类，一是国家重点工程，主要包括道路、桥梁等基础设施以及国家确定的重点产业项目；二是房地产开发项目。对于国家重点工程，按照土地部门的相关规定，国家重点工程的征地工作，由所在地区县政府负责，并具体组织协调有关部门、征地单位、被征地农村村民和农村集体经济组织实施。由于组织实施的主体为区县政府，因此，相应的转非劳动力就业安置的主要责任也只能由基层政府承担了。对于房地产开发项目，是由国家土地利用部门（国土部门下属的土地储备中心、土地利用中心）先行征用集体土地，土地成为国有土地后，采取“招、拍、挂”的形式，由中标的开发商进行项目建设。由于被征地农村村民不能直接与开发商协商劳动力安置途径等土地补偿事宜，而国家土地利用部门又不是土地的最终使用者，因此，在征地过程中转非劳动力的安置也全由基层政府负责。因此，征地单位优先安置在实际操作过程中已不能落到实处。由于建设项目的开发主体不承担征地转非劳动力的安置责任，造成建设项目不能有效地将产业项目开发与促进征地转非劳动力就业有机地结合起来。（二）征地转非劳动力就业竞争力弱，市场就业难度大朝阳区现有农村劳动力9.3万人。其文化程度和非农技能水平普遍偏低，就业竞争力很弱。据调查，朝阳区农村劳动力文化程度在初中以下的占68.58%，高中（职高）、中专（技校）占24.33%，大专及以上仅占6.04%；非农技能水平普遍偏低，无技能占53.02%，具有初级技能水平占36.51%，具有中级技能水平占9.06%，无技能人员超过劳动力总量的一半。目前，我区农村劳动力由于其自身综合素质、技能水平较低，就业的主要领域是劳动密集型的行业。而这一领域同时也是城镇失业人员和外来农民工就业的主要领域。劳动力总量供大于求的矛盾十分突出。特别是外来就业人口的急剧增加，对本地失业人员和农村劳动力就业具有较强的替代或挤出效用，尤其是对建筑施工、制造加工、餐饮服务、居民服务等专业知识、技能要求不高的行业。据2005年北京市1%人口抽样调查资料显示，北京市外来就业人口240.7万人，其中朝阳57.8万人，占23.7%，居全市区县之首（海淀占20.2%，丰台占11.1%）。这加剧了失业人员、征地转非劳动力等就业弱势群体的就业难度。（三）征地转非劳动力的就业需求增加经调查，朝阳区9.3万农村劳动力中，25岁及以下占14.38%，26-35岁占25.66%，36-45岁占42.03，45岁及以上占17.93%，平均年龄为37岁，年龄结构较轻，就业需求很大。 目前，9.3万农村劳动力中已实现转移就业的6.76万人，占总人数的73。实现转移就业人员中，单位招用3.46万人，自谋职业的1.09万人，弹性就业0.19万人，农村公共事务岗位2.01万人，还有开办企业121人。虽然实现转移就业的农村劳动力总量较高，但转移就业的质量仍不尽如人意。从农村劳动力转移就业渠道看，被村集体经济组织招用占51.98%；被乡镇企业招用占9.54%；被个体工商户、私营企业招用占16.71%；被国有、集体企业招用占5.57%；被其它单位招用占16.2%。因此，乡村集体经济仍是农村劳动力就业的主渠道，其中乡村公共事务性承担着大量农村劳动力的安置压力，公共事务性岗位超需安置现象严重。由于农村劳动力转移就业的质量不高，稳定性较差，在转居后没有了农村集体经济组织的依托，其安置就业的要求就更强烈，使转非劳动力的就业安置矛盾在征地时集中显现出来。另外，由于我市自由职者缴纳社会保险费标准较高，也迫使大部分征地转非劳动力放充自谋职业。征地转非劳动力如选择自谋职业，虽然可以领取一次就业补助费，但需自己缴纳社会保险费。按照148号令的规定，一次性就业补助费依据本市最低工资标准设定最低标准，但在实际操作中只能控制在5万元到10万元之间。按我市现行社会保险缴费规定，自谋职业人员一年缴费需要5000元，且每年还要增长15左右。按朝阳区农村劳动力平均年龄推算，大部分人在转居时不符合补缴社会保险条件，转非后至少要缴纳15年的社会保险，因此，在实际操作过程中只有少数临近退休年龄的转非劳动力愿意选择自谋职业，大部分转非劳动力还是要求安置工作。（四）乡村企业安置征地转非劳动力的空间越来越小。近年来，朝阳区建设征地项目涉及的转非劳动力的就业安置主要由乡村企业承担。乡村企业安置征地转非劳动力的空间越来越小，大量征地转非劳动力处于待岗状态。2007年4月，我们对朝阳区将台乡近年来征地转非劳动力安置情况进行了调查。据调查统计，将台14家乡属企业先后安置了中关村电子城科技园区、四环路、京润水上花园、IT产业园等建设项目涉及的转非劳动力774人，其中已经退休33人，占总人数的4.3%；在岗186人，占总人数的24；村委会留用50人，占总人数的6.5%；劳务输出到6家社会单位安置19人，占总人数的2.5；内退及待岗人员484人（内退91人，待岗393人），占总人数的62.5；还有2人已死亡。 这种现象在全区各乡都普遍存在。造成这种情况的主要原因，一方面是近年来建设征地项目劳动力安置全部由乡村承担，大量转非劳动力进入乡村企业；另一方面，近年来随着产业结构的调整，大量高新技术产业入驻朝阳，而乡村企业在产业结构调整过程中还没能及进行调整，做到与新兴产业的有效衔接。