城市总体规划中核心土地策略的解读.ppt

城市总体规划中土地策略的解读,城市规划发展趋势总结 归纳如下几个方面趋势和动向： 规划逐步远离那种预见式的“乌托邦”或“终极状态”型的规划，走向现实的社会经济方面的探索。 规划理论多元化：经济规划，社会规划，政策规划等，规划向广度发展，城市规划已从单一学科变为复合学科。 规划师阵营的扩大：目前，除了具有各种专长的空间规划师外，还有社会规划，管理方面人员。 由于系统科学的进展，对规划方法论的改进和手段的改进取得进展，计算机技术在规划工作中得到普遍应用。 城市设计的理论在扩展，同时景观建筑学有较大发展。 土地，住房，房地产经营已受到重视。,（二）城市规划学科的发展 1. 近代城市规划学的形式 只有100多年的历史，它是为谋求解决工业革命以后社会经济变革，近代城市化的发展 所产生的种种“城市问题”和“城市病”而逐渐发展的。 近代城市规划有三个主要来源或三大组成部分： 理论的探索，建设的实验，方法的措施，这三者是互为影响，互相促进的。 理论探索的两位先驱者 E.Howrad埃比尼兹霍华德 P.Goeddes帕特里克格迪斯 集两者之大成的继承者Lewis.Mamford（芒福德） 实践两方面代表，Albercromble艾伯克隆比的大伦敦规划 1942 立法：最早在英国,吴良镛先生概括近代的城市规划学从诞生到发展的十个方面历程： 城市结构模型的探求 技术主义的理论与实践 从邻里单位到社区发展 城市交通发展与规划 城市美化运动到城市设计运动 19世纪 美国 公园建设到自然保护运动 历史遗产保护运动 区域规划的理论与实践 环境的挑战与生态运动 全球战略人类居住环境之追求,2.现代城市规划学科的发展趋势. 是一个具有多层次特征，又有鲜明交叉学科性质的学科。 （1） 多学科交叉是城市规划学科发展的历史趋势 城市从简单功能向开放复杂更系统的方向发展，是社会经济发展的必然结果。由于城市规划学科的对象本身具有复杂系统特征，反映研究对象，研究客体的学科也必然具有多学科交叉的性质。 工程技术科学、自然的科学、社会科学有机融合。 从城市规划学科的发展过程看：从建筑、道路规划到住房、工程技术规划,（2）城市规划学科的纵向扩展：建立完善的城市规划学科体系。 包括最终形成完善的基础理论应用理论或技术科学工层技术三层次。 钱学森认为：城市规划城市学数量地理学,二城市规划专业教育发展趋势 （一）发达国家和地区城市规划专业教育的发展状况 1英国城市规划专业教育概况 初级阶段 1950 2德国 注重工程技术 3美国 注重社会、经济发展问题，还有政治问题 总体趋势 从工程学建筑学地理学环境科学社会科学的过程,一、城市规划编制程序及其特点 现代城市规划是在现代城市发展的背景下，由政治、经济、社会、工程技术等各方面相互作用而成的综合体，经过1980年代城市规划实践的探索，建设部于1991年颁布了城市规划编制办法（1990年4月1号开始实施我国第一部城市规划法，确定了我国城市规划编制三个阶段，5个层次的规划程序，这一规划编制体系特点主要表现为几个方面： 1、完善了规划的体系和层次：使规划上有依据，中有衔接，下有对应。从整体上讲，我国已初步形成了从国土规划区域规划城市规划村（镇）规划较为完整的规划体系，大大提高了规划科学性。,2、完善了规划深化的手段：一是通过增加规划衔接层次，深化总体规划二是通过量化手段使规划控制内容变成容易实施的指标量值。如控规中“指标体系”。 三是通过深化专项规划，深化规划内容。如城镇体系规划,3、完善了法制化的手段，以保障规划实施的需要。 一是将传统的规划“说明本”成果改为以“文本”“图则”“附件”形式取代，其中“文本”是规划内容的规定性文件，“附件”则包括说明书及基础资料，文本具有“法规性文件”性质，是规划实施及管理的主要依据。 二是为了配合“文本”的执行，有些层次的规划还配以“实施细则”等具有法规文件性质的技术规定。 4、形成了规划与管理的衔接相对应关系。,二、城市规划实践中的主要问题及其对策 目前，我国城市正处于快速发展时期，社会变革迅速，城市仍处于外延扩展。城市化进程方兴未艾，产业结构的调整，经济体制的转型，生态环境的保护，人口不断膨胀等诸多变化，对城市规划均提出了新的挑战。 