养老保障制度改革的制约因素分析和对策研究

养老保障制度改革的制约因素分析和对策研究 内容提要：建国以来，我国的养老保障制度得到了一定的发展，但由于经济、体制、人口等因素的制约，我国养老保障的水平、层次还是较低的，主要表现为养老保障覆盖面窄，经济发展水平落后于养老保障需求的速度，资金筹措不合理，财政负担重，管理落后、立法不健全等问题。根据我国的国情及养老保障制度改革的实践，本文提出建立多层次的养老保障模式、完善管理体系、立法保障等一系列改革的措施。 关键词：养老保障 制约 养老保障是社会保障制度中覆盖面最广的项目之一，它对社会保持稳定、经济的持续发展在着原影响，世界上的大多数国家都把养老总是作政府的重要工作。劳动者在长期的社会化生产、劳动实践过程中，为国家和社会创造了大量的物质财富，了为上一代老年人提供了物质帮助，因此，当其年老丧失劳动能力后，理就利到物质帮助，使其老有所养。我国第四十四条和第四十一条规定：“国家依照法律规定实行全不业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障”；“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动力的情况政，有人国家和社会获得物质帮助的权利。”中国社会主义建设年以来，养老保障事业得到了相当的发展，建立了一系列的养老保障制度，保障水平也有很大的提高。但是由于经济、制度等和方面因素的制约，我国的养老保障总体水平还是非常低，特别是改革以来的经济体制变革使得失业、提前退休等社会现象的发生，养老保障的负担越来越重，养老金支付水平越来越低，财政上不堪重负，养老保障制度的改革举步维艰。但是深化改革又 是势在发行，养老保障制度的改革是当今中国经济体制改革的重要一环，也是复杂的工种，关系到经济体制转轨、国有企业转换经营机制等一系列问题。在我国人口年龄结构逼近老龄化、企业效益低下、劳动者自我保障能力不强的情况下，企图一下子就建立起完善的保障体系，为中国改革消除瓶颈，就目前国情而论是不能的。本文就当前养老保障制度改革的制约因素进行分析，阐述笔者的一些观点，并指出一些对策建议。一、 养老保障制度改革制约因素分析 （一）经济发展因素。养老保障水平必然与经济发展水平相适应，这是经济社会发展的客观规律。目前我国生产力水平较低，县发展不平衡，东南沿海地区已进入 中等发达程度，而广大中西部地区仍相对落后许多，这种生产力不平衡的因素赞成了我国和地的养老保障水平在上的巨大反差。这些情况表明，目前我国建立起统一的全方位的养老保障体系是缺乏充足的理论依据和不现实的，也不具备可操作性。 、经济规模。这是制约养老保障最现实的因素，经济规模的大小决定了保障覆盖范围、奖金筹措、给付水平等养老保障中核心部分。我国年已达亿元，但人均只在美元，尚自于发展中国家之列，更属于低收入国家。改革开放以来的粗放型经济发展，基本上是国家和集体大量投资带来的低效率的增长，这种状况在近一段时间内将不会得到根本的改变，政府仍将加大投资，势发降低相对养老保障支出的增加，这对于目前我国养老保障覆盖范围小、保障水平低的局面不会起多大改观作用。就目前我国的经济规模而言，除就适当提高覆盖外、保持低水平的养老保障是适合国情的。、经济结构。计划经济体制政我国走上了俦发展重工业的道路，采用了市积累，低消费的政策，是工资管制和物价管制，造成养老保障资源的和水平低政。改革开放后我国长期以来走外延型、粗放型发展，偏重于经济增长的数量、速度和产值，忽略了经济增长的质量，效率和效益，近十几年来经济盲目发展，低水平重复建设势头仍没有利到有效控制，经济效益综合指数甚至低于“七五”计划达到的水平。进入九十年代中后期，买方市场的形成和经济形势连续低迷暴露了我国经济发展中的各种问题。产业结构重复低下，隐性失业公开化，为缓冲就业压力政府鼓励提前退休，使得领取养老金的退休人员激增。年，我国离退休工人达万，保障福利费用需.亿元，并且具有持续上升的势头。传统的养老保障是以企业办社会的方式解决的，经过几十年的发展，多数企业效益下滑，但养老保障支出却继续增大，许多企业的退休职工人数已点到在职工人数的/以上，个别甚至达到：，过重的养老负担严重影响了企业的正常发展。