造成劳动力就业总量矛盾与结构性矛盾都十分突出。三、 解决征地转非劳动力就业安置问题的主要措施朝阳区作为城市功能拓展区，城市化进程日益加快，区委、区政府高度重视建设征地农转非劳动力就业安置问题，始终将其作为关注民生、解决民生、保障民生，维护地区稳定的一项系统工程来抓。强化管理，确保转非劳动力安置主体明确（一）大力发展经济，增加就业岗位 发展经济是扩大就业的前提，扩大就业是发展经济的保障。近年来，朝阳区依据北京市总体规划对朝阳区的功能定位，紧紧抓住绿化隔离地区建设、CBD建设和筹办2008年奥运会的历史机遇，坚持“组团式城市规划、板块式经济发展”，积极实施“三化四区”发展战略，大力发展现代服务业、高新技术产业和先进制造业，区域经济快速发展，产业结构不断优化。三次产业比例从2000年的0.7：36.0：63.3调整为2006年的0.1：16.6 ：83.3。第三产业在经济发展中的主导地位进一步加强，已成为吸纳就业的主渠道。据调查统计（数据来自朝阳区统计年鉴），全区从业人员相对集中的前五个行业分别是：批发和零售业2.1万人,占17.2%；制造业20.4万人,占16.6；租赁和商务服务业15.2万人,占12.4%；建筑业8.9万人,占7.3%；住宿和餐饮业8.3万人，占6.8。以上占全区从业人员的60.3%。因此，朝阳区在积极引进、大力发展高新技术企业的同时，充分利用第三产业就业容量大，门槛低、拉动就业能力强的优势，大力发展第三产业。（二）加大政策扶持， 促进农村劳动力转移就业建设征地转非劳动力就业安置矛盾实际上是农村劳动力转移就业问题的集中体现。只有做实农村劳动力转移就业才能切实缓解征地时转非劳动力的就业安置压力。为促进农村劳动力转移就业，我区先后出台了一系列扶持政策，促进农村劳动力转移就业。1、朝阳区鼓励劳务派遣组织招用农村富余劳动力暂行办法 (朝劳社发200420号)2、关于加强村委会劳动和社会保障工作的通知(朝劳社发20055号)3、朝阳区鼓励用人单位招用本区农村劳动力给予社会保险补贴的实施办法（朝劳社发20056号）4、朝阳区促进农村劳动力灵活就业暂行办法（朝劳社发20057号）5、关于加强公共事务性岗位安置农村劳动力中就业困难人员的意见(朝劳社发20058号)上述文件明确了，农村劳动力通过用人单位招用、街乡公益性劳务派遣、自谋职业、自主创业、村公共事务性岗位托底安置等多种形式的实现转移就业的，区财政给予岗位补贴和社会保险补贴。通过政策引导，加大政府资金扶持力度，农村劳动力转移就业的稳定性明显提高。（三）加强技能培训的针对性，提高农村劳动力就业的竞争力加强职业技术教育和培训，是提高农村劳动力的就业能力和创业能力，促进其就业的重要手段。通过开展定岗、定向培训，不断提高培训的针对性、实用性和有效性。农村劳动力培训后实现转移就业的比例不断提高。（四）完善工作机制，确保征地转非劳动力安置工作的落实 在现有建设征地转非劳动力就业安置政策背景下，我们进一步完善了工作机制，加强了被征地农村集体经济组织的工作指导。区劳动保障局与朝阳区国土局分局共同协调，制定了朝阳区建设征地转非劳动力就业和社会保险管理办法（朝劳社发2006年24号），在办法中进一步强调了征地双方签订的征地安置补偿协议中应明确转非劳动力的安置方式、安置单位和安置岗位等相关内容。并规定了征地双方签订的补偿安置协议中涉及转非劳动力安置的相关内容需经劳动保障局确认后，才能办理相关征地审批手续。通过完善工作机制，较好地保护了征地转非劳动力就业安置的权益。四、 几点建议 目前，国家提出“土地换保障”的思路，解决失地农民的保障问题。我市将被征地转非劳动力纳入城镇社会保险体系，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的社会保险的做法，受到被征地农民的认可。但由于不能有效地解决征地转非劳动力的就业安置问题，使被征地农民失去土地，脱离集体经济组织后的可持续保障的力度还不够。（一）强化征地单位安置转非劳动力的主体作用建议进一步强化征地单位安置转非劳动力的主体作用，按照经济建设与促进就业“三同时”制度的规定，要求征地单位在申报建设征地项目时，将一并提供建设项目开发建设过程中岗位需求情况，对于适合转非劳动力就业的岗位应明确优先用于安置转非劳动力。 （二）加大社会保险补偿力度，缓解转非劳动力就业压力建议进一步完善148号令中转非劳动力补缴社会保险的相关规定，加大对转非劳动力在社会保险上的补偿力度。一是，将补缴社会保险的缴费基数提高到社平工资水平；二是适当增加补缴保险的年限。这样不但可以适当提高转非劳动力享受养老保险待遇标准，缩小与我市平均养老金待遇水平的差距，切实保障转非劳动力的生活。同时也可以缓解转非劳动力续缴社会保险费的压力，从而缓解其就业安置的压力。（三）加大政策扶持力度，促进农村劳动力转移就业建议按照统筹城乡就业的原则，制定扶持农村劳动力转移就业政策。参照我市促进失业人员就业的相关政策，对农村劳动力实现转移就业的，给予保险补贴和工资性岗位补贴。 朝阳区劳动和社会保障局 课题组长：吕明杰 执 笔 人：宁桂燕 董燕亮 管静12