这些体现在城市规划编制的内容仍需不断完善，规划仍不能满足城市建设管理的需要。 1、城市总体规划需要对于大规模的旧城更新和新城开发，对于交通和环境问题的加剧缺乏有效的应变调节措施，且对于城市可持续发展的时代新要求，规划缺乏有效的对第，城市规划理论更新迟缓，落后于时代的要求。,2、城市规划控制体系在开发管理层面出现了功能缺失。粗线条、轮廓性的总体规划及缺乏明确肯定其内容的分区规划，对具体的城市开发缺乏可操作性的指导 3、城市的社会效益、环境效益并未对以经济效益,城市规划体系应包括规划立法、规划编制和规划管理三部分。 城市建设 规划编制 规划设计 城市规划 规划立法 图则制定 规划管理城市管理,我国城市规划体系的基本构成 规划立法及一系列规章制度，使城市规划具有真正的法律效力和合法化。 规划管理依据城市规划的有关法规和法定的规划图则对城市的各项建设活动进行引导或控制的行政行为，只有使规划管理依法行政，才能使规划满足管理的需要。,规划体系二层次说： （1）城市规划体系可分为两个层次：城市发展规划和规划控制（亦称开发规划） 英国：结构规划即地方规划 如美国的综合规划和区划条 澳大利亚战略规划和法定规划 我国总体规划和详细规划 （2）城市发展规划要研究城市发展的社会经济背景，确定城市发展的目标体系和达成目标的政策框架，在此基础上制定城市空间发展规划 城市发展规划对于具体的开发活动并没有直接的约束作用，而是通过土地利用政策，影响供求关系，发挥对其开发活动的影响。,城市规划编制 3个阶段5个层次城镇体系规划 区域规划 城市规划纲要 总体规划 城市规划 分区规划 控制性规划 修建性规划 工程设计 建筑设计,第三讲.城市规划的作用及其目标系统的制定 一、城市规划的作用 城市规划的作用可高度概括为： 城市规划是对城市的资源与发展要素，在城市这一特定的空间环境下，按市场经济法则进行的综合协调和配置，城市规划是政府强化政府宏观管理职能，对各种资源要素从宏观及微观上进行引导和控制的重要手段。 城市规划作为政府的职能，必须站在政府的立场，推动以经济发展为主的城市全面持续发展，协调城市的各种职能以维护城市的整体长远利益和城市居民的公共利益。,城市规划作用的具体分析： 1、作为国家宏观调控手段之一的城市规划。 在现代经济发展过程中，经济活动必然会产生一些不经济性，尤其是外部经济，而在资 本主义市场经济中，各类经济活动所产生的经济效益的大部分，往往归资本家私人所拥 有，而产生的下经济则 2、作为政策形成与实施工具之一的城市规划。 城市建设和发展的决策涉及到城市的各个部门，包括公共和私人部门，而且各个部门 的内部决策也对城市发展和建设产生作用的影响。因此，规划就有必要为所有决策提供背景框架和整体引导，以使得有关城市. 3、作为城市未来空间框架和演变主体的城市规划 4、城市规划作用的有限度性。,二.规划目标类别 规划目标的变迁 从最早“物质环境决定论”城市发展多目标 1、经济类目标 2、社会类目标 包括：多种选择性目标 公平目标、人口目标、教育文化目标、福利目标、 传统保护目标,第四讲.城市土地使用及土地使用规划 一、城市土地及土地使用 （一）、城市土地 1、概念 城市土地是指直接用于城市建设和满足城市生产、生活、交通，游憩等功能需求，并 且有较好功能相关性的用地，既包括已经开发建设的土地，也包括已列于城市建设规划区范围供城市未来使用的土地。,2、城市土地的属性. （1）、自然属性：土地自然存在、非再生性资源、永续利用性、具有固定性即不可移动性 （2）、经济属性、土地稀缺性、土地区位独特性（可达性、互补性和排斥性） 可达性：是指空间联系的便利程度，主要与城市道路系统及交通网络有关 互补性：或称相关性，是指城市活动在空间关系相互作用、相互影响的积极 的一面。（如相邻土地不同的城市功能相互补充的活动聚集在一起， 增强了用地吸引力） 排斥性:是指城市活动在空间关系中相互排斥，相互制约的消极的一面,（二）、城市土地使用 土地使用是人类通过一定有意识、有目的的行为，使用土地来满足自身的需要的过程或活动 城市土地使用：就是人们根据城市土地资源特有属性和城市活动功能的需求，对城市土地进行开发使用、改善和保护活动的总称。