在军工、煤炭、制造、纺织行业养老保障问题比较突出，这些行业的企业一直承担着改革的巨大成本，现在又面临着产业结构升级的难题，还要照顾到历史遗留下来的重大包袱，单凭企业本身已是无力回天，解决养老保障问题只在依靠国家、依靠社会，养老保障如何社会化是养老垢一个重要部分。经济结构调整与养老保障制度改革之间的关系较为复杂。一方面养老保障制度改革是经济调整中的一部分，就别按照经济结构调整的战略布置来按步就班地解决，但是中一方面养老保障是关系到民人生计的问题，人民生活最终使利养老保障不得不独立被考虑。将导致社会政治稳定与否。这就造成了两者在远期目标上的一致和目前现实中相冲突的矛盾。经济结构调整中建立现代企业制度，完善市场体系，产业结构调整等成功，关系到我国经济的长久发展、人民生活水平的提高，需要大量的精力与大量资本投入。但我们又无法想象以极低的养老保障和生活水平而把绝大部分资金投入到经济结构调整上，这种做法无疑又回到了建国初期的情形，除了使矛盾继续加深外，毫无裨益。这就需要调节好两者之间的关系，国家对些要慎重考虑、谨慎决策，至少不能忽视养老保障的地位与作用，如何直辖市，解决两者之间矛盾，使既保障退休职工生活的稳定，又不影响经济结构调整，将是我国政府解决首要总是之一。城乡二元经济结构造成“农村无保障”。城镇职工养老保障虽低，但相对于农村来说，保障水平就算很高了。我国养老保障覆盖率低，并不是在城镇，相反城镇的覆盖率很高，在农村，除少数集体赡养的“五保户”外，基本上无养老保障制度，农村依然以家庭养老为主。建国以来，我国一直以农业税和工农产品价格剪刀差的形式人农村汲取奖金发展工业，农民收入水平与城镇职工差距很大，国家在制订养老保障制度时，并未能切实考虑到农村，造成了农村养老保障与城镇脱节的问题。调查显示，养老防病、养老婚嫁、子女教育、盖房为每位农民一生中最大的消费投资决策。农民收入水平低，又无社会保障的情况下，仅养老、防病就可以使之陷入贫困，农民的收入预期、消费预期都不乐观，这些情况足以解释计划生育和启动农村市场需求这两项国策实施的艰难。人社会公平来说，农业为工业发展投入了大量的资金、资源，当工业体系建成后应当反哺农业，国家也应采取一些倾向农业的政策，但是实践表明，工业由于自身体制原因未能反哺农业，国家的投资范围太广，财政赤字上升，也偿可能大力扶助农业。农业这种产业的弱质性使利依靠农业本身或社会力量帮助更是不现实，农业发展没有突破，对农村养老保障无疑是一个巨大的障碍。虽然多方面都很困难，但笔者还是认为国家应人政策上资金上扶助农业的发展，使农业产业化、农村城镇化、提高农民收入，这样可以根本解决农村养老的问题。令人欣慰的是，人年开始政府决定把对农业投入从以往不到国民生产总值的，提升到。这一实质性的举措必将对农业发展起良好的促进作用，缓冲农村养老保障的问题。、经济周期。养老保障水平与经济周期紧密相联系。养老保障的起伏与经济周期的起伏同向。欧美等养老保障体系成熟的国家，也不能避免经济周期对养老保障的影响。七十年代石油危机、经济停滞造成了发达国家在市福利政策下巨额财政赤字、使国家陷入“福利危机”之中，和国政府不利不降低保障水平，推后支持养老金和增加个人税收的办法度过困境，但由于福利刚性的作用造成限职工与政府的对立情绪，罢工、游行事件频频发生，影响了社会 麦经济的恢复。我国在养老保障制度改革时应当借鉴这一点，在养老保障制度上留有余地，以免重蹈旧辙。（二）体制因素、资金筹措。年月，国务院发布了，推荐两种“统分结合”的方案，供和地选择试用。（一种是职工养老保障费缴费比率不低于个人缴费工资其数的开始，以后每两年提高一个百分点，最终达到个人帐户养老保险费的，其余由企业补充；另一种是按照职工本人上一自度月平均工资缴纳固定比率的养老保险费），有的地方还可以结合两种办法建立起其他养老保障资金筹措办法。但是由于对“统帐结合”这一崭新制度缺乏深刻的认识和充分实践，对“统分结合”的规模，结构等尚未作出统一和恰当的界定，在实践工作中形成了多种办法并行的局面，造成了个人、企业、国家之间权利和义务的混乱。在“统帐结合”方案实施之前，个人并不负担养老保险费的缴纳，全部由企业负担，实施后个人必须部分费用，县比例受年增加，这对长期自于低收入的职工负担是较重的，职工只能抵制缴费，出现了少缴、拒缴的行为。