英国伦敦应对气候变化政策及行动计划措施

例如，自2004年以来，伦敦实施的能源和气候政策每年减少25万吨二氧化碳排放。该政策包括了260个发展建议，涵盖 提高能效、发展热电联产和可再生能源技术等1政策制定和实施的五步法框架：(设定减排目标和城市愿景。(确立关键问题和可选方法。(整合协调现有的相关政策。(制定城市减排行动方案。(建立机制以监测和评估。编制温室气体排放清单和情景规划很重要，有助于城市设定减排目标、制定减排计划、并发展城市的长期低碳愿景。城市政府通常将气候变化的减缓、适应和绿色增长等多方面政策进行整合，并建立综合气候变化行动计划。研究发现，城市针对气候变化的解决方案主要分为三种：清洁能源及能效规划、气候适应规 划和绿色增长规划城市在能源供应、建筑、交通、废弃物管理、城市整体发展和土地利用等领域寻求解决方案，而且领域之间也会有交叉和协同效应产生城市对减缓和适应过程中产生的经济效益城市政府的一般做法包括：(绿色采购以催化低碳技术和节能服务的市场需求。(意识教育以改变其公民消费模式。(低成本融资以刺激低碳技术发展。(规范建筑业行业。(管理和优化交通系统。(可持续的土地使用和规划。城市面临的气候挑战是相似的，所以城市能够与国际和国内不同层面的关键部门合作，共同建立合适的体制、政策和管理体系以应对挑战。第6章对此做了详细探讨。然而，我们发现主要障碍不是技术问题，因为多数减排技术是可得的。主要的障碍在于探寻 如何为低碳技术提供融资，需要什么样的制度、政策和管理体系以促进技术的商业化应用。因此， 政府所面临的最大挑战是如何获得核心利益相关方在技术投融资体系中的兴趣、认可和支持。同时，城市气候变化行动方案的制定还需要了解什么因素阻碍了商业界、工业界和居民节能 和采用清洁能源。对此，市政府通常采用三种方式来解决这个问题，包括参与式行动、政策整合 和建立合作伙伴关系，这可以让利益相关方坐在一起帮助确定合适的制度、政策、管理办法和技 术方案。城市已经逐渐意识到可持续的投融资战略的重要性，这是因为实现碳减排目标所需要的投资额远远超出了地方政府的财政能力。排放清单的编制(1、排放清单是基础，从中可以确立主要排放源并制定项目实行减排；2、排放清单包括基准情景和预测情景，依照一定的方法论进行量化表述；3、清单中的排放因子是京都议定书规定的温室气体，通常以“吨二氧化碳当量”进行 度量；4、城市排放清单都是在联合国气候变化框架公约(UNFCCC)的指导下，根据IPCC2006 年国家温室气体清单编制指南进行编制的；)清单中包括二氧化碳、甲烷和氮氧化物等主要温室气体，以及氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳、挥发性有机物以及颗粒物PM10和PM2.5等主要空气污染物如1.2大伦敦市伦敦市设定了 2025年相对1990年减排60%的目标，并启动一系列气候变化减缓政策和能源政策，包括伦敦规划(London Plan)、今天行动，守候未来伦敦市长能源战略和应对气候变 化行动方案(Mayors Energy Strategy and Climate Change Action Plan - Action Today forProtection Tomorrow)(后来上升为伦敦气候变化减缓和能源战略)。自2004年，这些政策 帮助伦敦实现了约25万吨的减排量26。2004年的伦敦计划和市长能源战略中，大伦敦政府(Greater London Authority)为应 对日益增长的能耗问题，首次提出了明确的目标。在2006年11月到2009年6月期间，市长采用 了147个战略性发展项目，共实现了33%的减排，这些行动的总减排量超过了 11.6万吨27。其中， 14%的减排量源于能源效率提高、9%源于燃气热电联产技术应用、另有10%源于可再生能源技 术应用。相关政策还要求所有新开发项目必须采用10%的现场可再生能源，包括太阳能、风能、生物 质能、地源热泵以及热电联产等。伦敦计划为新建建筑的能源使用设立三个用能层级管理原则， 即减少用能、采用自备可再生能源、高效用能。2006年，市长敦促进一步调整政策，要求将2004年的10%目标提高到20%，并重点关注分散 式能源供给系统(例如分散供暖、热电联产、冷热电三联产等)。