,二、城市土地使用制度（一）、城市土地使用制度概况。1、原有的用地制度及其实质长期以来，我国的土地配置是在一种计划体制中附带完成，主要采用行政划拨方式，由于旧体制中政府与企事业单位之间的“父子关系”，在当时统收统支的资金计划管理制度下，用地单位的建设投资（包括征地费）几乎全部由财政拨款，征地费的高低并不构成对用地单位的实际约束。,城市国有土地的使用： 才是真正的无偿、无期使用。 城市土地国有权的虚空与实际上的城市土地部门或单位所有制，部门和单位对土地无 偿无期的占有和使用实际上无异与所有权。 传统的城市土地所有和使用制度最根本的问题还是造成土地资源的巨大浪费和土地利用的普遍低效率。占而不用，多占少用，宽占窄用的现象到处可见。,国有土地配置的几种方法：1、原有城市国有土地，用行政划拨方法无偿分配给用地单位使用（最典型）2、新征土地（即原来农村集体所有制土地）由国家强制购买，有限补偿后再分配给用地单位（补偿费由用地单位出）3、城市国有土地的再配置或城市用地结构调整主要采用行政无偿或部分有偿调拨方法,2、城市土地使用制度改革的方向经过十几年的理论探讨和改革实践，城市土地使用和管理的主要思路和改革方向基本明晰：在城市土地配置过程中引入市场机制，最终实现城市土地市场配置与行政配置相结合。结束无偿无期的使用制度，全面推行国有土地有偿使用制度坚持城市土地国有制，发挥计划和政府的作用，强化土地管理。 城市土地有偿使用制度的方式：目前城市土地出让主要有三种方式：协议，招标，拍卖，其中以拍卖为主。,（1）协议出让：政府划出待开发土地，与一个或几个开发公司协商，接受政府开发 条件者取得该片土地开发权。（2）招标出让：政府要求几个使用者参加同一块土地开发权、使用权的竞争。从中选择最有利于实现政府开发意图的开发商。 （3）拍卖出让：目前政府采用拍卖方式出让的国有土地，只限于商业、住宅、综合楼宇 的建设用地，出让土地的面积也不大。,国有土地使用权转让自由转让 197 9年以前，城镇国有土地使用者无权将土地使用权转让给他人，只有国家拥有改变土 地利用方式的权利。 1989年宪法修正案，承认了土地使用者转让土地的权利。 1989年中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例又进一步规定使用者又出租、 出卖、抵押土地使用权的权利。从此土地使用者可以合法的转让土地使用权。（土地使用 制度最重要的变革之一）其意义：（1）土地使用权合法转让，使得土地使用权成为一项独立的财产权从土地所有 权中分离出来，土地使用权取得了利用土地牟取利益的权利，具备了独立的根据土地供求 关系调整土地利用的能力,（2）、允许土地使用者合法地自主转让土地，为土地配置市场机制的运作提供了最基本的法律保障。（3）、土地使用权自主转让能够提高土地利用效益。,（二）城市土地产权 我国土地产权制度改革，目前已建立了基本框架，即城市土地产权由所有权和使用权 构成。 所有权和使用权“两权分立”的构想是土地产权制度改革的基本思路。1、土地使用权与所有权土地所有权：国家所有 土地使用权：单位，个人实际上通常所讲使用权并非单纯意义上的使用权，当任何人和集体获得了土地使用权的同时，他也有了部分分解处分的土地所有权的部分。 如根据中人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例：土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、抵押、赠与。这说明土地使用者拥有一定的土地处分权这是所有权利范围内，而在出售、交换、出租过程中，土地使用者可以获得某种利益。这说明土地使用者拥有了部分收益权。 因此，实际上国家将更多的土地收益交给了土地使用者，为什麽？ 因为界定和保障城市土地使用权，建立土地使用权流转制度是建立土地市场的前提。,2、城市土地的使用者针对我国具体情况可分为：（1）企业（以赢利性开发为主）（2）公共生产部门（部分赢利性，但受控，具有福利性）（3）公共服务部门（福利性为主）（4）居民（市场行为与受补贴开发并存） 划分这类用地类型，对城市土地利用规划及规划管理具有重要意义。