我国长期以来没有完善的养老保障制度，和方面的投资又多，财政上困难对养老保障资金的投入很少，养老保障资金存量很少。企业在养老保险费用的缴纳上负担大部分，虽然现养老保险费用比率有所下降，但企业仍要负担高达职工平均工资的的费用。养老保障虽对职工失去劳动能力后的一种保护，但本质属于一项调节公平与效率的政策措施，在市场经济条件下，人们的收入差距随着效率的竞争必然加大，同一养老保险费比率，对富者无所谓，对低收入者却是影响重大。目前我国还未开征社会保障税，即采用累进制的方式对不同收入者采用不同的税率。这表明我国在养老保障资金筹措上还不很多可以改进的地方。养老金给付，决定养老保障给付的主要资格条件，有退休年龄，就业年限，缴纳保险费年限及数额等。在一国劳动起点年龄一定的情况下，退休年龄规定的早晚，直接影响到劳动年龄人口的规模和有效利用。如果退休年龄过早，可能迫使一部分尚有劳动能力者过早退出劳动领域，从而失去大批有经验的劳动者，同时还要为这些并非真正年者丧失劳动能力 的人提供巨额养老费用，增加社会负担。如果退休年龄过晚，又会影响到新成长劳动力的就业，不利于劳动队伍的正常替换。目前我国男性职工退休年龄是周岁，女性职工为周岁。虽然世界发展的趋势是退休年龄向后推迟。但就我国现实状况年，劳动力供给明显大于需求，实际操作中很多职工都提前退休，缓冲了社会的就业压力，却也造成了养老保障负担的加得。人我国养老保障历史年，职工一直是以连续工龄作为退休后享受养老保障待遇的条件。年代后逐步被缴费年限所代替。实行这种个人、企业共同缴费的方式，职工中个人的负担是不一样的，新产生了所谓“中人问题”，“中人”即指在“统分结合”前参加工作，“统帐结合”实行后退休的职工，由于在“统帐结合”没有个人帐户，没有个人养老保险费用积累，但退休后同样享受“统帐结合”方案中的养老待遇。这部分职工养老保障的过度是否顺利，是养老保障制度改革的重要环节。上述众多因素的制约，我国养老保障总体上是较低的，但由于制度上的不完善，社会上又无统一的标准，以致有些地方、单位的养老保障水平过高，养老金替代水平在之间，个别甚至高达。世界养老保障发展经验表明，养老金水平一般要比工资低利多，替代率在左右，最市也不会超过。我国是发展中国家，养老金给付中差异过大负作用明显，影响了有关职工对改革的信任度，挫伤了职工的积极性。有专家指出，我国目前的养老金替代率为左右为宜。、机构设置动作。养老保障资金的营运监管无论决策和操作过程如何复杂，都必须遵循完全性、流动性原则。如何使养老保障资金能够有序、有效地运行，保值、增值，这是我国养老保障制度改革的一项重大课题。目前我国资本市场发育程度低，投资渠道少，实业投资风险大、营运监管手段落后、风险防范能力弱，养老保障资金的主要投资手段是银行存款和购买国债。在历年滚存结余的578.56亿元中，银行存专户存款380.72亿元，点65.8%，购买国债95.33亿元，点16.5%。这样的做法使得；养老保障资金保值增值渠道减少，资金回报率低。近几年来，国家债券利税为12左右，与物价指数上涨相比，我数年份要低，实际上造成资金的贬值，另外，存入银行的部分资金，也因零售物价指数高于银行存款利率而造成贬值。1995年养老保障资金回报约为41亿元，1996年为60亿元。我国养老保障机构运行较为混乱，一些地方出现了为了本部门的经济利益而多提管理费发奖金，多用统筹费搞基建的情况，养老保障资金被违规挪用现象十分严重。国家缺乏监督制约机制，养老保障资金被非法挪用于其他一些渠道，如炒股票、参与房地产投资、兴办经济实体等。有资料显示，到1996年我国养老保障资金被挤占、挪用损失高达92亿元，严重影响了企业、职工的利益。4、法制规范。养老保障是一种强制性保障，它的内容需法律来确定，出台，可以减少和罅养老保障活动中主观随意行为，如养老保险费的撮比率，养老保障的给付标准，养老保障资金的管理运营就可以作出具体的规定。但踞的是，我国至今还没有出台。没有法规，养老保障制度就没有监督制约机制，既没有内部约束机制，也没有外部约束机制，养老保障的制度，管理与养老保障资金的收、动、管、用都由一个机构承担，主管着养老保障的行政部门既负责制订政策和规章制度，又负责操作经办；既负责具体初稿，又负责监管。