这些调整于2008年2月被正式 采纳为具体的政策。2010年，这些政策演变为大伦敦市应对气候变化新的战略：气候变化减缓 和能源战略。大伦敦市编制了按地域分布的温室气体排放清单，和伦敦政府部门及四大职能部门(伦敦发 展署、伦敦交通局、伦敦消防局、伦敦警署)的排放清单。地域分布清单基于伦敦市空气污染排 放和温室气体排放清单(London Emissions and Greenhouse Gas Emissions Inventory)， 该清单每年更新数据库，包含了大伦敦地域范围内的能源消耗和相应产生的二氧化碳当量排放量的 数据及其地域分布的信息。2006年的清单表明，大伦敦市的排放量占到整个英国排放总量的8.6%，达4750万吨。市政府部门每年排放21万吨，虽然只占伦敦总排放的0.5%，但市政府深信政府部门减排的示范作用， 因此不断投入采取措施减少政府部门运营的温室气体排放水平28。排放量核算的边界是大伦敦市的地域范围，所有排放量都细分到每个排放源，如建筑中使用 的能源、电力、垃圾发电、交通(铁路、公路、水运和航空)化石燃料等。排放量核算结果分配 到市政府部门、居民家庭、工作场所和交通四大主要排放部门。市政府以清单为基础形成了伦敦 气候变化行动方案，制定了行业减排目标和减排措施，行业涉及公共、民用和商业建筑、地面交 通和航空、能源供应、以及市政部门等。伦敦气候变化行动方案仅关注了气候变化减缓，大伦敦市政府还制定了适应方案。由于减 缓和适应紧密相连，因此两方案是同步进行的29。2009年，市长还发布了经济发展战略面对挑 战的草案文本。该战略的制定基于市长发起的一项研究结论，该研究认为当其他国家都在加大 低碳发展战略投资的时候，伦敦市应利用其独特的金融优势以保持其全球竞争力。因此，该战略 勾画了伦敦市低碳未来的蓝图，确立了伦敦市成为全球低碳资本引领者的目标30。为实现60%的目标，伦敦市制定了雄心勃勃的减缓和适应项目，并首先为20102013年划拨 了超过1亿英镑的预算31，用于支持提高建筑能效、刺激对低碳能源的需求、垃圾发电、低碳交 通的大规模应用等。报告第三章以及附录3详细阐述了这些项目的内容和执行方法。伦敦市长也 签署了市长盟约(Covenant of Mayors)，表达其对于实现减排目标的承诺。伦敦发展署委托安永会计师事务所开展的一项研究表明，伦敦计划能够创造11.5万个就业 岗位， U2025年更能带来6亿英镑的投资。研究还预计伦敦市在全球环境产品和服务市场中的 份额将达到37亿英镑32。这也表明，大伦敦市气候变化减缓适应项目最终是有利于促进经济增长 的。当前，伦敦发展署试图识别如何有效地抓住低碳发展的经济机遇，并提出了绿色企业园区(Green Enterprise District)的概念，请参考附录3获取更多信息。能源伦敦发展署(London Development Agency)期望减少对国家级电网的依赖，利用分散 能源满足伦敦的电力需求，这同时可以提供每年848个岗位，到2025年，共产生2500个永久的 匪4。其它的措施包括提高电厂效率，发展替代能源如水电、核电、天然气和垃圾发电等。总体而言，城市在能源部门的通用做法包括：设立可再生能源占比目标；制订可再生能源发电标准和能效标准；实施清洁能源和能效项目；提供信息和技术支持机制，促进清洁能源利用和能效的提高；清洁能源和能效的能力建设；建立负责能源规划协调和监督的专门部门等体制创新。伦敦计划要求大伦敦区到2025年要有25%的能源来自当地的低碳能源。为此，伦敦规定所有 新开发项目必须尽量纳入伦敦的分布式热电联产系统，并且要求必须安装自用可再生能源利用设 备(如地源热泵、建筑可再生能源一体化设备等)来降低20%的二氧化碳排放。一项新的“零碳 发展”提案对新开发项目提出了更高碳减排标准，即少用能源、高效用能，使用可再生能源。提 案还主张能源和碳排放基准评估应该面向全生命周期，能效措施在项目的选址、建设和运转过程 都要有所考虑，还要考虑进一步的减排措施(如接入分布式能源、安装自用可再生能源设备等) 75最后，新提案设计了多种工具以帮助地方政府、战略合作伙伴、工程师、建筑师以及能源咨 询机构顺利执行该提案。