信访复查复核制度作用探讨

信访复查复核制度作用探讨 作为中国特有的一项制度，信访制度的出现并长久存在不是偶然的，即使部分法学教授认为信访制度含有“人治”的烙印，但信访制度在中国的出现并存在肯定有其合理性。但在肯定信访制度存在的必须性的同时，不能忽略信访制度面临的问题，其中一个主要的问题就是广大群众“信访不信法”，反复信访现象增多，对信访秩序造成破坏，这其实是对信访权的滥用。而信访复查复核制度对预防和制约信访权的滥用含有主要作用。一、信访复查复核的性质及涵义依据信访条例第三十四条、第三十五条的要求，信访事项经处理、复查、复核后，没有新的情况将不再受理。尽管信访条例没有用“终止”一词，但其“不再受理”的基础精神和信访终止是一致的。因此，信访复查复核制度本质上是一个信访终止制度。依据中国信访的现实状况，信访复查复核制度确实立，对形成健康、理性的信访机制，维护信访人的正当权益含有主要意义，尤其是对预防信访权滥用更含有必须性。因为信访复查复核制度是结束整个信访程序的法律制度，它首先含有终止功效，其次又含有强制性，也就是说，信访复查复核制度在终止信访程序方面含有强制性，它经过法律法规的明确要求来表现其实施的强制性。所以，信访复查复核制度给信访人传输的一个有效信息是：信访程序不是无限期的，它含有期限性、可终止性。假如宣告终止了信访程序，就意味着信访人再次提起信访将会遭遇不受理的处境。所以，信访人会理性开启信访程序，并在依法进入信访程序后正当、理性地行使信访权 。信访终止制度包含以下多个涵义：信访终止制度是以信访案件进入信访程序为前提的。信访终止制度的存在和适用，必需以信访案件进入信访程序为前提。假如一个案件从未进入信访程序或不具有信访条件，那么信访终止制度就无从谈起。信访终止制度概括地适用各类信访案件。信访终止制度包括到的案件不但仅是涉法、涉诉纠纷，而且还包含求决类信访案件、提议类信访案件等。信访终止制度必需符合一定的条件。在信访终止制度上，必需明确终止条件，通常符合信访终止条件的，信访部门全部要依法终止信访程序。信访终止制度必需遵照法定程序。这里的法定程序其实就是宣告程序，经过法定的宣告程序来处理终止整个信访程序。信访终止之宣告必需经过专门处理信访案件的暂时或常设工作机构作出。信访终止制度的性质是法律制度。依据信访条例的要求，信访本身是一个处理“反应情况”、提议、意见或投诉请求的法律路径，且信访工作要遵照信访法律法规，所以应将信访终止制度界定为法律制度，这有利于实现信访工作法治化。二、信访复查复核结论的性质和效力信访条例第三十三条至三十五条要求了信访事项的受理、复查复核制度。复查复核的结论是针对信访的程序性问题还是针对实体性问题作出的结论？这个结论作出后有什么样的法律效力？我们认为，信访条例要求的复查复核结论不是针对信访实体性问题作出终局决定，而是对程序性问题作出的结论。关键理由是：因为历史的原因，大量的反复、越级、群体信访案件中，政府往往作为当事人的一方，假如由政府自己对自己的行为作出终局决定，违反了“自己不能当自己的法官”标准。刑法、民法、行政法及其程序法全部是以基础法的形式给予了司法的最终裁判权。因为不论是行政、刑事、民事法律关系，很多时候往往表现在利益关系尤其在民事商利益关系上，即使当初是纯粹的行政、刑事法律关系最终也转化为或和民商事法律关系交织在一起，极难绝对地割裂开来。假如信访条例要求政府对实体问题尤其是包括刑事法律关系的信访事项进行终局决定，就直接违反了基础法律。依据中国政府加入世界贸易组织议定书的司法审查承诺，行政裁定不应该是终局性裁定，全部行政行为均可被提起诉讼，司法审查才是终局性裁定。假如直接给予信访机构对包括信访人的政治经济等实体权利拥有终局决定权，将直接和中国政府的承诺发生冲突。因此，信访条例的要求应该是针对信访程序性问题作出的终局决定。其法律效力是信访人不得再就同一事件向上一级机关进行上访，但假如符正当律要求，信访人能够对同一信访事件经过司法程序再次请求进行司法救助。三、复查复核后仍坚持信访的处理信访复查复核制度构建的目标关键是预防和制约信访权之滥用。但信访事项经过复查复核后，信访人依然滥用信访权应怎样处理？这就成为构建信访复查复核终止制度所必需考虑的一个主要问题。现在，在上访人中间形成了一个“大闹大处理、小闹小处理”的气氛，更使信访人相信只要坚持到底，就会有“最终胜利”。而我们国家整个信访工作机制并未随信访条例的实施而作大的改变，现在仍沿用过去的工作模式，尤其是对进京上访情况的处理，不论有理无理的，均由受理部门向信访人所在地党政部门通报，有时通报直送党政一把手。于是地方党政关键领导不得不从政治角度、大局高度出发，要求备加重视此事。现在的问题是，假如信访人走完信访三级终止程序后依然不服，上访北京，中央各委办局是否接待这些信访人?怎样看待她们的问题?这关系到地方所作的复查复核终止意见是否被认可、是否含有法律效力。现在信访人热衷进京上访，和我们现有的信访工作体制机制不无关联。这种体制机制上的缺点已成了部分信访老户漫天要价的筹码，成了信访工作走向规范化、法治化的顽症。