这实际上不可能招待严格的监督。（三）人口因素1、人口数量及人口老龄化。由于五十年代到七十年代的生育高峰期，我国人口的增长率居高不政，虽实施了计划生育基本国策，但生育率不有所降低，但整体新样人口规模还是非常庞大的。1995年我国65岁老年人为8091万，占总人口比重的6.68%，预测在2000年将达9000万，占总人口比重的7，我国人口年龄结构进入老年型。到2030年，退休职工将达到高峰，届时退休职工将相当于在职职工的40以上，养老费用在职职工工资总额的44，远远超出国际普遍认可的20到25的警戒线。人口老化速度主要取决于出生率、死亡率、卫生水平、人口流动，科技进步和人均寿命处长等因素。由于我国实行了计划生育，使出生率下降，但同时由于科技进步，医疗水平提高，人均寿命处长，死亡率下降，从而导致了人口老化速度的加快。我国东南部已在九十率先进入了老年型地区。2、家庭规模。随着计划生育政策的推选，生育率下降，家庭小型化。我国五十年代出生的人口将人2015年进入老年，这是我国遇到的老年人口绝对数量最大时期，面对这样一个庞大的老人队伍，单靠家庭养老是完全不可能的。随着独生子女的增多，很容易出一对年青夫妇在抚养一个孩子和赡养四位以上老人的可能，这无论是人上还是人精力上讲是家庭养老难以随的。另一方面，市场经济的发展，由经济活动本身带来的风险增多，家庭养老力不人以。因此，虽然家庭养老在目前仍是我国老年社会保障的一种方式，但人长远年，它必将与人口老龄化趋势发生冲突。二、养老保障制度改革的现状和面临的问题1、养老保障覆盖范围狭窄。由于历史原因，以及限于我国的经济发展水平，我国的养老保障制度，长期以来仅仅用于全民事业单位，集体企业也可能根据经济随能力参照执行，而区县以政的集体企业、私营职工、个人劳动者及相当部分三资企业中，尚未建立起养老保障机制。在广大的农村，农民的养老保障基本依靠子女提供自身劳动的积累，农村集体经济非常脆弱，随着时间的推移，农村也面临着人口老龄化，农村养老问题将比城市要尖锐利多。2、经济发展落后于养老保障需求的速度。我国是发展中国家，到2000年时，我国迈入老年型国家，但经济发展还处于低水平，人均国民收入为8001000美元；而日本在70年代进入老矍型社会时，人均国民生产收入达1689美元。因此，我国的经济发展水平对养老保障的发展发将重大影响。3、养老保障资金筹措不合理。我国现行的养老费用征缴实行现收现付制。即本期征收，本期使，不留积累，了就是把收上来的养老费用支付给退休人员，这使年轻职工认为是在替别人缴费养老，缴费积极性不高。同时，由于立法滞后，养老保险费用的征缴缺乏力度，使收缴率呈现逐步下降的趋势，随着人口老龄化的加快，退休职工人数的增加，养老保障支付将难以为继。4、财政负担重。我国养老保障支付水平虽不高，但发展较快。1995年全国离退休和退职职工保障费用总额达913.7亿元，为1985年的6.1倍，年平均递增253。不仅如此，受体制转轨和其他多种因素制,一年几十万职工退休，并有继续大增长之势。这就更加重了养老保障的支付。面对需求的增长，养老保障资金给供却显得软弱无力，加上养老保险费用收缴率下降，国家不利不在财政上加以弥补，国家财政负担日益加重。5、管理落后。我国养老保障体制，不能适应改革要求。其中，部门分割，和自为政。政、事、企三者合一，责任界限不明确；统一管理机构欠缺、人员素质不高颇为突出，虽然这几年努力改进已初见成效，但管理滞后问题仍很严重。6、立法不健全。养老保障至今仍未立法，因此有关操作缺乏法制引导和监督，和和部门和显神通，以地区政策代替法律规范，使养老的管理有些混乱，从而影响到养老保障的总体发展。三、养老保障制度改革的趋势及对策1、扩大适用范围。普遍性是养老保障的基本原则之一，当今在社会保障发达的国家里，社会保障的对象已扩及所有居民，即除本国国民外，居住在本国有一定时期的外国人也包括在内。由于我国人口众多，特别是农民占大多数，这就使扩大适用范围十分艰巨，但是我们始终不要忘记普遍性的养老保障体系者是我们养老保障制度改革追求的终极目标之一。这些年来的改革发展，已逐步冲破全民、集体企业的框架，三资企业、乡镇企业和个体劳动者；有的已被纳入了保障范围，部分地区的农村也开始出现集体性的养老保障。如苏南经济较发达的农村（华西村等）。