,（三）、城市土地利用计划体系： 计划部门、城市规划管理部门、土地管理部门是三个对城市土地配置具有管理职责的 三个部门。它们分别编制的国民经济社会发展计划、城市规划（城市土地使用规划） 土地利用计划，这三者构成了城市土地利用计划体系。,1、计划部门 两方面职能：（1）投资方向与投资规模的引导与控制，抉择本地有发展潜力项目，引导城市产业结构调整，（2）耕地总量控制 1988年起，鉴于耕地的迅速减少，建设用地计划被纳入国民经济计划内容之中。主要包括耕地占用控制指标及非耕地占用控制指标。其中前者是国家指令性计划指标。 计划部门对土地供应的控制是通过投资计划的审批来实现的，所有基本建设用地只有在计委批准立项后，才能进一步选址或划地。,2、城市规划管理部门 在城市用地配置过程中起着最为关键的作用，它直接决定了城市用地配置效益的优 劣和环境效益的好坏。 规划部门对土地使用的影响主要体现在：一是对城市土地使用规划的编制。二是通过 对城市规划区内土地开发建设项目的审批来控制项目用地规模、面积、性质、开发强度 和其它规划技术指标。 一个建设项目得到计划部门批准后，建设单位持有关批文（项目申请书）到规定部门 申请选址。规划部门在审批其建设用地时，主要负责确定：建设用地的地点及用地范围 密积率，建设密度，建筑后退要求，机动车出入口，停车场配置，建筑高度，市政设施 配套要求。同时还负责审查建筑形式、色彩、材料等与城市景观密切相关的因素。规划 部门负责检收两证一书，建设单位持两证一书才能到管理部门办理征用土地手续。,3、土地管理部门 土地管理部门根据计划部门和规划管理部门的批文，代表政府向土地使用者出让国有 土地使用权，项目完工后还负责向土地使用者签发国有土地使用证，土地管理部门在审 批建设用地时，主要根据本年度的建设用地计划指标中能否安排该项用地，以保证国有 土地资源的合理利用,4、存在的主要问题及对策（1）、土地计划管理体系内部之间的脱节： 部门之间的协调体现在两个方面，一是规划（计划）的编制，二是管理职能的分工协作。 计划部门年度用地计划没有考虑城市规划在相应规划年限中的用地规模增长。城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面作相应的安排. 同样,城市建设用地与农业用地,尤其是耕地之间的总量平衡和整体协调是目前规划工作的又一薄弱环节. 计划编制的不完善,相互脱节也影响到了土地使用管理,尤其在城市规划部门与土地管理部门之间,随着城市规划区扩大至行政管辖范围,城市建设用地与农村用地的管理归属和城乡结合部土地使用的管理归属成为一个十分模糊,急待划清的问题.,(2)规划与管理的脱节 规划从实施到编制的过程缺乏有效的保证手段.(3)土地使用规划和计划编制方面本身存有缺陷. 规划编制重物质形态规划.即蓝图规划,追求终极式的,静态的,可操作性差.另一方面,计划部门的建设用地规划,年度用地计划总量的确定通常是根据计划期间基建项目和项目预算用地面积累积计算,并参照往年用地量做经验性加减,计划编制缺乏科学性.,对策:1)城市规划与社会经济计划之间的协调 在宏观层面上,要求城市规划的编制与实施要与有关的社会经济发展计划紧密结 合而社会经济计划亦应与规划相衔接,不能随意突破规划已有的限制; 在微观层面上:规划和计划作为面向市场的主体发挥双重的,互补的调控和引导 作用,把执行社会经济计划与遵守法定城市及有关法规,规章统一起来. 2)城市规划与土地利用总体规划之间的协调 既要保证城市合理发展的用地要求,(四)城市土地市场 分三个层面 :1、农地征用:政府征用农村集体所有土地,使之转变为国有土地,这是土地所有权的转变,征地价格以征地补偿费形式出现.2、一级市场:即政府出让土地使用权给土地使用者,这是土地使用权的转变.出让方式:1.行政划拨 2.有偿转让(包括协议,招标,拍卖)3、二级市场:指土地使用者之间的交易. 交易方式:1.以土地换房 2.以土地为资本合营(入股) 3.出售房地产 4.出租房地产 5.转让已开发土地,