低碳设计师(Low Carbon Designer)低碳设计师是一个由伦敦能源伙伴关系(London Energy Partnership)开发的软件工具 包，能够帮助项目开发商、建筑工程师以及规划者对拟开发区域的能源供应和需求所产生的碳 排放(或能源绩效)进行评估。运用“整体能源”的方法，该软件能够对整个开发区域依据上 述的能源使用三原则做能源能效分析，具体分析过程可参看伦敦规划中的附录D可持续设 计和建设规划补充指南(Supplementary Planning Guidance on Sustainable Design and Construction)。社区供热数据库(Community Heating Database)为帮助伦敦实现其“25%的能源使用来自分布式能源”的目标，伦敦能源伙伴关系和伦敦南 岸大学(London South Bank University)合作建立了社区供热数据库(Community Heating Database)。该数据库的主要目的是为了更准确全面地掌握伦敦区域内现有的供热系统、社区 锅炉和热电联产系统等供热体系，从而为开发商、规划者、能源管理者和咨询公司提供准确信 息，使得他们在开发新项目时合理选择接入现有系统还是新建供热系统，从而更好地实现分布式 能源供给的目标。目前数据库中已有1500个供热系统的数据。但由于有些供热系统并不属于地方政府管辖范围，因此工作组只能收集到部分信息，数据库有待完善。数据库在MS Access基础上利用了 MapInfo等空间映射功能，使数据库更加直观。数据库已被纳入到伦敦供热图(London Heat Map，软件名)中，识别最适合接入热电联产系统的区域和地点，实现辅助区域供热管理和规 划 的作用能源总体规划项目(Energy Master Plan Program，简称 EMP)为了各市镇发展分布式能源系统，伦敦发展署(London Development Agency)设立了 能源总体规划项目。这个项目的核心内容就是伦敦供热图，即通过建立伦敦供热数据库，识别哪 里有较高的热能需求，帮助当地政府、能源供应公司以及开发商识别发展分布式能源的商业机会 市长绿色采购标准(Mayors Green Procurement Code)伦敦于2001年开始引入绿色采购标准，引导政府和商业机构在采购决策过程充分考虑气候变 化因素，从而减少碳排放。绿色采购标准于2007修订，纳入了更多可持续发展方面的因素，包 能效、可持续自然资源利用、购买循环利用产品以及减少机动车尾气排放等。 低碳区(Low Carbon Zones)低碳区通过示范项目展示低碳技术在社区层面的巨大减排潜力，并设定到2012年减排20.12%，实现减排目标的措施包括80：加装住宅隔热层、安装智能电表帮助人们合理管理能源使 用、公共和商业建筑的节能改造、通过分布式能源方式为社区供电供热、太阳能电池板等可再生 能源利用、利用最佳技术把垃圾转化为能源等。 分布式能源项目(Decentralized Energy Projects)伦敦发展署目前开展了四个关键项目81，其中最大的项目是，伦敦泰晤士河口供热设施网络 系统项目(London Thames Gateway Heat Work Network)。这个系统位于伦敦最大的旧 城开发地块，即伦敦泰晤士河口发展区，直接将Barking电厂的废热通过分布式供热系统向1.2万个 家庭供热。报告称项目将投资1.5亿英镑，创造200个工作岗位和50个长期服务岗位，每年还可 以减排二氧化碳10万吨82。伦敦开发局专门成立分布式能源推广团队，评比“伦敦分布式能源典范”，并获得欧洲热电 联产机构和集中供热专家的支持。地方区县可以从壮志资本(Capital Ambition)83、大伦敦政 府以及伦敦能源伙伴项目获得信息、技术和资金支持，用于发展地方的分布式能源项目84 84能源服务公司(ESCOs)企业或机构可将其节能减排的任务外包给能源服务公司，由他们来安装、管理和维护节能设备。伦敦市的“大象堡(Elephant & Castle)再发展项目是一个典型案例。