总之 ，扩大适用范围，确已成为我国养老保障制度改革的目标，当然扩大的步子船厂民国家经济发展水平同步，更要与财政供给能力相适应，不能贪好求快而超出国家随的能力。2、建立多层次的养老保障模式。第一层次是政府举办的基本养老保险，由政府通过纳税的方式强制引缴的基金，纳入财政社会保障瞀，由政府或公共机构经办，覆盖全社会。这一层次的保险构成最低养老保障的社会安全,经为社会平均工资的25左右。第二层次是企业补充养老保险，采取个人帐户储存积累模式。这一层次在有些国家是政府鼓励，企业自行决定建立，在有些国家是通过立法强制实施。我国可以考虑对这一层次中的某一部分，例如占工资11的个人帐户部分实行强制实施，而对超过工资11的个人帐户部分采用税收优惠的办法鼓励实施。这样，这一层次的替代率将随企业经营状况不同有所差别，夏威夷在4060之间。这一层次的基金营运管理就进入市场，由劳资又方和政府的代表组成基金理事会，通过招标委托商业性保险、信托、投资金融机构营运管理。第三层次是个人储蓄性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给予一定的税收优惠。以上三层次的养老保险体系，比较完整地体现了政府、企业和职工三方的责任，有利于在确保基本养老保险待遇的基础上，将补充养老保险基金投入市场，解决基金增值问题，还可弥补中国基础建设和长期投资项目资金的不足。3、完善管理体制。针对我国养老保障涉及部门多，管理分散、条块分割，以及缺乏衔接和配套的实际情况，就力排众议，尽快建立起一个全国性的统一机构，以规划、直辖市、指导和监督全国养老保障事业的发展。当然和地还有许多特殊情况，不中能一刀切，但大的方针应一致，原则规定也应有普遍意义而尽可能统一，例如统一费率，统一基数，统一办法，统一营运和监管等等。同时也允许各地根据具体情况作出适当决策。介是要有限度，并且这毕竟只是权宜之计，最终的发展目标仍应是逐步走向全国统一。4、加强立法保证。我国养老保险在制度设计上存在很大的缺陷，这是产生大量违规行为的主要原因，因此，必须不断完善养老保险制度。首先，要加快立法。要尽快出台养老保障法用法律手段确定养老保障的各项内容，使养老保障有法可依。其次，要建立监督机制。要成立专门的监督机构，负责对养老保障的各项活动进行监督检查，这是约束政府、企业、个人行为，养活违规行为的有效措施。监督机构包括两部分，一是政府监督，即在政府机构中建立专门的养老保障监督部门，二是外部监督，即建立由管理部门、企业、个人组成的监督机构。再次，建立生活调查制度。为了防止领取养老金过程中的欺诈行为，为了养活道德风险对养老保障基金造成的损失，必须建立生活调查制度。而要建立调查制度就必须建立专业化的社会工作者队伍，由社会工作者来承担调查任务，这也是国外成功经验所证明了的有效措施。最后，要政事分开，执行和监督分开。只有将养老保险费的收缴、养老保障基金的管理运营、养老保障金的给付分开，才能形成有效的制约。政事分开不一定非建立新的机构不可，可以充分利用现在的机构组织，如养老保险费的收缴可以由工商行政部门、税务部门代缴，养老保险金的给付可以由银行代付。主要参考文献：1、 李玉晶 刘善美 关于我国社会养老保险模式的探讨 东疆学刊1996 年第4期2、 杨宜勇 当前我国社会保障制度改革的十大难点 改革与开放 1995年第4期3、 张举刚 肖龙军 略论我国养老保险制度改革的取向 经济问题1998年第12期4、 邱东 李东阳 张向达 养老金替代率水平及其影响研究 1999年第1期5、 崔凤 我国养老保险中违规行为分析人口学刊1998年第6期6、 苏亚拉图 关于改革和完善我国社会保障体系的几点思考 内蒙古社会科学 1998年第5期7、 杨咸月我国社会保障制度改革实践与前瞻 上海经济研究 1998年第9期8、 香伶 社会保障制度改革热点剖析 甘肃社会科学 1998年第5期9、 李京文借鉴国际经验，建立具有中国特色的社会保障制度中国社会科学院研究生院学报 1998年第5期10、 徐燕等 11、 郭士征 社会保障基本理论与国际比较 上海财经大学出版社12、 陈立 李虹 社会保障：市场经济的稳定器 中共中央党校出版社13、 张琪 刘雄 社会保障制度改革 经济管理出版社