我们认为，在信访程序依法合理终止的前提下，只要信访部门依法合理地处理了信访人的信访事项，保障了信访权行使之正当性，信访人在信访程序终止以后依然“反复访”、滥用信访权，那么，应该对信访人在复查复核程序终止以后的“闹访”、“反复访”和其它滥用信访权之行为课以对应的法律责任，组成犯罪的，要追究其刑事责任。详细操作上，应该制订配套制度，作出明确要求，也能够采取准用其它部门法法律责任的方法。这种做法是维护法律权威的主要表现，也是法律权威性的要求。有些人担心对这类滥用信访权的人追究其法律责任、施加法律制裁会产生消极后果甚至影响社会稳定。我们认为，法律的权威性和社会的稳定性之间历来就不会有天然的矛盾，相反二者是相辅相成的。法律的权威性在社会中得不到表现，必定会让破坏法律权威性甚至无视法律存在的人大量地出现，甚至形成抗法力量，这会影响到社会的稳定性。反之，假如把法律的权威性付诸实施，不但有利于法律强制性和权威性的彰显，反过来更会促进社会稳定。现在，对于信访人滥用信访权的行为并没有表现“法治”力量的介入，相反，依据大量资料和事实，却有“人治”力量介入了，经过“重复做好说服工作”、“劝返”、“思想教育”等人治色彩极为浓厚的非法治手段约束信访权的滥用，这治标不治本。所以，政府应该提升行政能力和行政水平，坚持标准，善于利用法律武器来对付那些确实属于滥用信访权、危害她人利益和社会利益、国家利益的违法或犯罪行为。当然，假如因为信访人的信访权利确实在信访程序中遭到侵犯，信访事项没有依法办理就进入终止程序，对这类情况应详细分析，作为特例谨慎处理。因为这种情形尽管在表面上是终止了信访程序，但在实际上是一个违法终止，假如当事人有新的事实和理由，应该重新开启信访程序，以真正维护信访权的正当行使秩序，这应该说是信访终止制度的应有之义。四、下一步要作的工作尽管完善信访复查复核终止制度困难较大，但我们应该看到，因为信访问题展现出广泛性、复杂性，已成为事关社会稳定的一大热点问题，各级党政领导高度重视。同时多年来，在处理大量信访问题中信访工作本身也得到发展，含有很好的基础。所以，我们应明确方向，知难而上，循序渐进，不停完善。围绕信访复查复核终止制度建设，下一步需要作好以下工作：理顺多种关系在现行政治体制的框架内，信访复查复核终止制度要被社会各方认可，含有生命力，需要理顺多种关系。一是地方和中央的关系。尽管信访条例要求，将建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利，以达成降低进京上访的目标。但这种理想化的设想和实际情况可能会有较大的差距。因为只要信访人进京上访不止，只要中央各委办局对信访事项仍含有交办权、督办权、通报权等，信访复查复核终止制度在实践中可能难以真正建立。因此，信访复查复核工作在坚持实事求是标准，做到事实清楚、证据充足、定性正确、程序正当、处理适当、手续完备的同时，还应将最终的复核意见立即主动经过上级政府或直接和中央相关委办局沟通，以求得其指导和支持。二是上下之间的关系。就建立信访复查复核制度而言，处理单位、复查单位、复核单位上下形成一致意见，统一口径，可大大降低信访工作系统内部的无效的反复劳动。从处理工作一开始，处理单位就应立即就处理意见和复查机关沟通，复查机关也应立即就处理情况，尤其是复杂疑难问题，和上级机关进行沟通和汇报，争取上级机关的指导和支持，确保适使用方法律、政策适当，处理程序正当、严谨，为复查、复核工作打好基础。上级机关尤其是非垂直领导的上级机关，应从大局出发，严格落实实施信访条例，负责任地搞好相关问题的复查或复核。做好信访复查复核的相关配套工作根据国务院信访条例的要求，地方政府能够轻而易举地建立信访事项复查复核机构，能够认认真真地将全部疑难信访事项走一遍程序。问题是，有些历史遗留疑难信访事项都有较为复杂的成因，这些事项大多数有其一定的合理原因，因为重视不够或其它原因，丧失了最好机会，把部分小矛盾拖成了大矛盾。信访事项的三级终止只是就这些信访事项在信访程序中的处理终止，其它救助手段仍可依法使用。比如，信访机构、信访事项受理机关应对信访人给予指导；信访人确有其它实际困难的，也应经过合理正当渠道获取救助。另外，对信访人的思想政治工作也需继续做好，以确保信访终止后的延续帮扶和教育，保持社会稳定。同时，需要设置一条渠道，专用于让不服终止的信访人宣泄情绪。充足发挥专业人员的作用现在信访复查复核处理过程中，信访人缺乏正确利益需求表示的能力，而政府信访部门的信访回复件又大全部是就事论事的经验型回复，并没有就信访事件的举证责任分配及法律适用等方面作周密系统的法律论证，这同信访部门缺乏专业法律人才的团体有着亲密的联络。于是信访人和政府各说各的理，各唱各的调，政府信访部门和信访人之间极难进行沟通，双方缺乏共同的法律平台。这个责任关键应该由政府来负担。首先，应加大法律援助力度。对复杂疑难的信访案件，政府应指派专业援助律师给法律援助，以帮助信访人正确表示利益诉求。其次，政府部门要深入规范和深化律师接待信访制度。第三，邀请法律专业人员对信访工作人员进行定时法律培训，提升信访部门工作人员的法律素质。