伦敦市南华克区 (Southwark)成了MUSCo集团公司，包括了达尔凯(Dalkia),威立雅水务(Veolia Water) 和独立网络有限公司(Independent Fibre networks LTD)等多个公司，为整个大象堡开发区 提供供热、制冷、供电和供水等全方位服务121。同时，该公司还负责融资、设计、建造和运营等多 方面的事务。服务公司还安装并网式可再生能源发电设施，通过向电网销售发电量来获得收益， 从而使整个项目的财务回报能力对私人投资者产生一定的吸引力。目前该项目正在开发过程中， 第一期将会在2011年完成1。创新金融工具多边基金(Multilateral funds)大伦敦市政府利用欧盟的结构基金(structural fund)赠款建立地方基金。如“欧盟联合支 持城市区域可持续投资(Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas, JESSICA) ”基金为伦敦创建伦敦绿色基金(London Green Fund)提供支持，伦敦绿色基金 支持了整个伦敦地区的绿色产业区项目(Green Enterprise District)，包括10个低碳社区项目、 废物处理基础设施改善项目、资源利用效率项目、以及一系列针对建筑的能效改造项目。碳发展应当因地制宜。例如在可再生能源利用选择的问题上，分布式能源适合用于相对高人口密 度的地区，热电联产技术则可能更适合用于人口密度非常高的地方；而风力发电则可能更适合于 安装在城市郊区伦敦市2006年伦敦排放清单显示时，伦敦市的能源供给是混合形式，统一换算后，伦敦市65%的能 源由国家天然气管道供给，32%由国家电网供给，伦敦市的热电联产提供3%146。因为国家电网 的电力主要源于煤电，因此伦敦2006年的排放清单中显示仅仅32%的国家电网电力的温室气体排 放占伦敦总排放的一半。因此2007年发布的“今天行动-保护未来”的气候变化行动方案舞定核 心战略，到2025年摆脱对国家电网的依赖而转向当地的分布式能源体系。这样的战略选择是由 于伦敦的人口密度、地形、土地资源的限制不适合采取大规模的可再生能源设备。但伦敦也在研究 其他方法的可行性，例如以其强大的购买力为先期投资，在伦敦市周边修建大规模可再生能源项 目，从而提高伦敦的可再生能源电力比重。比较优势伦敦市则很好地利用其作为国际商业和金融中心的比较优势。一份来自伦敦发展局(London Development Agency)的报告指出，伦敦市是全球碳交易市场的引领者，全球80% 的碳交易公司都在伦敦设有办公室。此外，伦敦的众多银行在全球可再生能源项目中的总投资也 高达190亿英镑，英国90%的风险投资企业和75家AIM清洁技术公司也位于伦敦市149。5.7机遇城市希望利用应对气候变化的有利时机，抓住经济机遇，调动城市优势、克服弱点、强化优 点，使城市的整体经济转向低碳经济。一份来自伦敦发展署(London Development Agency) 的报告就预测，伦敦市到2025年每年大约有37亿英镑的低碳市场投资，伦敦低碳发展规划有可 能创造1.4万个新增就业机会，并每年带来6亿英镑的总体经济增加值(Gross Value Added， GVA)152。英国的改进与发展署(The Improvement and Development Agency, UK)进一 步强调了该观点，认为低碳未来是整个经济体面临的重大机遇。全球环境技术部门每年的营业额 达到3万亿英镑，英国的出口占到100亿英镑，这其中有一半都是提高能效的技术，而在可再生 能源供应、可持续交通、用水管理、食品和废物管理方面也不断涌现出新的机遇。分享学习为了实现到2050年相对1990年减排60%的目标，大伦敦市政府(Greater London Authority，GLA)明确指出，这需要其他层面的政府、企业和社区都采取行动。当局经过计 算，地方政府仅仅能够实现所需实现减排量的15%，减排目标的大部分都需要在国家层面(占到 30%)、或由企业和公共机构(占到35至40%)采取行动。Strategies(Greater London Authority, 2004)Betiaksiriil :jhsigcEncrm cffidency 缺e infratnjclureDBwntrdised energyLiA-ercarbDr 淖岫日1 grec?EnuuE 而n.uoE窖 ug 5.浏伦敦市温室气体减排战略的楔形分析（Wedge Analysis）（大伦敦市政府，2004）159整合政策大伦敦市政府 伦敦的应对气候变化行动方案发布于2007年，并不鼓励制定很多新的项目和行动来实现减 排的目标，而是注重改善那些在国家、州省和地方层面正在实施的项目和行动，并强调重新界定 目标的优先性、改善项目和行动间的相互协调、增强政府、企业和社区对于可用支持的意识。此 外，也还制定了适应战略并于2008年发布。值得指出的是，大伦敦市政府还通过进一步调动相 关的行动，为低碳增长创造了众多的机遇。2009年，当局发布了一系列的政策，旨在将相关政 策整合起来应对气候变化。这些政策包括伦敦规划修订草案（draft alterations to the London Plan）、交通战略草案（the draft Transport Strategy）、经济发展战略草案（the draftEconomic Development Strategy）。最近颁布的政策是2010年2月的气候减缓和能源战略草案(draft Climate Mitigation and Energy Strategy)和适应战略草案(the draft AdaptationStrategy）。伦敦发展署指出，这些政策加在一起，“很好地整合成为将伦敦打造成为全球最佳城市的框架 最初伦敦市作出了希望大规模推广现有行动的决定（可回溯到2007年编制应对气候变化行动 方案的时候），这主要是因为在众多部门已有诸多减少温室气体排放的行动，但是却并不清楚从 哪里获取到建议和支持，也不知道个人或者企业所能采取的最有效的行动是什么。随着应对气候以解决这一问题。变化行动方案的发布，推出的项目就瞄准了整合这些行动，伦敦应对气候变化行动方案的合作伙伴项目为了支持城市应对气候变化和低碳增长战略的整合，大伦敦市政府利用了所建立的众多合作 伙伴关系，这些合作伙伴关系跨越市政府各个职能部门、地方自治的市镇、中央政府、产业合作 伙伴、社区部门、公共机构、环保部门、非盈利组织（例如节能基金Energy Savings Trust，伦 敦能源合作伙伴项目London Energy Partnershi p,以及碳基金Carbon Trust等)、以及C40 城市 项目等等。例如，伦敦市与能源合作伙伴项目建立的伙伴关系就协助大伦敦市政府推广和促进了 分布式能源供应的发展，而这些正是新的伦敦规划和伦敦的气候变化和能源政策中所涉及的。 伦敦能源合作伙伴项目在识别伦敦的能源服务公司作为潜在的合作伙伴，起到关键的作用， 并且还制定了两大关键的工具包，包括低碳设计、可再生能源工具包(Low Carbon Designer, Renewable Energy Toolkit)，以及社区采暖数据库(C ommunity Heating Database)， 这二者在第四章都有提及。这些工具包是为了促进能源总体规划而设计的，通过社区采暖和热电联产工作组(Community Heating and Combined Heat and Power Task Group)进行协调。 在居民生活部门，伦敦市正在寻求推出综合性并且雄心勃勃的绿色居家项目，节能基金是实施这 些项目的关键的合作方。除此之外，也还有其他一些工具包和指导原则，帮助居民户和企业了解 如何改善能源效率。伦敦市建筑合作伙伴关系在伦敦发展署的牵头下，在伦敦市商业领域开展的改善建筑合作伙伴关系项目(Better Building Partnerships program)，旨在通过工作组框架来分享最佳实践和知识，以帮助大型 企业改善其建筑的能源绩效。项目在五个领域建立了相关的工作组来探索建筑的解决方案，包括 绿色承租户、可持续基准的界定、建筑运行和可持续改造、房产代理、以及进驻业主171。改善建 筑合作伙伴关系项目主要针对那些最大的商用地产项目的业主，开发可持续建筑的解决方案172。 该项目的一项重要产出是于2009年4月发布的绿色租赁工具包(Green Lease Toolkit)。目前, 已有14家企业和机构参与到改善建筑合作伙伴项目中来。